A Nemzeti Választási Bizottság
93/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Nehéz-Posony Márton magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a törvény a kiskereskedelmi tevékenység végzésének korlátozását – a nemzeti ünnepeken kívül – csak a következő esetekben tegye lehetővé:
- a foglalkoztatottak bejelentésére vonatkozó szabályok megsértése,
- az igazolt eredetű áruk forgalmazására vonatkozó szabályok megsértése,
- a számla– vagy nyugtaadási kötelezettségre vonatkozó szabályok megsértése, illetve
- a testi épséget vagy egészséget közvetlenül fenyegető veszély fennállása?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. augusztus 9-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést 2017. július 12-én 12 óra 50 perckor Szervező – magánszemélyként – személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek megfeleltek az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83676/2015. számú, 2015. március 26-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[1] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[2] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[3] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[4] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[5] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[6] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[7] A jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés arra irányul, hogy „a törvény” a kiskereskedelmi tevékenység végzését kizárólag a kérdésben meghatározott öt esetben korlátozza. Ezek az esetek az alábbiak: nemzeti ünnepek, foglalkoztatottak bejelentésére, igazolt eredetű áruk forgalmazására, valamint számla- vagy nyugtaadási kötelezettségre vonatkozó szabályok megsértése, továbbá a testi épséget vagy egészséget közvetlenül fenyegető veszély fennállása.
[8] A kereskedelmi tevékenység folytatásának alapvető szabályait a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Ker. tv.) tartalmazza. Az üzletek nyitva tartásának rendjét a 6. § szabályozza. Az (1) bekezdés szerint alapvetően az üzlet nyitvatartási idejét a kereskedő állapítja meg a vásárlási szokások, valamint a foglalkoztatottak és a lakókörnyezet érdekeire figyelemmel. A nyitva tartás korlátozására vonatkozó konkrét szabályt a Ker. tv. 6. §-ának (3) bekezdése tartalmaz, mely előírja, hogy a törvényben említett kivételeken kívül az üzletek december 24-én 14 óráig tarthatnak nyitva. Ezen túl a (4)-(5) bekezdések szerint az üzletek éjszakai nyitva tartását a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben, a kereskedelmi hatóság hatósági határozatban korlátozhatja. Míg a települési önkormányzat képviselő-testülete a helyi sajátosságok figyelembe vétele alapján korlátozhatja a kiskereskedelmi tevékenységet, a Ker. tv. 9. §-a alapján a kereskedelmi hatóság a kereskedelmi tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megsértése esetén. Az ebben az esetben alkalmazható, a tevékenység korlátázására irányuló szankciók felsorolását a Ker. tv. 9. § (4) bekezdése tartalmazza. Ezek között szerepel az üzlet ideiglenes vagy azonnali bezárása vagy pl. az üzlet kötelező éjszakai zárva tartásának elrendelése.
[9] A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) 102. § (2) bekezdése alapján munkaszüneti napra rendes munkaidő nem osztható be a Ker. tv. hatálya alá tartozó kereskedelmi tevékenységet folytató munkáltatónál foglalkoztatott munkavállaló számára. Vagyis az Mt. 102. § (1) bekezdése szerinti munkaszüneti napokon – azaz január 1-jén, március 15-én, nagypénteken, húsvéthétfőn, május 1-jén, pünkösdhétfőn, augusztus 20-án, október 23-án, november 1-jén és december 25-26-án – a kiskereskedelmi tevékenységet folytató munkáltató üzletében munkavállaló munkavégzést nem folytathat.
[10] Ezen túl az adózás rendjéről szóló törvény (a továbbiakban: Art.) 172. § (1) és 174. § (1) bekezdése alapján az adóhatóság szankciós jelleggel az adóköteles tevékenység célját szolgáló helyiséget – a kiskereskedelmi tevékenység esetében a Ker. tv. 2. § 27. pontja szerinti üzletet – 12 nyitvatartási napra lezárhatja, ha az adózó
„a) be nem jelentett alkalmazottat foglalkoztat vagy foglalkoztatott,
b) igazolatlan eredetű árut forgalmaz,
c) az adóköteles tevékenység célját szolgáló ugyanazon helyiségében (műhely, üzlet, telep stb.) az első ellenőrzéstől számított egy éven belül második alkalommal mulasztotta el számla- vagy nyugtakibocsátási kötelezettségét,
d) a pénztárgép üzemeltetésével kapcsolatos, jogszabályban meghatározott kötelezettségét megszegte”.
Ugyanezen szakasz (2) bekezdése szerint, a fentiekben idézett mulasztás ismételt előfordulása esetén a lezárás időtartama 30, majd minden további esetben 60 nyitvatartási nap.
[11] A fogyasztóvédelmi hatóság szintén szankciós jelleggel korlátozhatja a kiskereskedelmi tevékenység végzését, amennyiben megállapítja a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (Fogyasztóvédelmi tv.) 45/A. § (1)-(3) bekezdései szerinti fogyasztóvédelmi rendelkezések (például a forgalmazással, szolgáltatásnyújtással, gyermek- és fiatalkorúak védelmével, vagy fogyasztói panaszok intézésére vonatkozó szabályok) megsértését. Ez esetben ugyanis a Fogyasztóvédelmi tv. 47. § (1) bekezdés g) pontja alapján a hatóság „a jogszerű állapot helyreállításáig terjedő időtartamra elrendelheti a jogsértéssel érintett üzlet ideiglenes bezárását, ha az a fogyasztók életének, testi épségének, egészségének védelme vagy a fogyasztók széles körét érintő kárral fenyegető veszély elhárítása érdekében szükséges”.
[12] Az előző bekezdések alapján megállapítható, hogy a kiskereskedelmi tevékenység korlátozására vonatkozó rendelkezést egyrészt több fajta jogszabály, tehát törvény és önkormányzati rendelet egyaránt tartalmaz, másrészt több törvény is előír korlátozást, így a Ker. tv. 6. § (3) bekezdése, 9. § (4) bekezdése, de a tevékenység korlátozásának tekinthető az Mt. 102. § (2) bekezdésének rendelkezése is. Mindezeken túl jogsértés jogkövetkezményeként alkalmazható intézkedés az Art. 174. § (1)-(2) bekezdései és a Fogyasztóvédelmi tv. 47. § (1) bekezdés g) pontja alapján az üzletek bezárása, mely szintén a tevékenység korlátozásaként értékelhető.
[13] A Bizottság álláspontja szerint a kérdésben szereplő „a törvény” kitétel a választópolgár és a jogalkotó számára sem értelmezhető egyértelműen, mivel ahogyan az az előző bekezdésekben bemutatásra került, a kiskereskedelmi tevékenység korlátozására vonatkozó szabályokat törvényi szinten több ír elő, illetve a törvények mellett, szűk körben, de a települési önkormányzat képviselő-testülete is szabályozhatja rendeletben az üzletek nyitva tartását.
[14] A választópolgár számára ezért a kérdésben szereplő „a törvény” kifejezés alkalmas annak hamis látszatát kelteni, mintha jelenleg a kiskereskedelmi tevékenység korlátozására vonatkozó szabályok jogforrási jellegüket tekintve olyannyira homogének lennének, hogy azt egyetlen törvény rendezi és a kezdeményezés támogatásával ennek az egy törvénynek a módosításáról mondana véleményt. Ezzel szemben a valóság az, hogy a kereskedelmi tevékenység korlátozására vonatkozó szabályok a jogforrási hierarchiát tekintve több szinten nyertek szabályozást, és az azonos szintű jogszabályok tekintetében pedig számszerűleg több tartalmaz ilyen rendelkezést.
[15] Ezen túl a kérdés legalább két, egymással egyenértékű értelmezést is felvet. A kezdeményezés öt okot sorol fel, mely alapján a kiskereskedelmi tevékenység korlátozására lehetőség lenne. A kérdés megfogalmazása alapján azonban nem eldönthető, hogy a kezdeményezés a tevékenység korlátozása lehetőségeinek taxatív felsorolását tartalmazza-e, mert amennyiben igen, úgy a kezdeményezés alapján megalkotandó jogszabály kollízióba kerül a települési önkormányzatoknak a Ker. tv. 6. § (4) bekezdés a) pontján alapuló rendeletalkotási hatáskörével. Vagyis, ha a kezdeményezés arra irányul, hogy taxatív módon határozza meg a kiskereskedelmi tevékenység korlátozásának lehetőségeit, akkor ebből az is következik, hogy ezzel egyidejűleg megszünteti az önkormányzatoknak azt a jogosultságát, hogy ebben a tárgykörben rendeletet alkossanak.
[16] A másik lehetséges értelmezés, hogy mivel a kezdeményezés néhány olyan korlátozást sorol fel, amelyek jelenleg törvényi szinten (Art., Fogyasztóvédelmi tv., Mt.) vannak szabályozva, annak meghatározását célozza, hogy törvény mely esetekben írhassa elő a kiskereskedelmi tevékenység korlátozását. Vagyis ebben az értelmezésben a kezdeményezésnek nem célja az önkormányzatoknak az üzletek nyitvatartási rendjének szabályozására vonatkozó rendeletalkotási hatáskörének elvonása.
[17] A Bizottság álláspontja szerint a jogalkotó számára annak ellenére nem dönthető el, hogy a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, annak támogatása esetén valójában melyik, a fentiekben vázolt jogalkotási feladatot rója rá, hogy az önkormányzatok Ker. tv.-en alapuló rendeletalkotási hatásköre a kezdeményezés szempontjából lényeges tartalmi kérdésnek minősül. Ennek azért van jelentősége, mert a népszavazás, mint a népszuverenitás gyakorlásának kivételes módja megvalósulása esetén a képviseleti hatalomgyakorlás fölé kerül, mely által az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül. Az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától számított három évig kötelező és az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni.
[18] A Bizottság álláspontja szerint, mivel a kérdés hamis látszat keltésére alkalmas és jogalkotói bizonytalanságot is magában foglal, nem felel meg a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség kritériumának.
[19] Megállapítható, hogy a kérdésben tartott esetleges népszavazás sikere azzal a következménnyel járna, hogy a jogalkotó olyan jogszabály megalkotására lenne köteles, melyben a kiskereskedelmi szektorban munkanappá nyilvánítja a nemzeti ünnepnek nem minősülő munkaszüneti napokat. Magyarország nemzeti ünnepeinek felsorolását az Alaptörvény J) cikk (1) bekezdése tartalmazza, az március 15-e, augusztus 20-a és október 23-a. Az Mt. 102. § (1) bekezdése a munkaszüneti napokat határozza meg, melyekbe beletartoznak a nemzeti ünnepek és további hét nap. Ezeken a napokon az Mt. 102. § (2) bekezdése szerint rendes munkaidő nem osztható be a Ker. tv. hatálya alá tartozó kereskedelmi tevékenységet folytató munkáltatónál foglalkoztatott munkavállaló számára.
[20] A Bizottság a választópolgári egyértelműség körében értékeli azt, hogy a kérdés megfogalmazása alapján a választópolgárok számára nem feltétlenül világos, illetve nyilvánvaló, hogy döntésük eredményeképp a kiskereskedelmi szektorban jelentősen megváltozna a munkavégzés rendje, azaz a klasszikus ünnepnapokra, mint pl. május 1-jére vagy december 25-26-ára rendes munkaidő lenne beosztható. Mindezek alapján jelen esetre is érvényes és alkalmazandó a Kúria Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4., és a Knk.VII.37.997/2016/4. Knk.VII.37.391/2017/3. számú határozataiban tett azon megállapítása, amely szerint bizonyosan sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgároknak a feltett kérdés alapján nincs lehetőségük átlátni döntésüknek valamennyi érdemi következményét.
[21] A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos további kúriai álláspont, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). Ugyanakkor megállapítható az egyértelműség sérelme, ha a kérdések nincsenek okszerűségi viszonyban, nem együttes megvalósulásuk éri el a népszavazási kezdeményezéssel kitűzött célt, hanem önállóan, akár ellentétes tartalommal is megválaszolhatók. A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés valójában több alkérdést von egységbe, amelyek külön-külön is megválaszolhatók lennének. Ezt támasztja alá az is, hogy Szervező a korlátozás öt feltételét egymástól világosan elkülönítve, mondaton belüli közbeékeléssel és felsorolásként tagolt formában foglalta a kérdésbe. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben szereplő, a nemzeti ünnepekre vonatkozó szabályozás, majd az ezt követően felsorolt tagmondatok nem egymásból következő, együttesen megválaszolható tartalommal bírnak, hanem azok külön-külön önálló egységet képeznek, önálló kezdeményezés tárgyát képezhetik.
[23] Minthogy az egymásból nem következő alkérdéseket tartalmazó kezdeményezés a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a választópolgár csak abban az esetben tudja támogatni a kérdéssel elérni kívánt jogszabály-módosítások megvalósulását, ha mindegyik alkérdésre igennel válaszol. A kérdésben feltüntetett alkérdésekre azonban adott esetben eltérő válasz is adható, viszont a választópolgárnak nincs lehetősége megkülönböztetést tenni és részkérdésenként válaszolni. Következésképpen megállapítható, hogy a kezdeményezés – jelen formájában – egyértelműen nem válaszolható meg. A választópolgár így, amennyiben élni kíván az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogával és részt vesz a népszavazáson, nem tudja választói akaratát megfelelő módon kinyilvánítani.
[24] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény J) cikkén, a Ker. tv. 6. §-án és 9. §-án, az Mt. 102. § (1)-(2) bekezdésein, az Art. 172. §-án és 174. §-án, a Fogyasztóvédelmi tv. 47. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. július 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke