Az Országos Választási Bizottság
113/2007. (IV. 18.) határozata
Az Országos Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 124/A. § (3) bekezdésének b) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az O. S. által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen – a Magyar Közlönyben való közzétételét követő 15 napon belül – az Alkotmánybírósághoz címzett kifogást lehet benyújtani az Országos Választási Bizottságnál (1051 Budapest, Roosevelt tér 1-3.; levélcím: 1903 Budapest, Pf. 314.; fax: 06-1-441-1729).
Indokolás
I.
O. S. 2007. március 20-án az alábbi kérdésben kezdeményezett országos népszavazást.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által csak részben támogatott gyógyszerek a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől mindenki számára ingyenesen hozzáférhetőek legyenek?”
II.
1) Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem bocsátható népszavazásra, mert az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik. Az Alkotmány említett pontja szerint
„Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról…”
Az Alkotmánybíróság több határozatában [51/2001. (XI. 29.) AB határozat,
59/2004. (XII. 4.) AB határozat, 15/2005. (IV. 28.) AB határozat] értelmezte az Alkotmány fenti rendelkezését, és ezeket 16/2007. (III. 9.) AB határozatában is megerősítette. Az Alkotmánybíróság utóbbi határozatában is hivatkozott az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat legfontosabb tételeire: „Az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A „költségvetés végrehajtásáról” fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal”.
A 16/2007. (III. 9) AB határozat hivatkozása szerint: „A határozat értelmében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat”.
A kezdeményezésben szereplő kérdés az OVB álláspontja szerint arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan meghatározzanak egy jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadási tételt, és ez – összhangban az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) határozatában foglaltakkal – nem bocsátható népszavazásra.
2) Az OVB álláspontja szerint a kezdeményező által benyújtott indítvány az Alkotmány 28/C. § (5) bek. a) pontjának első fordulatába ütköző jogi helyzetet is előidézhet eredményes népszavazás esetén. A kérdés azáltal, hogy a kezdeményezés tárgyában szereplő gyógyszereket „a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől”, azaz meghatározott naptári naptól tenné ingyenesen hozzáférhetővé, azzal a következménnyel járhat, hogy hatályban lévő költségvetési törvény módosítására kötelezné az Országgyűlést. Előfordulhat ugyanis az a helyzet, hogy a költségvetési törvény időbeli hatálya meghosszabbodik, vagy az Országgyűlés eleve egy évnél hosszabb időtartamra fogadja el azt (ahogy erre már volt példa), és ezért az nem szűnik meg december 31-én. Ebben az esetben az eredményes népszavazás a hatályban lévő költségvetési törvény módosítását tenné kötelezővé az Országgyűlés számára. Mindezeken túl a költségvetési törvénnyel kapcsolatos összefüggés megítélésekor figyelembe kell venni azt is, hogy a mindenkori költségvetési törvény egyes rendelkezései a tárgyév elteltét követően is hatályban maradnak. Ebben az esetben az eredményes népszavazás a hatályban lévő költségvetési törvény módosítását tenné kötelezővé az Országgyűlés számára.
3) Az Alkotmánybíróság a költségvetéssel összefüggő „tiltott tárgyköröket” illetően – erre vonatkozó indítvány hiányában – mindeddig nem foglalkozott a költségvetési törvényt alkotó egyes államháztartási alrendszerek sajátosságaival és ezeknek az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a) pontjával való összefüggésével.
A Magyar Köztársaság éves költségvetéséről szóló törvények a 2001-2002. évi költségvetés óta felölelik az ún. állami költségvetés egészét, azaz a központi költségvetésen és az elkülönített állami pénzalapok költségvetésén túl tartalmazzák a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak éves költségvetését is. Ezt megelőzően ez utóbbiról és a társadalombiztosítási alapok zárszámadásáról külön törvények rendelkeztek, formailag is kifejezve azt az elvi különbséget, mely az alapvetően adóbevételekre épülő központi költségvetés és a járulékbevételekből finanszírozott társadalombiztosítási alapok között fennáll.
A társadalombiztosítás lényegi vonása, hogy a biztosítási és szolidaritási elv együttes érvényesítésével létrehozott, államilag szervezett kockázatközösség, ami jelenleg Magyarországon nemzeti kockázatközösségként szerveződik meg [a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 2. § (1)-(2) bek.]. E kockázatközösségben a biztosítottak (jogosultak) törvényben előírt járulékfizetés ellenében „várományt” szereznek arra, hogy a társadalombiztosítás által kezelt kockázatok (öregség, betegség, anyaság, megrokkanás, eltartó halála) bekövetkezte esetén törvényben előre rögzített ellátásban részesüljenek.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is értelmezte a társadalombiztosítás, mint kötelező kockázatközösség sajátosságait, ezek között különös hangsúlyt fektetett a „várományokra” is érvényes tulajdonvédelem következtében a rendszer fokozott stabilitásának követelményére. Az Alkotmánybíróság e megállapításait először az 1995-ben bevezetett gazdasági stabilizációt szolgáló törvénycsomag kapcsán fejtette ki. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozat fontosabb elvi tételei erről a következők voltak:
„A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e "vagyonelvonás" fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el.
Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 70/E. §-a céljai egyaránt megvalósíthatók kötelező vagy önkéntes biztosítással [772/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 519.]. A két rendszer azonban eltérő kötelezettségekkel jár az állam számára is.
A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést – amely a közteherviseléstől (Alkotmány 70/I. §) lényegét tekintve eltér, mert személyes és előre meghatározott igény származik belőle – csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja.
A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja úgy, hogy a biztosított a szolidaritás alapján másokról is gondoskodni tudjon.
A fedezet társadalmasításával az állam egy tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál.
A kötelező biztosítási rendszerben, e rendszerhez kötődve kialakult szociális ellátások védelme ezért különösen indokolt.
(…)
A tulajdon alapjogi védelmének kiterjesztése társadalombiztosítási szolgáltatásokra és várományaikra az Alkotmánybíróságnak a tulajdon funkciójáról kifejtett felfogásába illeszkedik.
(…)
A tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszíti el kapcsolatát a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával. Ezért különböztetjük meg a saját járulékkal megfizetett "biztosítási" szolgáltatások teljesebb védelmét a segélyezési típusú juttatások csekélyebb védelmétől. A tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg. Ugyanakkor a pontos megfelelést a saját befizetés és a szolgáltatás között a társadalombiztosítás működési módja (nem tőkésített vagyon) és a beleépített szolidaritási elem, valamint a hosszú távon a járulékfizető által is hordozott kockázat kizárja.”
(Ld. még 56/1995. (IX. 15.) AB határozat, 34/1997. (VI. 11.) AB határozat,
35/1997. (V. 11.) AB határozat, 5/1998. (III. 1.) AB határozat, 18/2001. (VI. 1.) AB határozat, 16/2003. (IV. 18.) AB határozat)
A fenti elvi tételek alapján az Egészségbiztosítási Alap költségvetésének stabilitása, a bevételi és kiadási szerkezet megváltoztathatósága más alkotmányossági mércével mérhető, mint a nem célhoz kötött befizetésekből felhalmozott központi költségvetésé. Az Egészségbiztosítási Alap terhére ingyenessé tett gyógyszerekkel kapcsolatos új, hatalmas összegű kiadások az egészségbiztosítási járulékbevételek növelését vagy az egyéb „vásárolt szolgáltatások” mennyiségének / minőségének / hozzájutási szabályainak módosítását tenné szükségessé.
Az OVB álláspontja szerint ezért a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai tekintetében a költségvetés fogalma és a népszavazási kérdésnek a költségvetéssel való okszerű kapcsolata ebben a hosszabb távú pénzügyi-gazdasági stabilitást megkövetelő rendszerben értelmezhető. Erre tekintettel is ítélte meg úgy az Országos Választási Bizottság, hogy az indítványozó által benyújtott kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bek. a) pontjában szereplő költségvetést érintő kérdés.
4) Az Országos Választási Bizottság a kérdés vizsgálata során megállapította azt is, hogy a kérdés hitelesítését kizáró további érv az, hogy a népszavazásról szóló hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján jelenleg nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, így megalapozott következtetés, hogy az eredményes népszavazás – burkolt formában ugyan, de egyértelműen – az Alkotmány módosítását eredményezi.
Az OVB szerint a határidők törvényi rendezésére vonatkozó szabály hiányában többféle, a hatályos Alkotmány kereteit egyaránt túllépő eredménnyel, és ehhez kapcsolódó lehetséges értelmezésekkel zárulna a népszavazás. Az egyik lehetséges értelmezés szerint a törvényhozó a törvényalkotási moratóriumot bármikor, akár az eredményes népszavazást követő rövid időn belül feloldhatná, és a népszavazási döntéssel ellentétes tartalmú törvényt alkothatna. Ez az értelmezés nyilvánvalóan ellentétes lenne a népszavazás alkotmányos intézményével, és közvetve az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésével. A másik lehetséges értelmezés lényege, hogy egy eredményes népszavazás mindaddig, amíg egy újabb, azonos tárgykörre irányuló, ellentétes tartalmú népszavazás nem kötelezi a törvényhozást a korábban tiltott tárgyú törvény megalkotására, addig a törvényhozási tilalom végleges. Az Országgyűlés törvényalkotó és egyéb hatáskörei gyakorlásának határidő nélküli korlátozása lényegében azt eredményezheti, hogy ezekben a kérdésekben „kizárólagos népszavazási tárgyak” jönnek létre, hiszen e tárgykörök Országgyűlés általi ismételt gyakorlását legfeljebb egy újabb eredményes népszavazás kényszerítheti ki. Sőt, az sem bizonyos, hogy egy későbbi népszavazás a tilalmat feloldhatja-e. Hiszen ha népszavazás csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről rendezhető, de az Országgyűlésnek a reá kötelező népszavazás miatt nincs hatásköre a kérdésről dönteni, akkor a törvényalkotási moratóriumot se törvény, se népszavazás nem változtathatja meg. Ez pedig azt jelenti, hogy a konkrét ügyben megszűnik az Országgyűlés törvényalkotói hatásköre, anélkül, hogy egy ilyen alapvető alkotmányos jelentőségű kérdésről az Alkotmány említést tenne. Egyúttal előállna egy újabb, népszavazásra nem bocsátható kérdésfajta, úgyszintén anélkül, hogy erre az Alkotmány utalna. Vagyis két ponton is burkolt alkotmánymódosítást eredményez a törvényalkotási tilalomról szóló sikeres népszavazás.
Ebben a kérdésben tehát egy eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, amely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphat alkotmányos alapot. Ez – tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában [2/1993. (I. 22.) AB, 25/1999. (XI. 22.) AB, 28/1999. (VII. 7.) AB, 40/1999. (XII. 21.) AB, 50/2001. (XI. 22.) AB, 48/2003. (X. 27.) AB határozatok] kifejtett következetes gyakorlatára is – a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt a hitelesítés akadályát képezi.
III.
A határozat az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontján, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 2. §-án, és a 10. §-ának b) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2007. április 18.
Dr. Halmai Gábor
az Országos Választási Bizottság
elnökhelyettese