Az Országos Választási Bizottság
112/2007. (IV. 18.) határozata
Az Országos Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 124/A. § (3) bekezdésének b) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az O. S. által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen – a Magyar Közlönyben való közzétételét követő 15 napon belül – az Alkotmánybírósághoz címzett kifogást lehet benyújtani az Országos Választási Bizottságnál (1051 Budapest, Roosevelt tér 1-3.; levélcím: 1903 Budapest, Pf. 314.; fax: 06-1-441-1729).
Indokolás
I.
O. S. 2007. március 20-án az alábbi kérdésben kezdeményezett országos népszavazást.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Magyar Állam minden magyar állampolgár által felvett lakás célú, forint alapú, forintban folyósított kölcsönre a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől készfizető kezességet vállaljon?”
II.
1) Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés egyrészt azért nem bocsátható népszavazásra, mert az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik. Az Alkotmány 28. § (5) bekezdés a) pontja szerint
„Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról…”
Az Alkotmánybíróság több határozatában [51/2001. (XI. 29.) AB határozat,
59/2004. (XII. 4.) AB határozat, 15/2005. (IV. 28.) AB határozat] értelmezte az Alkotmány fenti rendelkezését. Ezeket legutóbbi, a 16/2007. (III. 9.) AB határozatában is megerősítette. Az Alkotmánybíróság e határozatában is hivatkozott az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat legfontosabb tételeire: „Az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A „költségvetés végrehajtásáról” fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal”. A 16/2007. (III. 9) AB határozat hivatkozása szerint: „A határozat értelmében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat”.
Az OVB álláspontja szerint jelen kezdeményezésben szereplő kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan meghatározzák jövőbeli költségvetési törvények kiadási tételét. Tekintettel arra, hogy a kérdés tárgyából következően – lakáshitelhez kapcsolódó készfizető kezesség – az eredményes népszavazás több év, akár évtized költségvetési törvényeinek kiadási tételét szabná meg. Ez pedig – összhangban az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) határozatában foglaltakkal – nem bocsátható népszavazásra.
2) Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményező által benyújtott indítvány az Alkotmány 28/C. § (5) bek. a) pontjának első fordulatába ütköző jogi helyzetet idézhet elő eredményes népszavazás esetén. A kérdés azáltal, hogy a benne foglaltakat meghatározott naptári naphoz köti – „a kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől” –, azzal a következménnyel járhat, hogy hatályban lévő költségvetési törvény módosítására kötelezné az Országgyűlést. Előfordulhat ugyanis az a helyzet, hogy a költségvetési törvény időbeli hatálya meghosszabbodik, vagy az Országgyűlés eleve egy évnél hosszabb időtartamra fogadja el azt (ahogy erre már volt példa), és ezért az nem szűnik meg december 31-én. Mindezeken túl a költségvetési törvénnyel kapcsolatos összefüggés megítélésekor figyelembe kell venni azt is, hogy a mindenkori költségvetési törvény egyes rendelkezései a tárgyév elteltét követően is hatályban maradnak. Ebben az esetben az eredményes népszavazás a hatályban lévő költségvetési törvény módosítását tenné kötelezővé az Országgyűlés számára.
3) Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg az egyértelműség követelmények sem, mert nem derül ki egyértelműen, hogy „a Magyar Állam” kezességvállalása alatt a kezdeményező az Országgyűlés, vagy a Kormány általi kezességvállalást érti-e. Amennyiben az utóbbiról van szó, úgy a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
4) Az Országos Választási Bizottság a kérdés vizsgálata során megállapította azt is, hogy a kérdés hitelesítését kizáró további érv az, hogy a népszavazásról szóló hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján jelenleg nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, így megalapozott következtetés, hogy az eredményes népszavazás – burkolt formában ugyan, de egyértelműen – az Alkotmány módosítását eredményezi.
Az OVB szerint a határidők törvényi rendezésére vonatkozó szabály hiányában többféle, a hatályos Alkotmány kereteit egyaránt túllépő eredménnyel, és ehhez kapcsolódó lehetséges értelmezésekkel zárulna a népszavazás. Az egyik lehetséges értelmezés szerint a törvényhozó a törvényalkotási moratóriumot bármikor, akár az eredményes népszavazást követő rövid időn belül feloldhatná, és a népszavazási döntéssel ellentétes tartalmú törvényt alkothatna. Ez az értelmezés nyilvánvalóan ellentétes lenne a népszavazás alkotmányos intézményével, és közvetve az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésével. A másik lehetséges értelmezés lényege, hogy egy eredményes népszavazás mindaddig, amíg egy újabb, azonos tárgykörre irányuló, ellentétes tartalmú népszavazás nem kötelezi a törvényhozást a korábban tiltott tárgyú törvény megalkotására, addig a törvényhozási tilalom végleges. Az Országgyűlés törvényalkotó és egyéb hatáskörei gyakorlásának határidő nélküli korlátozása lényegében azt eredményezheti, hogy ezekben a kérdésekben „kizárólagos népszavazási tárgyak” jönnek létre, hiszen e tárgykörök Országgyűlés általi ismételt gyakorlását legfeljebb egy újabb eredményes népszavazás kényszerítheti ki. Sőt, az sem bizonyos, hogy egy későbbi népszavazás a tilalmat feloldhatja-e. Hiszen ha népszavazás csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről rendezhető, de az Országgyűlésnek a reá kötelező népszavazás miatt nincs hatásköre a kérdésről dönteni, akkor a törvényalkotási moratóriumot se törvény, se népszavazás nem változtathatja meg. Ez pedig azt jelenti, hogy a konkrét ügyben megszűnik az Országgyűlés törvényalkotói hatásköre, anélkül, hogy egy ilyen alapvető alkotmányos jelentőségű kérdésről az Alkotmány említést tenne. Egyúttal előállna egy újabb, népszavazásra nem bocsátható kérdésfajta, úgyszintén anélkül, hogy erre az Alkotmány utalna. Vagyis két ponton is burkolt alkotmánymódosítást eredményez a törvényalkotási tilalomról szóló sikeres népszavazás.
Ebben a kérdésben tehát egy eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, amely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphat alkotmányos alapot. Ez – tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában [2/1993. (I. 22.) AB, 25/1999. (XI. 22.) AB, 28/1999. (VII. 7.) AB, 40/1999. (XII. 21.) AB, 50/2001. (XI. 22.) AB, 48/2003. (X. 27.) AB határozatok] kifejtett következetes gyakorlatára is – a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt a hitelesítés akadályát képezi.
III.
A határozat az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontján, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 2. §-án, és a 10. §-ának b) és c) pontján, 13. §-ának (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2007. április 18.
Dr. Halmai Gábor
az Országos Választási Bizottság
elnökhelyettese