A Nemzeti Választási Bizottság
114/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság N. L. S. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott fellebbezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a Vas Megyei 03. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság 1/2016. (IX.20.) számú határozatát – jelen indokolás mellett – helybenhagyja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547.; e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. október 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Beadványozó kifogást nyújtott be 2016. szeptember 16-án a Vas Megyei 03. számú Országgyűlési Egyéni Választókerület Választási Bizottsága (a továbbiakban: OEVB) részére.
Beadványozó kifogásában elsősorban a Kormány – Vas megye 03. számú országgyűlési egyéni választókerületben kifejtett – kampánytevékenységét sérelmezte. Beadványozó szerint, mivel a központi költségvetés nem biztosít a népszavazási kampányban részt venni kívánó szervezeteknek forrást kampánytevékenység végzésére, így – a Kormánnyal ellentétben – az ellenzéki pártok nem rendelkeznek elegendő anyagi forrással ahhoz, hogy politikai hirdetést jelentessenek meg. Megjelölésre került a megyei napilap (a továbbiakban: sajtótermék) szeptember 6-i, 8-i, 12-i, és 15-i lapszáma, melyekben állítása szerint a Kormány számos, „Ne kockáztassuk Magyarország jövőjét” kezdetű politikai hirdetést jelentetett meg.
Beadványozó álláspontja szerint mindez sérti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjaiban foglalt, „esélyegyenlőség” és a „jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás” választási alapelveket. Beadványozó véleménye szerint a népszavazási kampányidőszakban biztosítani kell az egyenlő feltételeket a népszavazási kezdeményezés szervezője és az országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező pártok részére, ugyanolyan mértékű és maximált összegű támogatást biztosítva kampánytevékenység folytatására.
Beadványozó megjelölte továbbá egy, a www.index.hu honlapon megjelent cikk elérhetőségét, mely annak igazolásául szolgál, hogy az összes, országos népszavazás során kampánytevékenységet folytató párt csekély mértékű anyagi forrást, összesen 100 millió forintot költ a kampányidőszakban. Beadványozó annak bizonyítékául, hogy a Kormány rendkívül költséges választási kampányt folytat, a www.nol.hu internetes hírportálon megjelent cikk elérhetőségét jelölte meg.
Fentiek alapján beadványozó kérte a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjai alapján jogszabálysértés tényének megállapítását és a Kormány további jogszabálysértéstől, azaz az adott választókerületben folytatott kampánytevékenység folytatásától való eltiltását.
II.
Az OEVB 2016. szeptember 20-án kelt 1/2016. (IX.20.) számú határozatában megállapította, hogy a Alaptörvény 8. cikkének (1) bekezdéséből levezethető alkotmányos joga, hogy az általa kezdeményezett országos népszavazási kampány szereplőjeként kampánytevékenységet folytasson, élve a rendelkezésére álló eszközökkel, forrásokkal. Az „esélyegyenlőség” alapelvéből olyan következtetést nem lehet levonni, hogy a Kormány számára tiltott a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során.
Megállapította továbbá, hogy a Beadványozó által hivatkozott, az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) kifejezetten az országgyűlési választásokra vonatkozik, annak alkalmazása a népszavazási kampányban sem a Kftv., sem a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.), sem a Ve. rendelkezéseiből nem vezethető le.
Fenti indokok alapján az OEVB megállapította, hogy Beadványozó által sérelmezett kampánytevékenység nem sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt, esélyegyenlőség alapelvét, valamint az e) pontban foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a kifogásokat elutasította.
III.
Beadványozó 2016. szeptember 26-án fellebbezést nyújtott be az OEVB 1/2016. (IX.20.) számú határozatával szemben, melyben indítványozta, hogy a Nemzeti Választási Bizottság az OEVB hivatkozott határozatát változtassa meg és a kifogásnak adjon helyt, mivel az OEVB eljárásával megsértette az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdését, a 8. cikk (1) bekezdését, az Nsztv. 5. §-át, a Ve. 2. § (1) bekezdése c) és e) pontjait, valamint VIII. fejezetét.
Beadványozó jogorvoslati kérelmében kifejtette, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjait sérti az, hogy a közigazgatás legfőbb szerveként a Kormány közpénzt fordít saját kampánytevékenységének folytatására, ezzel szemben anyagi forrást a kampányban részt vevő egyéb szervezeteknek nem biztosít.
Beadványozó hangsúlyozta az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésének relevanciáját, mivel e rendelkezésben kerül megjelenítésre a választási kampányban érvényesülő esélyegyenlőség követelménye. Beadványozó szerint a Kftv. is a fent hivatkozott alapelvi rendelkezések mérlegelése jegyében született. Az országgyűlési képviselők választása és az országos népszavazás „jellegét tekintve egymással összehasonlítható”, így sérül az esélyegyenlőség, ha a Kormány egymilliárd forintnál nagyobb összeget költ kampányra.
Beadványozó újabb bizonyítékokat jelölt meg: hivatkozott Lázár János Miniszterelnökséget vezető miniszter szeptember 12-én azonnali kérdésre adott válaszára, mely szerint a Kormány által folytatott kampány költségének összege a kampány befejezését követően válik nyilvánossá. Beadványozó álláspontja szerint a miniszter az azonnali kérdésre nem adott egzakt választ, így sérült az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 42. és 43. §-a.
Beadványozó hivatkozott továbbá a Miniszterelnöki Kabinetirodának benyújtott közérdekű adatigénylésre is, melyre adott válasz szerint a Minisztérium 3 889 763 780 forint értékben kötött szerződést a népszavazással kapcsolatos kommunikációs tevékenység érdekében. Beadványozó az erről szóló sajtótájékoztató szövegét szintén mellékelte a fellebbezéshez.
IV.
A fellebbezés az alábbiak szerint nem megalapozott.
A Nemzeti Választási Bizottságnak első körben abban a jogkérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Kormány megsértette-e a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt „esélyegyenlőség” és ugyanezen szakasz e) pontjában foglalt „jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás” – népszavazási eljárásban is – érvényesülő alapelveit.
A fellebbezési kérelem elbírálása kapcsán a Bizottság álláspontja szerint szükséges kitérni a Kormány népszavazási eljárásban betöltött szerepének vizsgálatára.
A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni OEVB által is hivatkozott Knk.I.37.723/2016/3. számú végzésre, melyben a Kúria – az 53/2016. sz. NVB határozatot helybenhagyva – megállapította, hogy a Kormány, a népszavazás szervezőjeként, a Ve. alapján jogosult a választói akarat befolyásolására, „politikai vélemény” kifejtésére. Mindezek alapján a Kormány helyzete nem összevethető az országgyűlési választásokban és azon népszavazási eljárásban, amelyet maga kezdeményezett: első esetben kifejezetten hallgatásra köteles, az utóbbiakban aktivitásra jogosított.
A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során ‒ többek között ‒ érvényre kell juttatni a következő alapelvet: esélyegyenlőség a jelöltek és jelölő szervezetek között.
A Bizottság rögzíti, hogy a Ve. elsősorban a választásokkal kapcsolatban tartalmaz alapelvi szabályozást, a népszavazáshoz való politikai alapjog tartalmát az Alaptörvény és az Nsztv. szabályozza. A népszavazási eljárásban a Ve. másodlagos jellegű. A Ve.-ben meghatározott alapelveket a népszavazási eljárásban a népszavazási eljárás céljához, résztvevőihez igazítva lehet csak érvényesítni. Így, a Ve.-ben meghatározott alapelvek a népszavazási eljárásban akkor alkalmazhatók közvetlenül, ha azok nem igénylik más, népszavazási eljárásban alkalmazandó speciális jogszabályi rendelkezések alkalmazását.
A Kormány az Alaptörvény 8. cikkében kapott felhatalmazást gyakorolja akkor, amikor az általa megfogalmazott kérdésben a nép döntését kéri. Jogosítványa ebben az esetben kiterjed arra is, hogy a választópolgári döntés legitimitása érdekében a népszavazáson való részvételre buzdítson és a választói akaratot ily módon befolyásolja. E kormányzati szerep korlátait, kereteit törvénynek kell meghatároznia, az alkotmányos felhatalmazás korlátait ‒ normatív alap nélkül ‒ jogalkalmazói döntés nem szabhatja meg.
Az országos népszavazás során a Bizottság több ízben rögzítette hasonló tényálláson alapuló ügyekben a kampányköltséggel kapcsolatos jogi álláspontját (61/2016. sz., 73/2016. sz., 80/2016. sz., 81/2016. sz. és 90/2016. sz. NVB határozatok), melyeket a Kúria minden esetben helyben hagyott (Kvk.IV.37.848/2016/3. sz., Kvk.I.37.887/2016/3. sz., Kvk.III.37.901/2016/2. sz., Kvk.II.37.889/2016/3. sz., Kvk.II.37.890/2016/3. sz. kúriai végzések). A Bizottság – fenntartva a hivatkozott döntésekben foglaltakat ‒ rögzíti, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában deklarált esélyegyenlőség választási eljárási alapelvéből olyan következtetést nem lehet levonni, hogy a Kormány számára tiltott volna ‒ kiemelt státusza miatt ‒ a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során. A Nemzeti Választási Bizottság szerint ugyanis az ezzel ellentétes álláspont kiüresítené a Kormánynak az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből levezethető, a népszavazási kezdeményezéséhez való alkotmányos jogát.
A Nemzeti Választási Bizottság e körben ismételten utalni kíván a Kvk.IV.37.848/2016/3. számú, a Kvk.I.37.887/2016/3. számú, a Kvk.III.37.901/2016/2. számú, a Kvk.II.37.889/2016/3. számú és a Kvk.II.37.890/2016/3. számú végzésekre, melyekben a Kúria elvi éllel rögzíti, hogy normatív megalapozottság hiányában, a Kormány Alaptörvényben kapott felhatalmazását korlátozni nem lehet.
A népszavazási kampány finanszírozásának kereteit és korlátait tételes jogi szabályozás nem határozza meg. Az, hogy az országos népszavazási kampányban részt vevők pontosan mekkora összegű anyagi forrást fordíthatnak a kampányra sem alaptörvényi, sem pedig törvényi szinten nem szabályozott, ahogy nincs normatív rendelkezés a kampánycélú kiadások felhasználásának keretei vonatkozásában sem.
Beadványozó a Kormány kampánytevékenységének a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába ütköző jellegét a Kftv. 7. §-ára tekintettel – analógia útján – kérte megállapítani. Beadványozó fellebbezésében elismerte, hogy a népszavazás vonatkozásában ilyen tételes szabályokat nem alkotott a törvényhozó, ennek ellenére szerinte mégis alkalmazni kellene a népszavazási kampányban a Kftv. szabályait.
A Bizottság rögzíti, hogy a Beadványozó által megfogalmazott kiterjesztő értelmezés sem a Kftv., sem az Nsztv., sem a Ve. rendelkezéseiből nem vezethető le, vagyis az ilyen irányú jogi következtetés a jogszabály téves értelmezése lenne.
Beadványozó hivatkozott továbbá az Alaptörvény IX. cikkének (3) bekezdésére, mely szerint választási kampányidőszakban politikai reklám ‒ a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében ‒ kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító feltételek mellett közölhető.
A Bizottság álláspontja szerint a fent hivatkozott rendelkezésben a jogalkotó kizárólag a politikai reklámok vonatkozásában kívánt normatív ‒ annak ellenérték nélküli közzétételére vonatkozó ‒ szabályt alkotni. Az Alaptörvény, valamint a választásra és népszavazásra irányadó jogszabályok kifejezett rendelkezése nélkül, önkényesen sem a politikai hirdetésekre, sem további kampányeszközre a hivatkozott alaptörvényi rendelkezés nem terjeszthető ki.
A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt "jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás" választási eljárási alapelv sérelmének megállapításához a jogalkotó nem határoz meg kritériumokat, a jogalkalmazóra bízza ennek megítélését. A Bizottság következetes joggyakorlata szerint akkor állapítható meg a sérelmezett magatartás rendeltetésellenessége, ha annak az alkalmazott jogszabály céljával ellentétes, hátrányos következménye van.
A Bizottság álláspontja szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján sem lehet olyan következtetést lehet levonni, hogy a Kormánynak, az országos népszavazási kezdeményezés szervezőjeként tiltott volna a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során. A Nemzeti Választási Bizottság e tekintetben hangsúlyozni kívánja, hogy éppen a Kormánynak az Alaptörvényben kapott felhatalmazásával lenne ellentétes a rendelkezésére álló pénzeszközök felhasználásának tilalma, hiszen az kiüresítené az Alaptörvényben foglalt, népszavazás kezdeményezésére vonatkozó jogosultságot.
A Bizottság ‒ a Ve. 218. § (1) bekezdése alapján ‒ a jogorvoslati kérelemmel együtt elé tárt bizonyítékok, elsősorban dokumentumok alapján hozza meg döntését. A jogorvoslatra előírt rövid határidők ugyanis kizárják annak lehetőségét, hogy a választási bizottságok bizonyítás felvételébe bocsátkozzanak.
Jelen esetben a kérelmező elsősorban a sajtóból származó információkra és következtetésekre alapozta a kormányzati kampánykiadás összegszerűségét. A Bizottság álláspontja szerint ugyanakkor kampányeszközök tekintetében "köztudomásúként" elfogadható tények, amelyekre népszavazási eljárásban döntés alapozható lenne, nincsenek.
Beadványozó jogorvoslati kérelmében hivatkozott a megyei napilap szeptember 6-i, 8-i, 12-i, és 15-i lapszámában megjelent, „Ne kockáztassuk Magyarország jövőjét!" feliratot tartalmazó médiatartalomra, melyek vonatkozásában az OEVB nem tett eleget a Ve. 43. § (5) bekezdésében foglalt, a bizonyítékok egyenként való értékelésére vonatkozó kötelezettségének. A Bizottság a jogszabályi rendelkezéseknek és a kialakult joggyakorlatnak megfelelően rögzíti, hogy a sajtótermék szeptember 6-i, 8-i lapszáma érdemben nem vizsgálható, mivel azok megjelenési időpontjához képest a kifogást az Nsztv.-ben foglalt határidőn túl nyújtották be. A Bizottság a sajtótermék 12-i, és 15-i lapszáma vonatkozásában megállapítja, hogy a Beadványozó a politikai hirdetések jellegét ‒ így többek között fizetett politikai hirdetésként való megjelenítésüket ‒ nem bizonyította. Ahogy nem szolgáltatott érdemi bizonyítékot arra vonatkozóan sem, hogy a médiatartalmak a Kormány megbízásából kerültek közzétételre, továbbá nem jelölte meg, hogy azokat miért tartja sérelmesnek.
A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy amennyiben a hivatkozott bizonyítékok alapján a Kormány által, a népszavazási kampányra fordított kiadások összegszerűsége bizonyítást nyert volna, a fent részletesen kifejtett jogi érvelés alapján akkor sem lett volna megállapítható a választási eljárási alapelvek sérelme.
Beadványozó hivatkozott továbbá ‒ a választási eljárási alapelvek sérelmének bizonyítékaként ‒ a Miniszterelnöki Kabinetiroda közérdekű adatigénylésre adott válaszára. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kampányra fordítható kiadások maximális összegéről törvény nem rendelkezik, a Bizottság álláspontja szerint a hivatkozott válasz tartalma a népszavazási eljárásban jogi relevanciával nem bír.
Beadványozó fellebbezésében ‒ újabb bizonyítékként ‒ megjelölte továbbá Lázár János Miniszterelnökséget vezető miniszter 2016. szeptember 12-én azonnali kérdésre adott válaszát. A Bizottság – fent kifejtett érvelése – szerint a Kormány, a népszavazási kezdeményezés szervezőjeként szabadon felhasználhatja a rendelkezésére álló pénzeszközöket, így a népszavazási eljárásban nincs jogi relevanciája annak, hogy a kampánykiadások összegéről az adatigénylésről szóló törvényben foglalt határidőben, a népszavazás befejezést követően ad tájékoztatást.
Összességében tehát a Nemzeti Választási Bizottság az előtte folyamatban lévő ügyben, a fellebbezésben foglalt indokok alapján, nem állapította meg az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésének, valamint a Ve. 2. § (1) bekezdése c) és e) pontjainak sérelmét. Beadványozó érdemi indokolásának hiányában nem látta bizonyítottnak azt sem, hogy az OEVB döntése az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésébe, az Nsztv. 5. §-ába és a Ve. VIII. fejezetébe ütközött.
A Nemzeti Választási Bizottság a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja alapján a Vas Megye 03. számú Országgyűlési Egyéni Választókerület Választási Bizottság 1/2016. (IX.20.) számú határozatát – jelen indokolás mellett – helybenhagyta.
V.
A határozat az Alaptörvény IX. cikkén, a 8. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 1. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontján, a 218. § (1) bekezdésén, a 231. § (4) bekezdésén és az (5) bekezdés a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1) és (5) bekezdésein, az Nsztv. 79. § (1) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. szeptember 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke