A Nemzeti Választási Bizottság
9/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Munkáspárt (1046 Budapest, Munkácsy Mihály utca 51/A., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Alaptörvény, Szabadság és felelősség rész, XX. cikk (1) „Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez” alapján, mindenki számára elérhető, ingyenes, államilag biztosított egészségügy legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. augusztus 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2020. október 15-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az elbírálási határidő megszakadása és újrakezdése]
[3] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében rögzített elbírálási időtartama alatt a Kormány az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdésében meghatározott hatáskörében eljárva 2020. november 4-i hatállyal az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó SARS-CoV-2 koronavírus világjárvány (a továbbiakban: koronavírus világjárvány) következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. A Kormány a veszélyhelyzet idejére eső időközi választásokra vonatkozó átmeneti rendelkezésekről szóló 483/2020. (XI. 5.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésében, majd az Országgyűlés – az ezt megerősítő – a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvény 4. § (5) és (8) bekezdéséiben rögzítette, hogy a veszélyhelyzet megszűnését követő napig országos népszavazás nem kezdeményezhető, és az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők – a helyi népszavazás kezdeményezése érdekében folytatott aláírásgyűjtésre vonatkozó határidő kivételével – megszakadnak. A határidők a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[4] Mivel az országos népszavazási kezdeményezés elbírálásának határidejére vonatkozó szabály – az Nsztv. 11. § (1) bekezdése – a törvény II. Fejezetében található, ezért a kezdeményezés tekintetében az elbírálás, a határidő leteltét megelőzően, 2020. november 6-án megszakadt.
[5] A 483/2020. (XI. 5.) Korm. rendelet 2020. november 11-én, a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet és a 2020. évi CIX. törvény 2021. február 8-án hatályát vesztette. Ugyanezen a napon azonban hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett ki, amely a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll. Ugyancsak 2021. február 8-án lépett hatályba a veszélyhelyzet idejére eső időközi választásokra, valamint az országos és helyi népszavazásokra vonatkozó átmeneti rendelkezésekről szóló 30/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amelynek 6. §-a a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezésekkel azonos módon rendelkezett. Kimondta, hogy a hatályba lépésével az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők megszakadnak és azok a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[6] A 30/2021. (I. 29.) Korm. rendelet 2021. február 22-én vesztette hatályát, azonban ugyanezen a napon hatályba lépett a koronavírus-világjárvány elleni védekezésről szóló 2021. évi I. törvény (a továbbiakban: Tv.), amelynek 4. § (5) – (6) bekezdései tartalmazzák az Nsztv. országos népszavazási kezdeményezésre vonatkozó szabályainak a veszélyhelyzet idején való eltérő alkalmazást előíró rendelkezéseit. A törvényalkotó ebben a jogszabályban is fenntartotta a korábbi szabályozást és rögzítette, hogy az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők megszakadnak és azok a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[7] 2021. július 21-én kihirdetésre került és ugyanezen a napon 8 órakor hatályba lépett az országos népszavazás megrendezhetőségéről szóló 438/2021. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet).
[8] A Rendelet 1. §-a rögzítette, hogy a Tv. 4. §-a azzal az eltéréssel alkalmazandó, hogy országos népszavazás kezdeményezhető, továbbá az Nsztv. II. Fejezetében meghatározott határidők – így az országos népszavazási kezdeményezések elbírálásának határideje is – újrakezdődnek.
[9] A fenti levezetés alapján megállapítható, hogy a Nemzeti Választási Bizottság számára 2021. július 22-én kezdődött újra jelen kezdeményezés elbírására vonatkozó kötelezettségének határideje.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[10] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[11] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[12] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
IV.
[A járulékról és a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[13] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
[14] Jelen népszavazási kezdeményezés célja, hogy Magyarországon mindenki számára elérhető, az állam által biztosított, ingyenes „egészségügy” kerüljön kialakításra, az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében foglalt testi és lelki egészséghez való jog „alapján”. Erre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során először áttekintette azt, hogy az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében – és a szoros összefüggés okán a (2) bekezdésében – foglalt rendelkezéseknek az Alkotmánybíróság milyen tartalmat tulajdonít.
[15] A következetes alkotmánybírósági gyakorlat szerint az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése a testi és lelki egészséghez való jog alanyi oldalát, a (2) bekezdése pedig az objektív, intézményvédelmi oldalát tartalmazza. „A testi és lelki egészséghez való alapjog tartalma, terjedelme – a harmadik generációs jogok sorsát osztva – az orvostudomány elért szintje, műszaki, technikai szempontok mellett szükségképpen a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodik.” {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [61], 3292/2017. (XI. 20.) AB határozat, Indokolás [19]}
[16] A XX. cikk (2) bekezdése az alapjog objektív, intézményvédelmi oldalát jelöli, amelyet az Alkotmánybíróság az állam számára előírt alkotmányos kötelezettségként értelmez. E szerint „az egészséghez való jog alkotmányos feladat, amelyet az állam központi szervei és – egyre szűkülő körben bár, de – az önkormányzatok látnak el. Ez részben annak az intézményrendszernek a felállítását és működtetését jelenti, amely betegség esetére a testi és lelki egészség visszanyerését szolgálhatja. Másrészt viszont annak a jogi és intézményi környezetnek a kialakítására irányul, amely preventív módon, megelőző jelleggel gondoskodik a megbetegedések megelőzéséről, olyan intézkedéseket is magában foglal, amelyek potenciálisan alkalmasak lehetnek az egészséges életmód fenntartására. Az állami feladat teljesítésének kritikus mértéke, vagyis a szükséges minimum meghatározása végletes helyzethez kötődik: egyes egészségügyi ellátások, vagy az ellátás adott területen – az ország meghatározott részén – tapasztalható teljes hiánya eredményez csupán alkotmányellenességet. Ezen túlmenően az állami kötelezettségként értelmezett egészséghez való jog sérelmének nincs alkotmányos mércéje. Az egészséghez való jog ebben az összefüggésben az állammal szemben kikényszeríthető alapjogként nem értelmezhető.” {összefoglalóan: 3292/2017. (XI. 20.) AB határozat, Indokolás [21]-[22]}
[17] Az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben a Kúria – szintén az alkotmánybírósági gyakorlat elemzését követően – úgy foglalt állást, hogy az egészséghez való jog nem jelent alanyi jogot a polgár számára bármely egészségügyi szolgáltatás igénybevételére az állam finanszírozása mellett. (lásd Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú határozata, Indokolás II/3.)
[18] Az Alaptörvény XX. cikk (1) és (2) bekezdését érintő alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat összefoglalásaként megállapítható tehát, hogy az egészséghez való jog állam általi biztosítása döntően az állam gazdasági teljesítőképességétől függ, valamint további jellemzője, hogy a megvalósulás érdekében az államnak létre kell hoznia azt az intézményrendszert – jelen esetben társadalombiztosítási és egészségügyi intézményrendszert – amely által az alkotmányos jog érvényesülhet.
[19] A jogalkotó e jogelvek alapján alkotta meg a társadalombiztosítás ellátásaira jogosultakról, valamint ezen ellátások fedezetéről szóló 2019. évi CXXII. törvényt (a továbbiakban: Tbj.), amely az alábbi főbb rendelkezéseket tartalmazza.
[20] A Tbj. 1. §-a alapján a társadalombiztosítás Magyarország állampolgárait és a Magyarországon munkát végző más természetes személyeket magába foglaló társadalmi szintű kockázatközösség, amelyben a részvétel a törvényben meghatározott szabályok szerint kötelező. A kötelező társadalombiztosítás rendszerében, a biztosított a törvényben meghatározott járulékfizetési kötelezettség alapján szerezhet jogot saját maga és törvényben meghatározott hozzátartozója javára az egyes társadalombiztosítási ellátásokra.
[21] A társadalombiztosítás rendszerében nyújtott ellátások az egészségbiztosítás és a nyugdíjbiztosítás keretében vehetők igénybe. Az egészségbiztosítási ellátások közé az egészségügyi szolgáltatás, a pénzbeli ellátások, a baleseti ellátások és a megváltozott munkaképességű személyek ellátásai tartoznak. A biztosítottak körét a Tbj. 6. §-a rögzíti. A Tbj. 7-8. §-ai alapján a biztosítottak a társadalombiztosítás valamennyi ellátására jogosultsággal bírnak, a biztosítási jogviszonyuk pedig az ennek alapját képező jogviszony kezdetétől annak megszűnéséig áll fenn.
[22] A Tbj. 23. § (1) bekezdése alapján „a társadalombiztosítási ellátások és a munkaerőpiaci célok fedezetére
a) a biztosított - a c) pontban meghatározott kivételekkel - társadalombiztosítási járulékot,
b) az egészségügyi szolgáltatási járulékfizetésre kötelezett személy, a központi költségvetés és a szociális szövetkezet egészségügyi szolgáltatási járulékot,
c) a 37. §-ban meghatározott ellátások után az ellátásban részesülő személy, a szociális szövetkezetben tagi munkavégzés keretében munkát végző tag, továbbá a 6. § (1) bekezdés c) és g) pontja szerinti biztosított nyugdíjjárulékot,
d) a törvényben meghatározott személy szociális hozzájárulási adót fizet”.
[23] A Tbj. 24. §-a értelmében a járulékokat havonta a járulékalapot képező jövedelem kifizetésekor irányadó – jogszabályban meghatározott – járulékmértékek szerint kell megfizetni. A járulékokat a biztosítási kötelezettséggel járó jogviszony megszűnését követően kifizetett (kiosztott) járulékalapot képező jövedelem után is meg kell fizetni.
[24] A járulékalapot képező jövedelem meghatározása a Tbj. 27-31. §-ain és a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény irányadó rendelkezésein alapul. A további járulékfizetési szabályokat a Tbj. 33-47. §-ai tartalmazzák, e rendelkezések közül kiemelendő a Tbj. 46. § (1) bekezdése, amely alapján a Tbj. 43. § (1) bekezdés a) pontja szerinti egészségügyi szolgáltatási járulék megfizetése alapozza meg a 22. § (1) bekezdés v) pontja szerinti személy egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságát, valamint a (2) bekezdése, amely értelmében ha az egészségügyi szolgáltatási járulékfizetésre kötelezett személy a 43. § (1) bekezdés a) pontja szerinti fizetési kötelezettségét nem teljesíti és az ebből keletkező hátralék összege meghaladja az egészségügyi szolgáltatási járulék havi összegének hatszorosát, a Társadalombiztosítási Azonosító Jel (a továbbiakban: TAJ szám) egészségügyi szolgáltatás igénybevétele vonatkozásában érvénytelen, az egészségügyi szolgáltatás térítésmentesen nem vehető igénybe.
[25] Mindezek alapján az egészségbiztosítási ellátásokra jelenleg olyan jogviszonnyal lehet jogosultságot szerezni, amelyhez egészségbiztosítási kötelezettség (járulékfizetés) társul, tekintettel az egészségbiztosítási jogviszony járulékos jellegére.
[26] Szervező országos népszavazásra szánt kezdeményezése, amely a jelenlegi rendszer helyett „ingyenes, államilag biztosított egészségügy” megszervezését célozza, egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeként kizárólag a Tbj. járulékszabályainak a módosításával, illetve azok eltörlésével lenne eszközölhető. A Tbj. járulékról szóló törvénynek minősül, mivel a fentiekben ismertetettek szerint meghatározza a járulékfizetési kötelezettség alanyát, tárgyát, alapját és mértékét, illetve a járulékfizetési kötelezettséget befolyásoló mentességek körét, ezért a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
[27] Emellett a Bizottság rögzíti, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 142. § (1) bekezdése alapján „az állam a (2)-(5) bekezdésben foglaltak figyelembevételével - az éves költségvetési törvényben meghatározott módon - a központi költségvetésben és az Egészségbiztosítási Alap költségvetésében biztosítja a megfelelő szintű és minőségű egészségügyi ellátások működésének fedezetét”.
[28] Az Egészségbiztosítási Alap (a továbbiakban: E. Alap) költségvetésének helyét Magyarország 2021. évi központi költségvetéséről szóló 2020. évi XC. törvény (a továbbiakban: Költségvetési törvény1) a központi költségvetés részeként, az 1. melléklet, Egészségbiztosítási és Járvány Elleni Védekezési Alap című LXXII. fejezeteként határozza meg, 2.944.262,6 millió forint bevételi és 2.944.036,6 millió forint kiadási főösszeggel. Magyarország 2022. évi központi költségvetéséről szóló 2021. évi XC. törvény (Költségvetési törvény2) az E. Alap helyét a Költségvetési törvény1 rendelkezéseihez hasonlóan szintén a központi költségvetés részeként, az 1. melléklet, Egészségbiztosítási és Járvány Elleni Védekezési Alap című LXXII. fejezeteként határozza meg, 3.620.506,6 millió forint bevételi és 6.620.280,6 millió forint kiadási főösszeggel.
[29] Mivel egy érvényes és eredményes népszavazás következményeként, az abban foglalt ingyenesség biztosításával a Tbj.-ben meghatározott járulékfizetési kötelezettség megszűnne, a népszavazás közvetlenül érintené az egészségbiztosítási ellátások fedezetéül szolgáló bevételeket magába foglaló E. Alap kiadásait és bevételeit is. Mindez pedig azt jelenti, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben foglaltak megvalósításához a jogalkotónak nem csak a Tbj.-t kellene módosítania, hanem a költségvetési törvényeket is.
[30] Tekintettel arra, hogy a vizsgált népszavazási kezdeményezés és a költségvetés tartalmáról szóló törvény között közvetlen összefüggés mutatható ki, a kezdeményezés ezen okból is ellentétes a 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalommal.
[31] A Kúria következetes joggyakorlata alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti kizárt tárgykört sérti az olyan népszavazási kérdés, amelyből a hatályos költségvetési törvény módosítása okszerűen következik.
[32] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy „[a]kkor, amikor arról kell dönteni, hogy valamely kérdésben a népszavazás kizárt a népszavazási kizárt tárgykörre vonatkozó szabály értelmében, a népszavazási kérdés tartalmát figyelembe kell venni”. {Indokolás [32]}
[33] A Bizottság álláspontja szerint az előzőekben kifejtett indokok alapján megállapítható, hogy a jelen eljárásban vizsgált kérdésből az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely egyrészről a Tbj. módosítására, másrészről a Költségvetési törvény megváltoztatására irányul.
[34] A fentiekben kifejtettek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazásra javasolt kérdése kétségkívül a Tbj. mint járulékról szóló törvény tartalmára vonatkozik, valamint szükségszerűen érinti a Költségvetési törvényt, továbbá hatását tekintve hosszútávon jelentős jövőbeni költségvetési kiadási tételt is előirányoz, amelyek miatt többszörösen is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[35] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[36] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[37] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[38] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[39] Az egyértelműség körében a Bizottság elsődlegesen a kérdésben szereplő fogalmak jelentéstartalmát és az azok közötti összefüggést vizsgálta, amely során megállapította, hogy a kérdés túl általános megfogalmazású. A kezdeményezésben használt „mindenki számára elérhető, ingyenes, államilag biztosított egészségügy legyen” szófordulatok több okból is felvetik a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség problémáját is.
[40] A Bizottság a kérdésben szereplő „mindenki” személyi kör kapcsán hangsúlyozta, hogy a társadalombiztosítás rendszerében nyújtott ellátásokra jelenleg Magyarország állampolgárai és a Magyarországon munkát végző más (belföldi) természetes személyek jogosultak. A belföldiek fogalmát a Tbj. 4. §-ának 1. pontja határozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a hatályos Tbj. alapján a társadalombiztosítási ellátások igénybevételére – a Magyarország területén bejelentett lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok, a bevándoroltak és a letelepedett jogállásúak, valamint a menekültként vagy oltalmazottként elismert személyek, továbbá a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozó személyek, akik a szabad mozgás és a három hónapot meghaladó tartózkodás jogát Magyarország területén gyakorolják, és bejelentett lakóhellyel rendelkeznek, valamint a hontalanok – jogosultak.
[41] Az ellátásokra való jogosultság szempontjából a törvény megkülönbözteti a biztosítottakat (pénzbeli és egészségügyi ellátásra is jogosultak), a kizárólag egészségügyi szolgáltatás igénybevételére jogosultakat (például akik csecsemőgondozási díjban, gyermekgondozási díjban, baleseti táppénzben, baleseti járadékban részesülnek stb.), illetve a baleseti ellátásra jogosult személyeket, valamint a szerződés vagy törvény rendelkezése alapján egyes egészségbiztosítási ellátásokra jogosult személyeket.
[42] Fentiek okán a kezdeményezésében szereplő „mindenki” szófordulat legalább kétféle értelmezésre is vezethet, ezért megtévesztő. Egyrészről értelmezhető úgy, hogy azzal Szervező a Tbj.-ben rögzített személyi körre vonatkozó differenciált szabályozás módosítását vagy megszüntetését irányozza, azaz, hogy a jelenlegi jogosultak egységes feltételek alapján legyenek jogosultak az ellátásra, valamint értelmezhető úgy is, hogy a Tbj.-ben rögzített alanyi kör kiterjesztését, a társadalombiztosítási ellátások korlátozás nélküli igénybevételének lehetőségét kívánja elérni.
[43] Emellett szintén az egyértelműség ellen ható körülményként értékelte a Bizottság az „elérhető egészségügy” megfogalmazást is. Tekintettel arra a körülményre, hogy az Eütv. 6. §-a és 7. §-a jelenleg is az alábbi rendelkezést tartalmazza: „minden betegnek joga van sürgős szükség esetén az életmentő, illetve a súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzését biztosító ellátáshoz, valamint fájdalmának csillapításához és szenvedéseinek csökkentéséhez. Minden betegnek joga van - jogszabályban meghatározott keretek között - az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő egészségügyi ellátáshoz.”
[44] Fentieken túl a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 2. §-a alapján az egészségbiztosítási ellátások közül az egészségügyi szolgáltatások – törvényben meghatározott kivételekkel - az egészségi állapot által indokolt mértékben vehetők igénybe. A pénzbeli egészségbiztosítási ellátások - törvényben meghatározott kivételekkel - a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettséggel arányosan vehetők igénybe. Az Ebtv. 6. § (1) bekezdése alapján a Tbj. szerint biztosított személy ellátásra jogosultsága teljes, a további személyeket megillető ellátási jogosultság a biztosítottakhoz képest korlátozott. A térítésmentesen igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokat az Ebtv. 10.-17. §-ai, az árhoz nyújtott támogatással igénybe vehető szolgáltatásokat a 21-22. §-ai, a biztosított által részleges térítés mellett igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokat a 23-25. §-ai, a méltányosságból igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokat a 26. §-a, a külföldön történő gyógykezelés eseteit a 27-28. §-ai taxatíve felsorolják. Az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásainak igénybevételére irányadó rendelkezéseket az Ebtv. V. fejezete, a baleseti ellátások igénybevételére irányadó szabályokat a VI. fejezete szabályozza. Az Eütv. 142. § (6) bekezdése értelmében az az egészségügyi szolgáltatás, amely költségének fedezete az Eütv. és az Ebtv. alapján a központi költségvetésben és az Egészségbiztosítási Alapon keresztül sincs biztosítva, az egészségügyi szolgáltató által - külön jogszabályban foglaltak figyelembevételével - meghatározott térítési díj ellenében vehető igénybe.
[45] Mindezek alapján megállapítható, hogy az egészségügyi ellátások bizonyos feltételekhez kötötten, de jelenleg is elérhetőek. A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő „elérhető egészségügy” szófordulat megtévesztő, mivel egyrészről értelmezhető úgy, hogy azzal Szervező a társadalombiztosítási ellátások igénybevételének lehetőségét egységesen a biztosítottakat megillető jogosultsági szintre kívánja kiterjeszteni, valamint irányulhat arra is, hogy az egyes ellátások a továbbiakban nem az egészségi állapot által indokolt mértékben, hanem attól függetlenül is igénybe vehetők legyenek (pl. szépészeti beavatkozások).
[46] A hatályos szabályozás alapján a kötelező társadalombiztosítás rendszerében a biztosított a törvényben meghatározott járulékfizetési kötelezettség alapján szerezhet jogot saját maga és törvényben meghatározott hozzátartozója javára az egyes társadalombiztosítási ellátásokra. Ebben az esetben a járulékalap a jövedelemből kerül kiszámításra a Tbj. 27.-31. §-ai alapján. Ugyanakkor a kezdeményezésből nem derül ki, hogy egy „ingyenes” egészségügyi ellátási rendszer felállítása során az ellátásokra való jogosultság mi alapján kerül majd megállapításra, ahogyan az sem világos, hogy az ellátások fedezete hogyan kerül majd biztosításra.
[47] Fentieken túl a Bizottság rámutat arra is, hogy „az állam által biztosított” fogalom sem tekinthető egyértelműnek. Az egészségügyi alapellátás biztosítása Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 4. pontja alapján a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladat teljesítése körében a helyi önkormányzatok feladata. A törvény indokolása szerint a törvény „felsorolja a települési önkormányzat feladatait. A felsorolás nem kimerítő, tételes feladat- és hatáskör-telepítés. Ez az ágazati szakmai törvények feladata, amelyek az adott társadalmi viszony átfogó szabályozásának részeként határozzák meg többek között az állam és a helyi önkormányzatok közötti feladatmegosztást a törvényben rögzített elvek szerint (például kötelező differenciálás).”
[48] Az egészségügyi ellátás vonatkozásában az egyik ilyen szaktörvény az egészségügyi alapellátásról szóló 2015. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Eatv.), amely definiálja az egészségügyi alapellátás Mötv.-ben használt fogalmát, így rögzíti a települési önkormányzatok ezzel kapcsolatos feladatait és megállapítja a háziorvosi ellátás alapvető szakmai szabályait. Ennek keretében a települési önkormányzatok feladatává teszi az alapellátás körében – egyebek között – a háziorvosi ellátásról és a háziorvosi ügyeleti ellátásról való gondoskodást (Eatv. 5. § (1) bekezdés a) és c) pontjai), előírja, hogy a települési önkormányzatoknak ki kell alakítaniuk és önkormányzati rendeletben meg kell állapítaniuk az egészségügyi alapellátási körzeteket (Eatv. 6. § (1) bekezdése), ennek vagy ezeknek a település egészét le kell fednie, azaz minden egyes településen élő lakosnak tartoznia kell egy önkormányzattal szerződött háziorvoshoz, aki az érintett lakosok egészségügyi ellátását nem tagadhatja meg.
[49] Jelen ügy kapcsán azonban nem világos, hogy az „állam által biztosított” egészségügyi ellátás kialakítása során az alapellátások biztosítását a helyi önkormányzatoktól a későbbiekben át kell-e vállalnia az államnak vagy a helyi szinttel párhuzamosan kell-e működtetnie az államnak egy új, járulékfizetési kötelezettséget nélkülöző egészségügyi ellátórendszert.
[50] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró magának a kérdésnek a szerkezete is, mivel az több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
[51] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[52] A Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése legalább négy egymással nem szükségszerűen összefüggő kérdést foglal magában: egyrészt egy meghatározhatatlan személyi körre vonatkozik („mindenki”), másrészt egy meg nem határozott ellátási körre irányul („elérhető ellátás”), harmadrészt ezen ellátásoknak kizárólag az „állam” általi biztosítására vonatkozik, végül pedig az „ingyenes” egészségügy működésének finanszírozása tekintetében is állásfoglalást várna a választópolgároktól. Mivel a választópolgároknak nincs lehetőségük a feladatellátás és a finanszírozás kérdéseiben részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
[53] Fentieken túl, a Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör igen összetett jellegű, tekintettel arra, hogy a társadalombiztosítási rendszerre, az egyes egészségügyi ellátásokra, azok igénybevételére és finanszírozására irányadó szabályozásnak az alapját és kereteit egy igen szerteágazó, hierarchikusan felépülő és meglehetősen összetett szabályozási rendszer határozza meg. Jelen kezdeményezés pedig elsősorban ennek az összetett rendszernek az egyik alapvető pillérének, a társadalombiztosítási ellátások finanszírozásának a teljes megváltoztatását célozza.
[54] Mindezek alapján megállapítható, hogy bár a kérdés a társadalom széles rétegét érinti, valójában olyan bonyolult szakpolitikai kérdést hordoz, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó társadalombiztosítási, egészségügyi ellátási és szolgáltatási, adójogi, költségvetési, valamint egyéb szociális szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem képesek átlátni a döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[55] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[56] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[57] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk 3) bekezdés b) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[58] A határozat az Alaptörvény XX. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a Tbj. 1. §-án, a 4. §-ának 1. pontján, a 6-8. §-án, a 23. § (1) bekezdésén, a 24. §-án, a 27-31. §-án, a 33-47. §-án, az Eütv. 6-7. §-án, a 142. § (1) és (6) bekezdésén, a Költségvetési törvény 1. melléklete LXXII. fejezetén, az Ebtv. 2. §-án, a 6. § (1) bekezdésén, a 10-17. §-án, a 21-22. §-án, a 23-25. §-án, a 26-28. §-án, a Mötv. 13. § (1) bekezdés 4. pontján, az Eatv. 1. § (1) bekezdésén, az 5. § (1) bekezdés a) és c) pontján és a 6. § (1) bekezdésén, a Rendelet 1. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. július 30.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke