Az Országos Választási Bizottság
154/2007. (VI. 25.) határozata
Az Országos Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 124/A. §-a (3) bekezdésnek b) pontjában foglalt hatáskörében eljárva a dr. Orbán Viktor és dr. Semjén Zsolt által a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség és Kereszténydemokrata Néppárt képviseletében benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesíti.
A határozat ellen – a Magyar Közlönyben való közzétételét követő 15 napon belül – az Alkotmánybírósághoz címzett kifogást lehet benyújtani az Országos Választási Bizottságnál (1051 Budapest, Roosevelt tér 1-3.; levélcím: 1903 Budapest, Pf. 314.; fax: 06-1-441-1729).
Indokolás
I.
Dr. Orbán Viktor és dr. Semjén Zsolt 2006. október 24-én nyújtotta be az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát hitelesítés céljából. Az íven a következő kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?”
Az Országos Választási Bizottság 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta, elsősorban a kérdésnek a kormányprogrammal való lényegi ütközése miatt. A határozat ellen benyújtott kifogás nyomán az Alkotmánybíróság 15/2007. (III. 9.) AB határozatával az OVB döntését megsemmisítette, és a testületet új eljárás lefolytatására kötelezte.
Az új eljárás lefolytatása során az Országos Választási Bizottság az Alkotmánybíróság határozatának indokolása és az időközben elfogadott, a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) rendelkezéseit figyelembe véve a 105/2007.(III.29.) OVB határozatában ismételten megtagadta az aláírásgyűjtő ív hitelesítését. Álláspontja szerint a felsőoktatási intézmények 2007. évi intézményi költségvetésének megtervezése a költségvetési törvényben meghatározott állami támogatások és az intézményi közvetlen bevételek együttes figyelembe vétele alapján történik. Egy eredményes népszavazás következtében, amely a törvényalkotót a képzési hozzájárulás eltörlésére kötelezné, a felsőoktatási intézmények ily módon kieső bevételeit – az intézmények működőképességének megőrzése érdekében – a központi költségvetési források átcsoportosításával kellene pótolni, ami szükségessé teheti a központi költségvetés bevételi oldalának utólagos korrekcióját is. Ezért a népszavazásra feltenni kívánt kérdésből okszerűen következik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörhöz tartozó egy vagy több törvény módosítása.
Az Alkotmánybíróság a 32/2007. (VI.6.) a határozatával az OVB 105/2007.(III.29.) OVB határozatát is megsemmisítette, és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
II.
Az Országos Választási Bizottság az új eljárás lefolytatása során azt vette alapul, hogy – amint erre az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről rendelkező határozatának 5. pontjában rámutatott – „…a megismételt eljárásban – összhangban Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (2) bekezdésében foglaltakkal – nemcsak az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező része, hanem annak indokolása is köti, annak tartalmát az OVB a megismételt eljárásban és a határozathozatal során köteles figyelembe venni.”
Másként fogalmazva ez azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság határozata a maga egészében, egységében kötelezi az OVB-t, és az elutasított, az Alkotmánybíróság által el nem fogadott indokokra nem alapozhat újabb határozatot. Jogilag azonban nincs akadálya annak, hogy az új eljárásban, kizárólag új indokok alapján az OVB a kezdeményezés hitelesítését ismét megtagadja. Az OVB-nek ezt a jogát az Alkotmánybíróság sem korlátozhatja. Erre csak akkor lenne joga, ha az Alkotmánybíróságot megilletné a reformatórius jogkör. Ez esetben azonban az új eljárásnak nem lenne értelme. Addig azonban, amíg a törvényalkotó a megsemmisítéshez egyértelműen és kikerülhetetlenül hozzákapcsolja az új eljárás lefolytatására való kötelezést, az OVB önállóan gyakorolja hatáskörét. Az új eljárásra utasítás tehát értelemszerűen, a szabályozás logikájából és szövegezéséből következően nem azonos meghatározott tartalmú döntésre kötelezéssel.
Ezt maga az Alkotmánybíróság is kimondta a 32/2007. (VI.6.) AB határozatában: „döntése során mind az OVB, mind jogorvoslati eljárásában az Alkotmánybíróság a fennálló helyzethez igazodik. Az OVB az Alkotmány és a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) vonatkozó rendelkezéseire figyelemmel, a döntéskor fennálló helyzetet alapul véve dönt a népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának hitelesítéséről, illetve annak megtagadásáról.”
Erre tekintettel az Országos Választási Bizottság a megismételt eljárásban megvizsgálta, hogy a jogi helyzetben időközben bekövetkezett változások befolyásolják-e a népszavazási kezdeményezés megítélését.
Az Országgyűlés a 2007. évi LVIII. törvénnyel módosította a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvényt. A módosítás azonban a népszavazási kezdeményezésben szereplő tárgykört nem érintette. Tekintettel arra, hogy változatlan tényállás és változatlan jogi szabályozás esetén az Alkotmánybíróság határozata – a fentiekben kifejtettek szerint – köti az Országos Választási Bizottságot, ezért az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
III.
Az Országos Választási Bizottság azonban – a népszavazásra feltett kérdés, valamint az államháztartásról szóló 1993. évi XXXVIII. törvény, a Kötv. és a 2006. évi LXXIII. törvénnyel módosított (Ftvmód.), a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (Ftv.) ismételt áttanulmányozása után – továbbra is fenntartja azt a szakmai álláspontját, hogy a népszavazási kezdeményezés – figyelembe véve az Alkotmánybíróság 51/2001.(XI.29.) AB határozatában és a 15/2005 (IV.28.) AB határozatában foglaltakat is – az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a) pontjában meghatározott, a „költségvetés” tárgykörébe tartozó kérdés, és mint ilyen az Alkotmányban szabályozott „tiltott tárgykörök” közé tartozik. Eredményes népszavazás esetén ugyanis a törvényalkotó nem csak a képzési hozzájárulást intézményesítő Ftv. módosítására kényszerülne, hanem a következők miatt módosítani kellene a mindenkor hatályos költségvetési törvényt is.
Az Alkotmánybíróság indokolása szerint:
„Az egyetemek, főiskolák bevételeit és kiadásait a Kötv. 1. sz. melléklete XX. fejezetének 2. címe tartalmazza. E cím azonban nem szerepeltet bevételt a képzési hozzájárulásból. Ez a Kötv. 14. § (4) bekezdéséből is következik, amely szerint a képzési hozzájárulás a felsőoktatási intézmény költségvetésének bevételét képezi. A képzési hozzájárulás tehát nem a központi költségvetés, hanem a felsőoktatási intézmény saját bevétele.”
A költségvetési törvények ugyanakkor – az Áht-ban szabályozott teljesség (Áht. 12. § (1) bek.), illetőleg bruttó elszámolás (13.§) költségvetési alapelveinek megfelelőn – tartalmazzák a benne szabályozott államháztartási alrendszerekhez tartozó valamennyi költségvetési szerv összes bevételét és összes kiadását, valamint a kiadások és a bevételek különbözeteként „támogatás” elnevezéssel a költségvetés általános bevételeiből (adók, vámok, illetékek) származó forrásokat.
Az állami egyetemek, főiskolák – gazdálkodási rendjüket tekintve – központi költségvetési szervek, melyek az államháztartás központi költségvetés alrendszerébe tartoznak. Ezért az Áht-nek a központi költségvetés bevételeiről szóló 21.§-a alapján a központi költségvetésről szóló törvény Oktatási Minisztérium (a Kötv-ben: Oktatási és Kulturális Minisztérium) fejezete tartalmazza a központi költségvetési szervként működő felsőoktatási intézményekhez közvetlenül befolyó összes bevételt, tehát a képzési hozzájárulásból befolyó bevételt is.
A képzési hozzájárulást – a fentiek szerint – a központi költségvetést tartalmazó törvénybe mindaddig be kell tervezni, amíg annak megszüntetéséről nem dönt az Országgyűlés. Ez a megszüntető döntés azonban – ha erre a költségvetési év közben kerül sor – szükségképpen a költségvetési törvény módosítását is magával vonja.
A képzési hozzájárulás csak a Kötv. esetében nem tervezett bevétel a költségvetési törvényben, de nem azért mert ez a „felsőoktatási intézmény saját bevétele”, hanem azért mert a Ftv-be a képzési hozzájárulás fizetési kötelezettséget bevezető rendelkezéseket (Ftvmód. 8.§-ával módosított 53.§ (1) bekezdését, ill. az Ftvmód. 24.§-ával beiktatott 125/A.§-t) az Ftvmód. hatályba léptető rendelkezései szerint a 2007. szeptemberben tanulmányaikat az első évfolyamon megkezdő hallgatók tekintetében, majd ezt követően felmenő rendszerben kell alkalmazni. Tekintettel arra, hogy az alapképzésben és az egységes osztatlan képzésben a képzési hozzájárulás fizetési kötelezettség a harmadik félévtől kezdődik, a mesterképzésben pedig a Ftvmód. 26.§ (2) bekezdésében szereplő kivétel szabály alapján „a 2007. szeptemberben államilag támogatott mesterképzésben első évfolyamon tanulmányokat kezdő hallgatók képzési hozzájárulás fizetésére 2008. szeptembertől kezdődően kötelesek”, ezért a képzési hozzájárulás fizetésére ténylegesen 2008-ban kerül sor. Az ebből származó bevételeket pedig – hacsak addig nem kerül sor az Ftv. módosítására – a 2008.évi költségvetési törvénybe be kell tervezni.
IV.
Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint új összefüggésben merül fel a népszavazásra javasolt kérdésnek az OVB előző határozataiban többször kifejtett, burkolt alkotmánymódosítást eredményező jellege is annak következtében, hogy az Alkotmánybíróság a 27/2007. (V.17.) AB határozatában megállapította:
„mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényhozásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani vagy hatályon kívül helyezni.” Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.
Az OVB a fenti AB határozat alapján megerősítve látja azt a – mindkét korábbi határozatában kifejtett érvét –, mely szerint a határidők törvényi rendezésére vonatkozó szabály hiányában a jelen kérdésben lefolytatott eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, amely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphat alkotmányos alapot. Ez – tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában [25/1999. (XI. 22.) AB, 28/1999. (VII. 7.) AB, 40/1999. (XII. 21.) AB, 50/2001. (XI. 22.) AB, 48/2003. (X. 27.) AB határozatok] kifejtett következetes gyakorlatára is – a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt a hitelesítés akadályát képezné.
Az OVB azonban ezen indokot tekintve is tudomásul veszi, hogy az Alkotmánybíróság a 27/2007. (V.17.) AB határozatában foglalt döntését nem vonatkoztatta a jelen népszavazási kezdeményezés elbírálására, és az abban foglalt indokolást a jelen ügyben nem tekintette irányadónak, mondván az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az Alkotmány módosításával teljesíthető.” [15/2007. (III. 9.) AB határozat]
V.
A határozat az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontján, az Abtv. 27.§ (2) bekezdésén, a Ve. 130.§ (3) bekezdésén, a Ftv. 53.§ (1) bekezdésén, az Ftv. mód 26. § (2)-(3) bekezdésén, az Áht. 12.§ (1) bekezdésén, 13. §-án, 21.§-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2007. június 25.
Dr. Szigeti Péter
az Országos Választási Bizottság
elnöke