A Nemzeti Választási Bizottság
6/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy jogszabály nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezze azon szervezetek természetes személy tulajdonosait, vezető tisztségviselőit, ügyvezető szerveinek, illetve felügyelő szerveinek tagjait, valamint e személyek Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozóit, amelyeknek az utolsó lezárt üzleti évében bevételeinek több mint 50%-a fő- vagy alvállalkozóként közbeszerzésből származik?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. december 21-én, 8 óra 19 perc 59 másodperckor személyesen eljárva összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92424/2015. számú, 2015. december 18-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
A Szervező által benyújtott kezdeményezés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően a népszavazási kérdésben meghatározott feltételnek megfelelő szervezetek (melyek utolsó lezárt üzleti évében bevételeinek több mint 50%-a fő- vagy alvállalkozóként közbeszerzésből származik) természetes személy tulajdonosaira, vezető tisztségviselőire, ügyvezető szerveinek, illetve a felügyelő szerveinek tagjaira, továbbá e személyek Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozóira is kiterjedjen a nyilvános vagyonnyilatkozat tételének kötelezettsége.
A Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerint a hozzátartozó: a közeli hozzátartozó, az élettárs, az egyeneságbeli rokon házastársa, a házastárs egyeneságbeli rokona és testvére, és a testvér házastársa.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott kérdésben érvényes és eredményes népszavazás esetén nemcsak a kezdeményezésben szereplő alanyi kör – vagyis meghatározott szervezetek tulajdonosainak, vezető tisztségviselőinek, ügyvezető szerveinek, illetve a felügyelő szervek tagjainak – kellene nyilvános vagyonnyilatkozatot tennie, hanem e személyek Ptk. szerinti hozzátartozói számára is nyilvános vagyonnyilatkozat tételi kötelezettség kerülne előírásra.
Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az Alaptörvény a személyes adatok védelméhez való jogot a magánszféra védelme körében helyezte el, a VI. cikk (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés szerint: az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
A Kúria Knk.37.388/2015/3. számú végzésében is foglalkozott a vagyonnyilatkozat tételi kötelezettség és annak nyilvánossága kérdésével. A Kúria e döntésében rögzítette azt, hogy a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség és annak nyilvánossága nem mindig esik egybe: vannak olyan alkotmányos jelentőségű pozíciók, amelyek esetében a vagyonnyilatkozat-tétel az alkotmányos jogállás méltóságának megőrzése, a közélet tisztaságának garantálása érdekében a nyilvánosságra hozatal kötelezettségével együttesen érvényesül. Más esetekben a kötelezett személy vagyoni viszonyai nem minősíthetőek közérdekből nyilvános adatnak, így azok zártan kezelése indokolt.
A Kúria e döntésében kiemelte, hogy közérdek fűződik, ezért nyilvánosságot követelnek – a teljesség igénye nélkül – például a köztársasági elnök [2011. évi CX. törvény 6. § (4) bekezdés], az országgyűlési képviselők [2012. évi XXXVI. törvény 94. § (2) bekezdése], az önkormányzati képviselők [2011. évi CLXXXIX. törvény 39. § (3) bekezdése], a nemzetiségi önkormányzati képviselők [2011. évi CLXXIX. törvény 103. § (3) bekezdése], a Kormány tagjai [2010. évi XLIII. törvény 12. § (3) bekezdése], a Kúria elnöke és az Országos Bírósági Hivatal elnöke [2011. évi CLXII. törvény 2010. §], az alkotmánybírák [2011. évi CLI. törvény 11. § (3) bekezdése], az alapvető jogok biztosa [2011. évi CXI. törvény 9. § (4) bekezdése], valamint a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökének [2011. évi CXII. törvény 42. § (3) bekezdése] vagyoni viszonyai. Összefoglalva megállapította a Kúria, hogy míg a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségről szóló 2007. évi CLII. törvény (a továbbiakban: Vnytv.) személyi hatálya alá tartozók számára általános jelleggel rögzíti, addig a vagyonnyilatkozat nyilvánosságát – az adatok közérdekűségének mérlegelésével – az adott közjogi jogállást meghatározó törvény egyedileg írja elő.
A Kúria a Knk.37.416/2015/3. számú végzésében kifejtette, hogy a hatályos jogi szabályozás az alapjog – a személyes adatok védelméhez való jog – korlátozását eltérően kezeli a nyilvános vagyonnyilatkozat-tételre kötelezett személy és a családtag vonatkozásában. Az egyik fő különbség, hogy a családtag, a hozzátartozó vagyonnyilatkozata nem nyilvános. A családtag személyes adatainak védelmét a hatályos szabályozás abban a vonatkozásban is védi, hogy a családtag személyes adatait még a nyilvános vagyonnyilatkozat-tételre kötelezett vagyonnyilatkozatában sem kell a nyilvánosság elé tárni [lásd: Ogytv. 94. § (2) bekezdés vagy Abtv. 11. § (3) bekezdését]. A Kúria megítélése szerint bár a hozzátartozói vagyonnyilatkozat a közélet tisztaságához kapcsolódóan a személyes adatok védelméhez való jog szükséges korlátozásának tekinthető, azonban ennek nyilvánossá tétele e személyi kört (azaz a közös háztartásban élő hozzátartozókat) tekintve az alapjog aránytalan korlátozását eredményezi.
A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a személyes adat általában nem lehet közzététel tárgya, vagyis az nem nyilvános, törvény azonban - az adatok körének kifejezett megjelölésével - elrendelheti a személyes adat bárki számára történő hozzáférhetővé tételét, illetve nyilvánosságra hozatalát, amennyiben az megfelel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, illetve a korlátozás szükségessége és arányossága megállapítható. Továbbá a törvényhozó köteles az alapjogi korlátozás során az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezésben szereplő alanyi kör hozzátartozói számára a vagyonnyilatkozat tételének és nyilvánosságának kötelezettsége az Alaptörvényben rögzített személyes adatok védelméhez fűződő alapjog korlátozásával járna. A Kúria fent idézett (Knk.37.416/2015/3. számú) döntésében a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdéshez képest szűkebb alanyi kör tekintetében, vagyis az egy háztartásban élő hozzátartozók vonatkozásában is megállapította a vagyonnyilatkozat nyilvánosságának alapjogot sértő jellegét.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által benyújtott kérdésben tartott érvényes és eredményes országos népszavazás esetén a személyes adatok védelmével kapcsolatos alapjog, mint alkotmányos jog azon oknál fogva is sérülne, hogy a népszavazási kérdés szövegéből következően egy adott gazdasági társaságban az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló, igen csekély részesedés esetén is nyilvános vagyonnyilatkozat-tétel kötelezettségét írna elő nemcsak a tulajdonos, de annak hozzátartozója számára is. A kérdés szövegének értelmezése alapján egy eredményes országos népszavazás esetén az Országgyűlés által megalkotandó törvény adott esetben a nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényest vagy annak hozzátartozóját is nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséggel terhelné, amely korlátozásra alkotmányos indok a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem áll fenn.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Szervező által benyújtott kérdésben szereplő személyes adatok nyilvánosságára vonatkozóan megvalósított alapjogi korlátozás megfelel-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt alkotmányos követelményeknek.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvényben rögzített alkotmányossági kritériumok – a kérdésben meghatározott személyi kör (természetes személy tulajdonosai, vezető tisztségviselői, ügyvezető szervei, illetve a felügyelő szerveinek tagjai) és a hozzátartozók vonatkozásában – nem állnak fent. A kérdés alapján a személyes adatok védelmével kapcsolatos alapjogi korlátozás az információs önrendelkezési jog Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében tiltott aránytalan korlátozásával járna, mely az elérni kívánt célhoz – közélet tisztaságához – képest aránytalan mértékű.
A Kúria Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzésében rögzítette, hogy „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés, és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.”
A Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban megvizsgált kérdés alapján lefolytatott népszavazás az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott személyes adatok védelméhez fűződő alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne. Amennyiben a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás alapjogi kollíziót eredményezne akkor az az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A fentiekben leírtak alapján Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés olyan alapjog korlátozást érint, mely alapján az Alaptörvény módosítása válna szükségessé.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő országos népszavazási kezdeményezés nem felel meg – a fentiekben idézett – az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Kúria a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatában megállapította: „Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésbe foglalt választópolgári egyértelműségnek való megfelelés ezt kívánja elkerülni.”
A Knk.IV.37.487/2015/2. számú határozatában a Kúria rámutatott, hogy a jogszabályokba foglalt terminus technikusok használata önmagában még nem teszi egyértelművé a kérdést. A határozat rögzítette, hogy „Jogi precizitás, terminus technicusok alkalmazása esetén figyelemmel kell lenni arra, hogy a jogi szabatosság nem minden esetben eredményezi a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget.”
A Kúria a Knk.IV.38.010/2015/2. számú határozatában kifejtette továbbá, hogy „Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy azt valamennyi választópolgár értse, egy-egy szakterület fogalmaiban jártas lehet az, aki az adott problémában érintett, de nem biztos, hogy ez a fogalomrendszer a kérdésről szavazó valamennyi választópolgár számára világos és érthető.”
A Nemzeti Választási Bizottság a Kúria fentiekben hivatkozott joggyakorlata alapján megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát képező kérdés megfogalmazása miatt a hétköznapi értelemben vett közérthetőség szempontjából a népszavazási eljárásban alkalmazott választópolgári egyértelműség követelményének nem felel meg. A Bizottság álláspontja szerint a választópolgár a kérdés megfogalmazása alapján nem tudná, hogy pontosan miről szavazna.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő népszavazási kérdés egyszerre irányul a kérdésben meghatározott feltételeknek megfelelő szervezetek természetes személy tulajdonosainak, vezető tisztségviselőinek, ügyvezető szerveinek, illetve a felügyelő szervek tagjainak nyilvános vagyonnyilatkozat-tételére, továbbá e személyek hozzátartozóira is. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint kezdeményezés egyszerre több, jól elhatárolható alanyi körre kiterjedőn fogalmaz meg kötelezettséget, így több részkérdésnek egy kérdésben való szerepeltetésével a választópolgároknak nincs lehetőségük azok között különbséget tenni és a kezdeményezésről részkérdésenként, külön-külön véleményt nyilvánítani, ezért az nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
IV.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokokra tekintettel a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-a alapján – megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, VI. cikk (1)-(2) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, a (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, a Ptk. 3:210. §-án, 3:254. § (1) bekezdésén, 8:1. § (1) bekezdés 2. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke