A Nemzeti Választási Bizottság
165/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Fekete-Győr András magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy egy médiatartalom-szolgáltatótól legfeljebb az előző üzleti évben elért nettó árbevételének 20%-ának erejéig lehessen a kormányzati kommunikációs feladatok ellátása érdekében szolgáltatást beszerezni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
- A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. május 21-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez a Szervezőt is figyelembe véve 21 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
- A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
- Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
- Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
- Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
- A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy az tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
- A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
- A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
- Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés célja, hogy a médiatartalom- szolgáltatótól az előző üzleti évben előírt nettó árbevételének 20%-nak erejéig lehessen kormányzati kommunikációs feladatok érdekében szolgáltatást beszerezni. A kezdeményezés megfogalmazása a választópolgár és a jogalkotó oldaláról is felveti az egyértelműség problémáját.
- Elsőként a Bizottság felhívja a figyelmet, hogy a kérdés olyan általános korlátozást fogalmaz meg a médiatartalom-szolgáltatóra, amely alapján a jogalkotási kötelezettség az eredményes népszavazást követően nem határozható meg egyértelműen.
- Nem világos, hogy a korlátozást a megrendelői oldalon, azaz a kormányzati szervezetrendszerben kell érvényesíteni, és az állami szervezetrendszert köti a szerződéskötési tilalom, vagy a szolgáltatói oldalon jelenik meg, és a meghatározott értékhatár elérését követően az adott médiatartalom-szolgáltató nem adhat érvényes ajánlatot a megrendelő felhívására.
- Az sem egyértelmű, hogy a tipikusan közvetített szolgáltatásként igénybe vett kommunikációs szolgáltatásoknál hogyan érinti a népszavazási kérdés az alvállalkozók, illetve a médiatartalom-szolgáltatónak nem minősülő, piaci szereplő reklámközvetítővel, ügynökséggel, stb. szerződésben álló médiatartalom-szolgáltatók jogait, kötelezettségeit.
- A Nemzeti Kommunikációs Hivatalról és a kormányzati kommunikációs beszerzések központosított közbeszerzési rendszeréről szóló 247/2014. (X. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.rendelet) 1. § (2) bekezdés 2. pontja szerint kommunikációs beszerzés
„a) az 1. melléklet szerinti kormányzati kommunikációs feladat megvalósítása érdekében történő fizetési kötelezettség vállalására, illetve áru pénzforgalom nélküli cseréjére vagy szolgáltatás pénzforgalom nélküli, kölcsönös nyújtására vonatkozó, szabályszerűen megtett jognyilatkozat, ideértve a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) hatálya alá tartozó közbeszerzéseket,
b) az 1. mellékletben foglalt valamely kormányzati kommunikációs feladattal együttesen megvalósuló, előre meghatározott célból (így különösen társadalmi, tudományos, szakmai, kulturális, sport) adott helyen és időben tartott összejövetellel kapcsolatos teljes körű előkészítő, szervező, összehangoló munka, amely magában foglalja az esemény létrejöttével kapcsolatos valamely szolgáltatás, így különösen: rendezvényhelyszín, rendezvénytechnika, berendezés, dekoráció, catering, programok, előadók, szállás biztosítását.”
[14] A fenti rendelkezések, összhangban a Korm.rendelet 1. § (2) bekezdés 8. pontjával, amely szerint szállító a központosított közbeszerzési rendszer keretében lefolytatott eljárás eredményeképpen keret-megállapodást vagy egyedi közbeszerzési szerződést kötő ajánlattevő, azt sugallják, hogy a kérdés csak a közvetlen szerződéskötésre fogalmaz meg korlátozást. Azonban ennek ellentmond, hogy a már hivatkozottak szerint, a médiatartalom-szolgáltatótól való közvetlen beszerzés helyett a kormányzati kommunikáció a fellelhető közbeszerzési adatok alapján tipikusan integrált szolgáltatásként kerül beszerzésre, így a népszavazással érintett szabályozási korlátozás a valóságban a kormányzati kommunikáció értékének töredékét érinthetné.
[15] Amennyiben a korlátozás nem csak a Korm.rendelet által meghatározott kommunikációs beszerzést érintené, hanem kiterjedne a közvetített tevékenységre, az további jogalkotói egyértelműségi problémát eredményez. Közvetített tevékenységnél a médiatartalom-szolgáltató kötelezettsége a megállapodásban már nem feltétlenül kormányzati kommunikáció közzétételeként jelentkezik, így ha a megállapodásból ez nem tűnik ki, úgy elengedhetetlen a közzétételre szánt műsorszám tartalmi vizsgálata is, amelynek végrehajtóját a kérdés nem jelöli ki. Ezen felül a szerződés két magánszereplő között jön létre, és nem látható, hogyan alakítható ki olyan ellenőrzési, adatszolgáltatási rendszer a felek között, amely kiterjed a hiteles gazdálkodási adatok értékelésére, és biztosítja a szerződő felek bizalmas gazdálkodási adatainak védelmét is. A megrendelő cégnek ismernie kell ugyanis a médiatartalom-szolgáltató éves szerződési állományát, mert ha az adott szerződés nem is éri el a megjelölt értékhatárt, a médiatartalom-szolgáltató egyéb szerződéseivel együttesen számítva már áthághatja a tervezett tilalmat az aktuális megállapodás.
[16] A Bizottság álláspontja szerint a fentieken túl a választópolgári egyértelműséget sértheti a kérdésben foglalt korlátozás számviteli feltételeinek meghatározása is.
[17] A médiatartalom-szolgáltató gazdálkodó szervezetként működő jogi személy, amely az adott gazdasági év tevékenysége során az üzleti év lezárását követően nettó árbevétellel rendelkezik. A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 4. §-a szerint a gazdálkodó működéséről vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetéről az üzleti év könyveinek lezárását követően (…) könyvvezetéssel alátámasztott beszámolót köteles (…) készíteni. A beszámolónak megbízható és valós összképet kell adnia a gazdálkodó vagyonáról, annak összetételéről (eszközeiről és forrásairól), pénzügyi helyzetéről és tevékenysége eredményéről. Az Sztv. 2. sz. melléklete szerinti eredmény-kimutatásban az értékesítés nettó árbevétele az eredménykimutatás részét képező elem, amely lényegében a vállalkozás fő tevékenysége során megszerzett és realizált bevételek összértéke.
[18] Az Sztv. 11. § (1) bekezdése szerint az üzleti év az az időtartam, amelyre vonatkozóan beszámoló készítési kötelezettség áll fenn. Nem állapítható meg teljes üzleti év a jogelőd nélkül alapított vállalkozás esetében, előtársasági időszak esetén, az azt követő üzleti év esetében, üzleti évről új üzleti évre történő áttérés során, az adózási mód váltásakor (pl: társasági adó hatálya alól a kisvállalati adó hatálya alá történő áttérés), az átalakulás, egyesülés, és szétválás esetén, továbbá felszámolás, végelszámolás kényszertörlési eljárás esetében sem.
[19] Mindezekre figyelemmel a kezdeményezés a kormányzati kommunikáció beszerzése köréből rövidebb-hosszabb időtartamra ténylegesen kizárja azokat a médiatartalom-szolgáltató gazdasági társaságokat, melyek az Sztv. szerint nem rendelkeznek megelőző lezárt üzleti évvel, vagy az az üzleti év valamely gazdasági, adminisztratív okból olyan rövid, hogy annak eredményeként a nettó árbevételt a valóságosnál lényegesen alacsonyabbnak mutatja. Így egy nagy eléréssel rendelkező kereskedelmi televízió esetében a mögöttes gazdasági társaság évközi átalakulása a rá következő évben lehetetlenné teheti az adott médiaszolgáltatásban a kormányzati kommunikáció megjelenítését, amely következmény a választópolgár számára nem feltétlenül átlátható.
[20] A Kormány az információk közlésére, tájékoztató tevékenysége során számos eszközt használ, így pl. politikai reklámot, társadalmi célú reklámot, kiadványt, sajtótermékekben közzétett hirdetést. A tájékoztatás típusa és az azokkal kapcsolatos ellenérték megfizetése között jelentős tartalmi eltérések mutatkoznak. A társadalmi célú reklám a politikai reklámnak nem minősülő, üzleti érdekeltséget nem tartalmazó, reklámcélokat nem szolgáló, ellenérték fejében vagy anélkül közzétett felhívás vagy közérdekű üzenet, amely valamely közérdekű cél elérése érdekében kíván hatást gyakorolni a médiaszolgáltatás nézőjére vagy hallgatójára. A megjelenés nem szolgálhat közvetlenül profitcélokat, célja az, hogy a társadalom tagjaiból tanulási folyamatot váltson ki.
[21] A társadalmi célú reklám a kormányzati kommunikáció hangsúlyos elemét képező tájékoztatási forma. Meghatározó példák erre az Emberi Erőforrások Minisztériumának Egészségügyi Államtitkárság megbízásából készült, fertőzések megelőzése érdekében indított „Moss kezet!" társadalmi célú tájékoztató reklám, a Kormány 2019. évi, a családtámogatási rendszer új elemeiről szóló tájékoztató kampánya, a „Szülőnek lenni jó!” társadalmi célú reklámfilmje, továbbá a Széchenyi 2020 programidőszakban az Európai Unió támogatásával megvalósult TÁMOP- 6.1.2. B-14/2015-0001. számú az „Egészséges alapanyagok-egészséges táplálkozás” mintaprojekt keretén belül az egészséges táplálkozást és a közétkeztetési reformot népszerűsítő társadalmi célú hirdetés.
[22] Hasonló kormányzati kommunikációs eszköz a közérdekű közlemény, amely ellenszolgáltatás nélkül közzétételre kerülő állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezettől illetve személytől valamint állami fenntartású vagy az állam kezelésében lévő intézménytől származó tájékoztatási forma, amely valamely konkrét közérdekű információt közvetít a nézők vagy a hallgatók részére azok figyelmének felkeltése céljából. A közvetített üzenetnek közhasznúnak vagy közcélúnak kell lennie, a reklámozók, mint közvetítők vesznek részt a folyamatban. A megjelenés finanszírozása nem szolgálhat közvetlenül profitcélokat.
[23] A népszavazási kezdeményezés a fenti médiatartalmak a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) szerinti besorolását figyelmen kívül hagyva a kormányzati kommunikáció minden szegmensében elő kívánja írni a szolgáltatás beszerzésének korlátozását, a kérdésben felvetett mérték erejéig. A társadalmi célú reklám, a közérdekű közlemény a kormányzati kommunikáció részét képező speciális médiaelemek, melyekre szolgáltatás beszerzése nem irányulhat, tekintettel ingyenességükre, tehát a beszerzési körön kívül esnek. A választópolgári egyértelműség vizsgálata tekintetében megállapítható, hogy ez tény a választópolgár elől fedve marad, így a választópolgári egyértelműség követelménye ebben sem teljesül.
[24] A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság gyakorlatában a népszavazásra javasolt kérdéssel szemben alapvető követelmény, hogy ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket. A választópolgárnak ugyanis tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak. [Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés]
[25] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[26] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, az Sztv. 4. §-án, a 11. §-án, a 17. §-án, az Mttv. 203. § 27., 40., és 64. pontjain, a Korm.rendelet 1. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. június 17.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke