A Nemzeti Választási Bizottság
105/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság H. T. N. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott kifogás tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogást elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547.; e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. október 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Beadványozó kifogást nyújtott be 2016. szeptember 26-án 13 óra 00 perckor Bács-Kiskun Megye 04. számú Országgyűlési Egyéni Választókerület Választási Bizottságához. A kifogást a nevezett választási bizottság – beérkezését követő napon – a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 79. § (2) bekezdésére tekintettel áttette a Nemzeti Választási Bizottsághoz.
Beadványozó kifogásában a Kormány – Bács-Kiskun megye 04. számú országgyűlési egyéni választókerületében kifejtett – kampánytevékenységét sérelmezte. Beadványozó előadta, hogy a Kormány a Petőfi Népe megyei napilapban (a továbbiakban: sajtótermék) számos, „Ne kockáztassuk Magyarország jövőjét” kezdetű politikai hirdetést jelentetett meg, melyek 670.560 Ft/nap összegbe kerültek. Beadványozó szerint, mivel a központi költségvetés nem biztosít „a népszavazás szervezője politikai ellenfeleinek” forrást kampánytevékenység végzésére, így – a Kormánnyal ellentétben – a Magyar Szocialista Párt helyi szervezete nem rendelkezik elegendő anyagi forrással ahhoz, hogy politikai hirdetést jelentessen meg.
Beadványozó álláspontja szerint mindez sérti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjaiban foglalt, „esélyegyenlőség” és a „jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás” választási eljárási alapelveket.
Kifogásaihoz csatolta a sajtótermék szeptember 5-én, 7-én, 10-én, 12-én, 14-én, 17-én, 19-én, 21-én, 24-én, 26-án kelt lapszámait.
Beadványozó megjelölte továbbá egy, az index.hu honlapon megjelent cikk elérhetőségét, mely annak igazolásául szolgál, hogy az összes, országos népszavazás során kampánytevékenységet folytató párt csekély mértékű anyagi forrást, összesen 100 millió forintot költ a kampányidőszakban. Beadványozó annak bizonyítékául, hogy a Kormány rendkívül költséges választási kampányt folytat, a nol.hu internetes hírportálon megjelent cikk elérhetőségét jelölte meg.
A beadványban rögzítésre került a Kúria Knk.I.37.723/2016/3. számú végzése, melyből Beadványozó kiemelte, hogy a Kormány mint a tárgybeli népszavazás szervezője népszavazási kampányidőszakban kampánytevékenységet végez, ennek keretében megilleti a kampányeszközök használatának joga. A kampánytevékenység gyakorlása során a Kormány ki tudja fejezni a politikai véleményét. Beadványozó rögzíti, hogy a kifogásolt tevékenység is a Kormány kampánytevékenységének része, mely alkalmas a választópolgári akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére, tehát a kifogásban megjelölt hirdetés vonatkozásában is be kell tartani a választási alapelveket. A Kúria végzéséből megemlítésre került továbbá, hogy a népszavazási eljárás offenzív véleményeivel szemben a választópolgárokat a „választási ellenfelek” defenzív véleményei védhetik meg. Beadványozó megjegyzi, hogy ezen tevékenység gyakorlásához egyenlő feltételek, azaz ugyanazon mértékű és maximált összegű forrásokat kell biztosítani legalább a népszavazási kampány törvény szerinti résztvevőinek, a szervezőnek és az országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező pártoknak. Beadványozó rögzíti továbbá, hogy a választási kampány szorosan kapcsolódik a népszuverenitás megnyilvánulásához, mivel a választópolgárok a választási kampányban szerzett információk alapján hozzák meg döntéseiket mind a választásokon, mind a népszavazáson. Abban az esetben, ha a választási kampány vonatkozásában az anyagi erőforrások egyenlőtlensége korlátozásmentesen érvényesülhetne, sérülne mind a választójog, mind a népszavazáson való részvétel joga, mivel a választópolgár az anyagi erőforrások torzulásában értesülhetne csak a döntése meghozatalához szükséges információkról. Beadványozó szerint az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésében megfogalmazott esélyegyenlőségi kitételt nem csak a médiaszolgáltatás tekintetében kell értelmezni, hanem a választási kampány egészére kell kiterjeszteni. Beadványozó rögzíti továbbá, hogy az országgyűlési választások vonatkozásában az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény tételes szabályokat tartalmaz a tekintetben, hogy az anyagi erőforrások egyenlőtlensége ne vezessen a választói akarat deformálódásához; ellenben a törvényalkotó a népszavazás esetében nem alkotott tételes szabályokat. Beadványozó kiemelte, hogy a kifogásával nem a Kormány népszavazási kezdeményezésben végzett tevékenységét akarja korlátozni, hanem azt kívánja elérni, hogy a kormányzati tájékoztatási tevékenység végzésére csak az esélyegyenlőség biztosítása mellett kerülhessen sor. Kifogástevő hangsúlyozza, hogy a Kormány felülről nyitott költségvetési forrást fordít a saját kampánytevékenységére, míg népszavazási politikai ellenfeleinek külön forrás nem áll rendelkezésükre; abból végeznek kampánytevékenységet, amit a gazdálkodásuk megenged számukra. Egyebekben megfogalmazásra került, hogy a társadalom és a választási ellenfelek alapvető érdeke, hogy a választási kampány során átlátható és kellően szabályozott legyen a kampányköltés.
Fentiek alapján beadványozó kérte a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjai alapján jogszabálysértés tényének megállapítását és a Kormány további jogszabálysértéstől való eltiltását.
II.
A Nemzeti Választási Bizottságnak első körben abban a jogkérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Kormány – különösen a „Petőfi Népe” sajtótermékben megjelent politikai hirdetés közzétételével és az arra fordított költségek révén – megsértette-e a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt „esélyegyenlőség” és ugyanezen szakasz e) pontjában foglalt „jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás” – népszavazási eljárásban is – érvényesülő alapelveit. A kifogás elbírálása kapcsán a Bizottság álláspontja szerint szükséges kitérni a Kormány népszavazási eljárásban betöltött szerepének vizsgálatára. A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Knk.I.37.723/2016. számú végzésre, melyben a Kúria – az 53/2016. sz. NVB határozatot helybenhagyva – megállapította, hogy a Kormány, a népszavazás szervezőjeként, a Ve. alapján jogosult a választói akarat befolyásolására, „politikai vélemény” kifejtésére. Mindezek alapján a Kormány helyzete nem összevethető az országgyűlési választásokban és azon népszavazási eljárásban, amelyet maga kezdeményezett: első esetben kifejezetten hallgatásra köteles, az utóbbiakban aktivitásra jogosított.
A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során ‒ többek között ‒ érvényre kell juttatni a következő alapelvet: esélyegyenlőség a jelöltek és jelölő szervezetek között.
A Bizottság rögzíti, hogy a Ve. elsősorban a választásokkal kapcsolatban tartalmaz alapelvi szabályozást, a népszavazáshoz való politikai alapjog tartalmát az Alaptörvény és az Nsztv. szabályozza. A népszavazási eljárásban a Ve. másodlagos jellegű. A Ve.-ben meghatározott alapelveket a népszavazási eljárásban a népszavazási eljárás céljához, résztvevőihez igazítva lehet csak érvényesítni. Így, a Ve.-ben meghatározott alapelvek a népszavazási eljárásban akkor alkalmazhatók közvetlenül, ha azok nem igénylik más, népszavazási eljárásban alkalmazandó speciális jogszabályi rendelkezések alkalmazását.
A Kormány az Alaptörvény 8. cikkében kapott felhatalmazást gyakorolja akkor, amikor az általa megfogalmazott kérdésben a nép döntését kéri. Jogosítványa ebben az esetben kiterjed arra is, hogy a választópolgári döntés legitimitása érdekében a népszavazáson való részvételre buzdítson és a választói akaratot ily módon befolyásolja. E kormányzati szerep korlátait, kereteit törvénynek kell meghatároznia, az alkotmányos felhatalmazás korlátait ‒ normatív alap nélkül ‒ jogalkalmazói döntés nem szabhatja meg.
A Bizottság ‒ fenntartva a Kvk.IV.37.848/2016/3. számú kúriai végzéssel helybenhagyott 61/2016. sz., továbbá a Kvk.II.37.889/2016/3. számú kúriai végzéssel helybenhagyott 80/2016. sz. és a Kvk.II.37.890/2016/3. számú végzésével helybenhagyott 81/2016. határozatában, hasonló tényálláson alapuló ügyekkel összefüggésben kifejtett jogi álláspontját ‒ rögzíti, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában deklarált esélyegyenlőség választási eljárási alapelvéből olyan következtetést nem lehet levonni, hogy a Kormány számára tiltott volna ‒ kiemelt státusza miatt ‒ a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során. A Nemzeti Választási Bizottság szerint ugyanis az ezzel ellentétes álláspont kiüresítené a Kormánynak az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből levezethető, a népszavazási kezdeményezéséhez való alkotmányos jogát.
A végzésben elvi éllel rögzítésre kerül, hogy normatív megalapozottság hiányában, a Kormány Alaptörvényben kapott felhatalmazását korlátozni nem lehet.
A népszavazási kampány finanszírozásának kereteit és korlátait tételes jogi szabályozás nem határozza meg. Az, hogy az országos népszavazási kampányban részt vevők pontosan mekkora összegű anyagi forrást fordíthatnak a kampányra sem alaptörvényi, sem pedig törvényi szinten nem szabályozott, ahogy nincs normatív rendelkezés a kampánycélú kiadások felhasználásának keretei vonatkozásában sem.
Beadványozó hivatkozott továbbá az Alaptörvény IX. cikkének (3) bekezdésére, mely szerint választási kampányidőszakban politikai reklám ‒ a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében ‒ kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító feltételek mellett közölhető.
A Bizottság álláspontja szerint a fent hivatkozott rendelkezésben a jogalkotó kizárólag a politikai reklámok vonatkozásában kívánt normatív ‒ annak ellenérték nélküli közzétételére vonatkozó ‒ szabályt alkotni. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az Alaptörvény, valamint a választásra és népszavazásra irányadó jogszabályok kifejezett rendelkezése nélkül, önkényesen sem a politikai hirdetésekre, sem további kampányeszközre a hivatkozott alaptörvényi rendelkezés nem terjeszthető ki.
A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt "jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás" választási eljárási alapelv sérelmének megállapításához a jogalkotó nem határoz meg kritériumokat, a jogalkalmazóra bízza ennek megítélését. A Bizottság következetes joggyakorlata szerint akkor állapítható meg a sérelmezett magatartás rendeltetésellenessége, ha annak az alkalmazott jogszabály céljával ellentétes, hátrányos következménye van.
A Bizottság álláspontja szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján sem lehet olyan következtetést levonni, hogy a Kormánynak, az országos népszavazási kezdeményezés szervezőjeként tiltott volna a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során. A Nemzeti Választási Bizottság e tekintetben hangsúlyozni kívánja, hogy éppen a Kormánynak az Alaptörvényben kapott felhatalmazásával lenne ellentétes a rendelkezésére álló pénzeszközök felhasználásának tilalma, hiszen az kiüresítené az Alaptörvényben foglalt, népszavazás kezdeményezésére vonatkozó jogosultságot.
A Bizottság ‒ a Ve. 218. § (1) bekezdése alapján ‒ a kifogásban elé tárt bizonyítékok, elsősorban dokumentumok alapján hozza meg döntését. A jogorvoslatra előírt rövid határidők ugyanis kizárják annak lehetőségét, hogy a választási bizottságok bizonyítás felvételébe bocsátkozzanak.
Jelen esetben a kérelmező elsősorban a sajtóból származó információkra és következtetésekre alapozta a kormányzati kampánykiadás összegszerűségét. A Bizottság álláspontja szerint ugyanakkor kampányeszközök tekintetében "köztudomásúként" elfogadható tények, amelyekre népszavazási eljárásban döntés alapozható lenne, nincsenek.
Beadványozó jogorvoslati kérelmében hivatkozott a Petőfi Népe sajtótermékben megjelent, „Ne kockáztassuk Magyarország jövőjét! Szavazzunk Nemmel! Október 2." feliratot tartalmazó médiatartalomra annak alátámasztásául, hogy a Kormány rendkívül magas összeget fordít politikai hirdetések megjelentetésére. A Bizottság rögzíti, hogy a Beadványozó a politikai hirdetés jellegét ‒ így többek között fizetett politikai hirdetésként való megjelenítését ‒ nem bizonyította. Ahogy nem szolgáltatott érdemi bizonyítékot arra vonatkozóan sem, hogy a médiatartalom a Kormány megbízásából került közzétételre.
A Bizottság rögzíti továbbá, hogy a kifogáshoz csatolt szeptember 5-i, 7-i, 10-i,12-i,14-i,17-i lapszámok tartalmát érdemben nem vizsgálta, mivel azok az Nsztv.-ben foglalt határidőn túl kerültek benyújtásra.
A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy amennyiben a hivatkozott bizonyítékok alapján a Kormány által, a népszavazási kampányra fordított kiadások összegszerűsége bizonyítást nyert volna, a fent részletesen kifejtett jogi érvelés alapján akkor sem lett volna megállapítható a választási eljárási alapelvek sérelme.
Összességében tehát a Nemzeti Választási Bizottság nem állapította meg a Ve. 2. § (1) bekezdése c) és e) pontjainak sérelmét, így kifogásnak nem adott helyt és a Ve. 220. §-a alapján elutasította azt.
III.
A határozat az Nsztv. 1. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontján, a 218. § (1) bekezdésén, 220. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1) és (5) bekezdésein, az Nsztv. 79. § (1) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. szeptember 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke