A Nemzeti Választási Bizottság
1/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Sz. V. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott fellebbezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a Fővárosi Választási Bizottság 4/2017. (II. 13.) FVB számú határozatát jelen határozatban foglalt indokolással hagyja helyben.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben, vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547.; e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. február 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Beadványozó 2017. február 9-én küldött elektronikus levelében a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 208. §-a alapján az Nsztv. 45. § (1) bekezdése, valamint Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának megsértésére hivatkozással kifogást nyújtott be.
Előadta, hogy a 3/2016. (XII. 7.) FVB számú határozattal hitelesített népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtésére nyitva álló határidőn belül, 2017. február 7-én az Együtt – a Korszakváltók Pártja aktivistái a Határ úti aluljáróban gyűjtötték a támogató aláírásokat. Az aluljáróban – az aláírásgyűjtéshez nem kapcsolódó tárgyban – rendőri intézkedésre került sor, amelynek során a Fővárosi Önkormányzati Rendészeti Igazgatóság (a továbbiakban: FÖRI) állományába tartozó közterület-felügyelők is a helyszínen tartózkodtak a helyszín biztosítása érdekében. Kifogásában rögzítette, hogy a rendőri intézkedés során a közterület-felügyelők a csatolt fényképfelvételek szerint mintegy sorfalat álltak az aláírásgyűjtő pult előtt. A fényképfelvételek alapján a közterület-felügyelők előtti területen az aluljárót használó, ott áthaladó polgárok láthatók csupán, a rendőri intézkedésre okot adó engedély nélküli árusítás a közterület-felügyelők előtti területen nem folyt, az intézkedő rendőrök az aluljáró falánál álltak. Beadványozó szerint a közterület-felügyelőknek a kifogásban sérelmezett magatartása alkalmas volt arra, hogy a támogató aláírások gyűjtésének az Nsztv. 45. § (1) bekezdésében rögzített szabadságát korlátozza, mert a sorfal már önmagában is nehezítette az aláírásgyűjtő pulthoz való eljutást. Az pedig, hogy a sorfalat egyenruhás közterület-felügyelők alkották, kifejezetten azt a látszatot keltette, hogy az aláírásgyűjtő pulthoz rendészeti jellegű intézkedés miatt nem lehet odamenni.
Álláspontja szerint a közhatalmat gyakorló szerveknek, illetve azok állományába tartozó személyeknek a választási vagy népszavazási eljárás során a hatásköreiket és jogosultságaikat úgy kell gyakorolniuk, hogy azzal ne akadályozzák indokolatlanul a politikai jogok gyakorlását. Még ha a rendészeti igazgatás szabályai szerint jogszerű is a közterület-felügyelő magatartása, amennyiben hatáskörét a választási vagy népszavazási eljárással érintett magatartás vonatkozásában nem rendeltetésszerűen gyakorolja, az a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott, a rendeltetésszerű joggyakorlást előíró alapelv sérelmére vezet.
Beadványozó szerint, mivel a közterület-felügyelők sorfala előtti területen rendőri intézkedés nem történt, így a helyszín ilyen módon való biztosítása a támogató aláírások gyűjtésének korlátozását nem indokolta, ezért ez a magatartás sértette a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját.
Mindezek alapján kérte a Fővárosi Választási Bizottságot (a továbbiakban: FVB), hogy a Ve. 218. § (2) bekezdés a)-b) pontja szerint a jogsértést állapítsa meg, továbbá tiltsa el a jogsértőket a további jogsértéstől.
A kifogáshoz csatolta Budapesti Rendőr-főkapitányság 2017. február 8-án közzétett közleményét és a FÖRI nyilatkozatát tartalmazó, 2017. február 8-ai, „A közteresek is tagadják, hogy akadályozták az Együtt aláírásgyűjtését” című sajtótudósítást.
II.
A kifogást az FVB 4/2017. (II. 13.) számú határozatával elutasította. Megállapította, hogy a csatolt rendőrségi közlemény szerint a Budapesti Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: BRFK) két, láthatósági mellényt viselő rendőre a kifogásban megjelölt helyen körözött személyt igazoltatott és fogott el, ugyanis a FÖRI részéről körözött személyről érkezett bejelentés. A többi formaruhát viselő személy nem rendőr volt. Az intézkedés időtartamát – tekintettel arra, hogy körözött személlyel szemben kellett eljárni – a szakszerűség indokolta. Hivatkozott továbbá a csatolt internetes tudósításnak arra a részére, melyben a FÖRI újságírói megkeresésre adott nyilatkozata szerint a közterület-felügyelők az ő munkatársaik. Az FVB a bizonyítékként csatolt fényképfelvételek alapján megállapította, hogy „négy egyenruhás személy – közülük kettő „Rendőrség” feliratú láthatósági mellényt visel – az aláírásgyűjtő pult előtt mintegy másfél méterrel, annak háttal állva sorfalat képez”. A két láthatósági mellényt viselő egyenruhás személy egy civil ruhás személlyel beszél – az ugyancsak a kifogáshoz csatolt BRFK-közlemény alapján –, valószínűsíthetően az eljárás alá vont személlyel szemben intézkedik. A fényképek szerint a láthatósági mellény nélküli egyenruhások távolabb állnak az intézkedés alá vont személytől, az előttük lévő területen rendőri intézkedés nem folyik.
Az FVB határozatában megállapította azt is, hogy a Ve. alapelveit a választási eljárás szabályainak alkalmazása során kell érvényre juttatni, a rendőri intézkedés azonban a választási eljárásra irányadó szabályoktól eltérő jogszabályok alkalmazásával történik. A vonatkozó ágazati jogszabályok a rendőri intézkedéssel és a közterület-felügyelő intézkedésével szemben is biztosítja a panasz benyújtásának lehetőségét, melynek elbírálása azonban nem a választási bizottságok hatáskörébe tartozik.
Az FVB emellett nem látta bizonyítottnak az Nsztv. 45. §-ának sérelmét sem. Rögzítette, hogy a kifogástevő sem nyilatkozatot, sem bizonyítékot nem szolgáltatott arra vonatkozóan, hogy a közterület-felügyelők, illetve az eljáró rendőrök valóban, ténylegesen akadályozták volna az aláírásgyűjtőket, vagy a kezdeményezést aláírni szándékozó állampolgárokat akár azzal, hogy nem engedték volna az embereket az aláírásgyűjtő pulthoz, vagy megakadályozták volna, hogy a pultot az aláírásgyűjtők az intézkedés helyétől távolabb vigyék.
III.
Beadványozó az FVB határozata ellen 2017. február 14-én 17 óra 21 perckor elektronikus úton fellebbezést nyújtott be, mert álláspontja szerint az FVB határozata a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába és az Nsztv. 45. § (1) bekezdésébe ütközik, ezért jogszabálysértő.
A fellebbező szerint a kifogáshoz csatolt cikk alapján az FVB határozatának kiegészítése indokolt, mert a FÖRI nyilatkozata szerint a láthatósági mellényt nem viselő egyenruhások az állományába tartoztak.
Beadványozó hivatkozott a Kúria Kvk.IV.37.184/2014/3. számú határozatára, mely alapján álláspontja szerint a közterület-felügyeletnek, illetve az állományába tartozó személyeknek a választási eljárással kapcsolatba hozható magatartásával összefüggő, a Ve. szerinti jogorvoslat elbírálására a választási szervek hatáskörrel rendelkeznek.
Megítélése szerint az állami erőszakmonopólium gyakorlására jogosult szerveknek (így a rendőrségnek vagy a közterület-felügyelet funkcióját ellátó Fővárosi Önkormányzati Rendészeti Igazgatóságnak) a választási és népszavazási eljárással összefüggő tevékenysége nem eshet kívül a Ve. hatályán, ebből kifolyólag viszont érdemben kellett volna vizsgálni azt, hogy az egyenruhások sorfalának a tényállásban megállapított alkalmazása sértette-e a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját, illetve az Nsztv. 45. § (1) bekezdését.
Fellebbező hivatkozott a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített, a rendeltetésszerű joggyakorlásra vonatkozó követelménynek az Alkotmánybíróság által kialakított és a Kúria által is követett megállapításaira.
Beadványozó nem vitatta azt, hogy a közterület-felügyelők magatartása a rájuk vonatkozó ágazati normáknak megfelelhettek, azonban álláspontja szerint a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye éppen a formálisan a jogszerűség határain belül maradó, de tartalmilag mégis a jogintézmény célján és tartalmán túllépő magatartással szemben biztosít védelmet.
Azzal, hogy a közterület-felügyelet állományába tartozó egyenruhások az aláírásgyűjtő pult előtt sorfalat álltak, bár az előttük levő területen rendőri intézkedés nem történt, így a sorfalnak rendészeti szempontból kényszerítő indoka nem volt, korlátozta a népszavazási kezdeményezéshez való aláírásgyűjtést, melynek szabadságát az Nsztv. 45. § (1) bekezdése biztosítja.
A Beadványozó szerint az állami erőszakmonopólium birtokosainak az olyan, akár az ágazati normák szerint jogszerű intézkedése/magatartása, amely alkalmas a választási vagy népszavazási eljárás során biztosított jogosultságok gyakorlásának megnehezítésére vagy korlátozására, túllép a rendészeti jogintézmény célján, ezért sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját. A rendeltetésszerűnek nem minősíthető joggyakorlás pedig alkalmas volt arra, hogy az Nsztv. 45. § (1) bekezdése szerinti jogosultság sérelmére vezessen.
Mindezek alapján kérte a Nemzeti Választási Bizottságot, hogy a támadott határozatot változtassa meg, és a Ve. 218. § (2) bekezdés a)-b) pontja szerint a jogsértést állapítsa meg, és tiltsa el a jogsértőket a további jogsértéstől.
IV.
A fellebbezés nem alapos.
A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a helyi népszavazási kezdeményezést és eljárásának rendjét szabályozó Nsztv. szabályai a Ve.-hez képest elsődlegesek, de alkalmazásukra elsősorban akkor kerül sor, ha eltéréseket tartalmaznak a Ve. általános részi szabályaihoz képest. A Ve. szabályainak alkalmazása során ugyanakkor figyelemmel kell lenni az Nsztv. eltérő szabályozási céljára és a népszavazásnak a választásoktól különböző alkotmányos rendeltetésére is (eltérésekkel történő alkalmazás).
A népszavazási eljárásban is alkalmazandó Ve. 231. § (4) bekezdése szerint a fellebbezés elbírálására jogosult választási bizottság a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálja.
A Nemzeti Választási Bizottságnak abban kellett állást foglalnia, hogy a rendőri illetve közterület-felügyelői intézkedés vizsgálható-e a népszavazási eljárás keretei között, illetve, hogy helytálló volt-e az FVB-nek az a megállapítása, hogy a láthatósági mellény nélküli egyenruhás személyek magatartásukkal nem valósították meg sem az Nsztv. 45. §-ának, sem a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti alapelv sérelmét.
Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése, mely alkalmazni rendeli a népszavazási eljárás sajátosságaira is figyelemmel a Ve. Általános rendelkezéseit, azt jelenti, hogy az Nsztv. által szabályozott eljárásokban is érvényre kell juttatni a választási eljárási alapelveket. A Ve. nem tartalmaz olyan felsorolást, mely meghatározná a személyi hatálya alá tartozó szerveket, ebből következőleg a népszavazási vagy választási eljárást érintő cselekményeket nem az eljáró személy vagy szervezet, hanem a tevékenység és a választási, népszavazási eljárás összefüggése szempontjából kell megítélni. Azt kell vizsgálni, hogy a konkrét magatartás kifejtése során sérültek-e a választásra irányadó jogszabályok rendelkezései. A választási szerveknek mindig az adott eljárásra, jelen esetben a helyi népszavazás aláírásgyűjtésére vonatkozó Nsztv. és Ve.-beli szabályok tükrében kell vizsgálnia a jogorvoslati kérelem tárgyává tett magatartásokat.
Ennek a vizsgálatnak nem akadálya, hogy jelen esetben a rendőrségi és közterület-felügyelői eljárásra egyéb jogszabályok is irányadók, és egyébként a kifogásolt intézkedéssel szemben az ágazati jogszabályok alapján panasszal lehet fordulni az illetékes hatósághoz. Annak eldöntése, hogy e szabályoknak megfelelően, szakszerűen történt-e az intézkedés, valóban nem a választási bizottságok hatáskörébe tartozó kérdés, Beadványozó azonban a kifogásolt intézkedéseket maga sem az ágazati, hanem a népszavazásra irányadó jogszabályok alapján támadta, amelyre, ahogyan az a fentiek alapján is rögzítésre került, a választási szervek jogosultak. (Kvk.I.37.476/2014/3. számú határozat).
A népszavazási eljárásban is feltétlen érvényesülést kívánó eljárási alaplevek közül a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. A népszavazáshoz való jog kollektív jog, mely alapján biztosítani kell, hogy a népszavazási kezdeményezést támogató választópolgárok jogaikat gyakorolni tudják. Az Nsztv. 45. § (1) bekezdése a kezdeményezés támogatására aláírást gyűjtők részére azt a jogot biztosítja, hogy a törvényben meghatározott kivétellel bárhol gyűjthetnek aláírást, míg mindenki mással szemben azt a követelményt támasztja, hogy ezt a joggyakorlást ne akadályozzák.
A Nemzeti Választási Bizottság megtekintette a Beadványozó által mellékelt fényképfelvételeket, melyeken négy egyenruhás személy látható. A fényképfelvételeken szereplő két egyenruhás személy rendőr, akik – a Budapesti Rendőr-főkapitányság által kiadott közlemény szerint – rendőri intézkedés foganatosítása végett tartózkodtak a helyszínen. A fényképfelvételeken látható további két egyenruhás személy – Budapest Főváros Önkormányzati Rendészeti Igazgatóságának, sajtómegkeresésre adott válasza alapján – az Önkormányzat állományába tartozó közterület-felügyelők.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint helyes az FVB megállapítása, amely szerint a fent megjelölt bizonyítékok nem támasztják alá, hogy a helyi népszavazási kezdeményezést támogató aláírásgyűjtés jogellenes korlátozása, akadályozása valósult volna meg. A mellékelt és a megjelölt cikkekben szereplő fényképfelvételek ugyanis négy, egyenruhát viselő személy jelenlétét bizonyítják mindösszesen. A Beadványozó által leírtak és a bizonyítékok alapján kifejezetten az igazolható, hogy ezek a személyek az aláírásgyűjtő pulttal, az aláírást gyűjtőkkel vagy az aláírni szándékozókkal fizikai kontaktusba nem léptek, részükre hatósági jogkörükben utasítást nem adtak, illetve egyéb módon sem intézkedtek, az aláírni szándékozók áthaladását nem gátolták. Nem hivatkozik a jogorvoslati kérelem olyan tényre, amely alapján valószínűsíthető lenne, hogy a választópolgárokat az aláírástól – fizikailag vagy szóbeli utasítással – visszatartották, vagy az aláírásgyűjtést egyéb módon [pl. aláírásgyűjtés abbahagyására való felszólítás, az aláírásgyűjtést valamely jogellenes feltételhez (igazolás, szerződés, hatósági engedély bemutatására kötelezés stb.) kötése] akadályozták. A Bizottság álláspontja szerint, mivel Beadványozó jogorvoslati kérelmében nem bizonyította azt, hogy az aláírásgyűjtést bármilyen módon akadályozták, ennek hiányában nem állapítható meg az Nsztv. 45. § (1) bekezdésének sérelme.
A bizonyítékként csatolt újságcikkből és közleményből egyértelműen kiderül, hogy jogszabályban rögzített feladatellátás okán voltak jelen a kifogásolt időpontban a Határ úti metrómegállóban az egyenruhás személyek, akik közül kettő, a FÖRI megkeresése alapján, körözött személlyel szemben intézkedő rendőr volt. Az adott személlyel szemben a rendőri kényszerintézkedés az aláírásgyűjtő pult közvetlen közelében folyt. Az intézkedést közterület-felügyelők biztosították, Beadványozó nyilatkozata alapján hatan, a becsatolt FÖRI sajtóközlemény alapján négyen, és akik közül a csatolt fotókon két személy látszik. Az intézkedés a bizonyítékok alapján 16 óra 38 perc és 17 óra 40 perc között zajlott, erős forgalomban. A rendőri intézkedést biztosító közterület-felügyelők elhelyezkedését egyik oldalról a rendőri intézkedés, illetve az aláírásgyűjtő pult, másik oldalról a metró kijáratánál közlekedők korlátozzák. Nincs megjelölve ugyanakkor olyan bizonyíték, amely valószínűsítené, hogy a képeken nem látszó közterület-felügyelők a pult megközelítését más irányból elzárták volna. A megismerhető körülmények alapján nem tehető olyan megállapítás, hogy a rendészeti intézkedés az aláírásgyűjtés ellen irányult, vagy azt akadályozta. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság nem találta megalapozottnak a Ve. 2. § (1) bekezdése e) pontjában foglalt alapelv sérelmére vonatkozó beadványozói érvelést sem.
A Bizottság utalni kíván a korábbi határozataiban rögzített és a Kúria által is következetesen alkalmazott joggyakorlatra, mely szerint jogorvoslati kérelem benyújtásakor a bizonyítási teher a beadványozót terheli. A jogorvoslatra előírt rövid határidők ugyanis kizárják annak a lehetőségét, hogy a választási szervek, vagy a bíróság bizonyítást vegyen fel, ezért minden esetben a rendelkezésre álló, a beadványozó által szolgáltatott bizonyítékok, dokumentumok alapján hozzák meg döntésüket. (KVk.IV.37.316/2014., KVk.I.38.024/2014., Kvk.II.37.889/2016/3. számú végzések). Bizonyítékként értékelhető a releváns tények tekintetében szolgáltatott, illetve ezek megállapítása érdekében felhasználható, a Ve. 43. § (2) bekezdésében rögzített nyilatkozat, irat, tanúvallomás, tárgyi bizonyíték stb.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy bár Beadványozó csatolt bizonyítékokat kifogásához, ahogyan az a fentiekben rögzítésre került, azok nem alkalmasak az Nsztv. 45. §-ának és a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja megsértésének érdemi alátámasztására.
A Bizottság mellőzte a bizonyítékként való értékelését a kifogáshoz csatolt újságcikkben szereplő azon kijelentésnek, hogy: „mikor megkérdezték, hogy direkt akadályozzák-e a gyűjtést, azt válaszolta az egyik kivezényelt rendőr, hogy nem tudja cáfolni”. A közösségi oldalról átvett nyilatkozat valóságtartalma nem igazolható, arra Beadványozó maga sem hivatkozik releváns tényként, továbbá a vélelmezett kijelentés tartalma alapján sem bizonyító erejű. A nyilatkozat hitelességével szemben felmerült további indok, hogy a rendőrség nyilatkozata alapján a rendőrök az aláírásgyűjtőkkel, vagy egyéb, az intézkedésükben nem érintett személyekkel nem kommunikáltak, illetve a FÖRI sajtónyilatkozatában kifejezetten cáfolja az aláírásgyűjtés akadályozásának szándékát.
A Bizottság szerint továbbá jelen eljárásban nem értékelhető a Beadványozó által felhívott Kvk.IV.37.184/2014/3. számú kúriai végzés sem, mivel az a fentiek alapján nem hozható összefüggésbe a tényállással.
Fentiek szerint a Bizottság a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja alapján az FVB határozatát a részletesen kifejtett indokok alapján hagyja helyben.
V.
A határozat az Nsztv. 1. §-án, 45. §-án, 61. § (1)-(2) bekezdésein, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a 43. §-án, a 231. § (5) bekezdés a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1) és (5) bekezdésein, az Nsztv. 56. § (1) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. február 20.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke