A Nemzeti Választási Bizottság
71/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Komlósi Csaba magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Magyar Állam 2019. január 1-jétől legalább évi 300 milliárd forinttal támogassa a lakosság és az ipar energiamegtakaritást célzó beruházásait?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. május 19-én személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 27 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117195/2017. számú, 2017. április 6-án kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról”.
[8] Az Alkotmánybíróság a férfiak nyugdíjkorhatárával kapcsolatos népszavazási kérdés hitelesítésével összefüggésben a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával összefüggő tiltott népszavazási tárgykörrel.
[9] Az Abh. indokolásában megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…)költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” (Indokolás [31])
[10] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB, a 33/2007. (VI. 6.) AB és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatokban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolatot:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) végül az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[11] Az Abh. indokolásában a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatában kifejtett érvelésre támaszkodva ismételte és erősítette meg azt, hogy „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó. (ABH 2007, 394, 400.)” (Indokolás [31])
[12] A Szervező által benyújtott népszavazási kérdés a lakossági és az ipari energiamegtakarítást célzó beruházások támogatását kívánja elérni a kérdésben rögzített időponttól – 2019. január 1-jétől –, az abban meghatározott „legalább évi 300 milliárd” forinttal.
[13] Megállapítható, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdésben megtartott népszavazás olyan következménnyel járna, mely a 2019. január 1-jétől hatályba lépő, jövőbeli, még meg nem alkotott költségvetési törvény kiadási oldalán a lakossági és ipari energiamegtakarítást célzó beruházásokra vonatkozó konkrét összegű előirányzat meghatározását célozza. A kérdés éves szinten legalább 300 milliárd forint támogatást irányozna elő erre a célra.
[14] A Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kötv.) konkrétan nem ismer a fentiekben megfogalmazott előirányzatot, azonban a tartalmi összefüggés alapján megállapítható, hogy számos helyen rendel forrásokat már jelenleg is a népszavazási kérdés céljának megfelelő költségvetési sorokhoz. A Kötv. 1. számú mellékletében a XIV. Belügyminisztérium című fejezetének 20.1.2. alcíme alatt szerepel az ágazati célfeladatok között az energiaracionalizálásra, illetve a XVII. Nemzeti Fejlesztési Minisztérium cím 20.37.3. alcíme alatt épületenergetikával és energiahatékonysággal összefüggő feladatok ellátására költségvetési előirányzat. A Kötv. 5. mellékelte tartalmazza az Európai Uniós kötelezettségvállalási keret-előirányzatokat a 2014-2020-as programozási időszakra. Ezek között szerepel a Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program (a továbbiakban: KEHOP), melyhez a teljes időszakban indikatív EU forráskeretet rendel a Kötv..
[15] Megállapítható, hogy a kérdésből eredményes népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely jövőbeni költségvetési kiadási tétel meghatározására irányul. A kérdésből a lakossági és ipari energiamegtakarítást célzó beruházásokra fordítandó, a költségvetési törvényben különböző költségvetési sorokon biztosított összegek módosítását vagy új – a népszavazási kérdésnek megfelelő – költségvetési sor megalkotását eredményező jogalkotás következik, ezért az az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti.
[16] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[17] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelésen túl indokoltnak tartotta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[18] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[19] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[20] A népszavazáson hozott döntés kötelező jellegéből és a törvényi rendelkezésekből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúriának kiforrott gyakorlata van továbbá arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének [lásd: Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések].
[22] A népszavazási kérdés 2019-től kezdődően határozza meg az energiamegtakarítási beruházások támogatását.
[23] A hatályos Kötv. számos címen ugyanakkor már most is előirányzatokat rendel az energiaracionalizálással, az épületenergetikával és energiahatékonysággal összefüggő feladatokra, illetve a Kötv. 5. melléklete a KEHOP keretében közel 3,2 milliárd eurót irányoz elő a 2014-2020 közötti időszakban energiamegtakarítással kapcsolatban. A KEHOP által meghatározott beavatkozási irányok között szerepel: a klímaváltozáshoz való alkalmazkodás, illetve az energiahatékonyság növelése, megújuló energiaforrások alkalmazása.
[24] A benyújtott kérdés azt sugallja a választópolgárok számára, illetve azt a téves látszatot kelti, hogy ipari vagy lakossági energiamegtakarítással összefüggő beruházások támogatására rendelt források nem állnak rendelkezésre a költségvetési törvényben, így a népszavazási kérdésben megfogalmazott cél kizárólag a népszavazással érhető el 2019-től. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ezért a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés megtévesztő jellege miatt a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg.
[25] A Kúria álláspontja az, hogy önmagában két részkérdés szerepeltetése a kérdésben generálisan nem okoz kérdésegyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint már felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[26] Jelen népszavazási kérdés két, egymástól tartalmilag jól elkülöníthető részkérdést foglal magába. Az egyik részkérdés a lakosság energiamegtakarítást célzó beruházásaira, míg a másik az ipar területén végrehajtott ilyen jellegű beruházásokra vonatkozik. A részkérdések nem minősülnek egymásból következő, tartalmilag összefüggőnek, mivel azok külön-külön is megválaszolhatók lennének arra tekintettel, hogy az energiapolitikában, így különösen a fogyasztói árak meghatározásánál a két fogyasztói-felhasználói csoport nem esik azonos szabályozás alá. Magyarországon tipikusan a lakossági felhasználók élveznek előnyt a mindenkori szabályozásban akár az ármegállapítást, akár a vészhelyzeti időszakokban érvényesített fogyasztási korlátozást vesszük figyelembe.
[27] Mindezért alappal vethető fel, hogy a kérdésben megjelöltek közül a választópolgárok egy része csak a lakosság, más része esetleg csak az ipar energiamegtakarítást célzó beruházásait támogatná.
[28] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[29] Egy érvényes és eredményes népszavazás során olyan jogalkotási kötelezettség keletkezne, melynek értelmében a 2019. évi költségvetési törvény legalább 300 milliárd forint előirányzatot tartalmazzon lakossági és ipari energeiamegtakarítási beruházások támogatására.
[30] A kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének azért nem felel meg, mert nem világos, hogy a jogalkotó a népszavazás eredményének kizárólag azzal tudna megfelelni, ha egy új költségvetési sort hozna létre a lakosság és ipar energiamegtakarítást célzó beruházásainak támogatására, és ehhez a célhoz rendelne legalább évi 300 milliárd forint összegű forrást. Vagy az Országgyűlés a népszavazás eredményének olyan módon is meg tudna felelni, ha a lakosság és az ipar energiamegtakarítási beruházásaira szolgáló különböző sorokon szereplő – fentebb már megjelölt jelenleg is létező – előirányzatokat olyan módon biztosítaná a 2019. évre vonatkozó költségvetési törvényben, hogy azok egybeszámított, a kérdésben meghatározott célra nevesített értéke a 300 milliárd forintot elérje.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdésben szereplő „támogatás” és a „beruházás” fogalmak egyértelműségével kapcsolatban az alábbiakat rögzíti.
[32] A támogatás fogalma pénzügyi előnyként vagy kedvezményként foglalható össze. Az állami támogatások leggyakoribb formái között szerepel: a vissza nem térítendő pénzeszköz, visszatérítendő pénzeszköz, adókedvezmény, adómentesség, adóalap-csökkentés, kedvezményes kamatú vagy kamatmentes kölcsön vagy kamattámogatás, a kedvezményes feltételű kezességvállalás, az állami tőkejuttatás, az ingyenesen vagy kedvezményes feltételek mellett nyújtott szolgáltatás, vagy az ingatlanjuttatás, esetleg valamely követelésről való lemondás vagy a tartozásátvállalás is.
[33] Mivel a kérdés csak általánosságban utal arra, hogy a „Magyar Állam támogassa” az energiamegtakarítást célzó beruházásokat, így a választópolgár és a jogalkotó számára sem lenne világos, hogy az állami támogatás milyen konkrét formáját célozza a kezdeményezés, illetve az sem, hogy a kérdésben szereplő legalább 300 milliárd forint forrást a lakosság és az ipar beruházásai között milyen arányban kellene megosztani.
[34] A népszavazási kérdés „energiamegtakarítást célzó beruházások” támogatását tűzi ki célul. A kérdés az egyértelműség követelményének amiatt sem felel meg, mert annak megfogalmazása alapján nem egyértelmű, hogy az állami támogatás kizárólag a 2019. január 1-je után induló beruházásokra vagy a korábban indult, de 2019. január 1-je után befejezett beruházások esetén is érvényesíthető lenne. A választópolgári és a jogalkotói egyértelműség körében felmerül az is, hogy a kérdésbe beleértendő-e a meglévő épületek, berendezések korszerűsítésével, felújításával kapcsolatos igények támogatása is, vagy kizárólag az új létesítményekkel és berendezésekkel kapcsolatos igényeket lehetne támogatni.
[35] Megjegyzi továbbá a Bizottság, hogy a népszavazási kérdésben szereplő „energiamegtakaritás” szó a magyar nyelv nyelvtani szabályai szerint hosszú „í” betűvel írandó.
[36] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem a választópolgár, sem a jogalkotó szemszögéből nem teljesíti.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[37] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján tiltott tárgykört érint, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott kérdés-egyértelműség követelményének sem felel meg, ezért a Nemzeti Választási Bizottság – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[38] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (2) bekezdésén és a 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a Kötv. 1. számú és 5. számú mellékletén, az Nsztv. 3. §-án, 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 6.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke