A Nemzeti Választási Bizottság
53/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vajda Zoltán Tamás (a továbbiakban: szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés foglalja törvénybe az Európai Unió zöldenergiáról szóló 2009/28/EK irányelvében foglalt célkitűzések teljesítésének kötelezettségét?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. április 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. március 13-án, személyesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83037/2015. számú, 2015. március 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Vajda Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie.
Az egyértelműség követelményét nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése világosan kimondja, hogy a kérdés akkor hitelesíthető, ha a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A 2009. június 25-én lépett hatályba az Európai Parlament és Tanács 2009/28/EK irányelve (2009. április 23.) a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről (a továbbiakban: 2009/28/EK irányelv).
A 2009/28/EK irányelv az Európai Unó energiaügyi és éghajlat-változási jogszabálycsomagjának részét képezi, amely jogi keretbe foglalja az üvegházhatású gázok csökkentésére vonatkozó közösségi célkitűzéseket. E jogi keret ösztönzi az energiahatékonyságot, valamint a megújuló energiaforrásokból előállított energia felhasználását. Az irányelv célja elsődlegesen közös keret létrehozása a megújuló energiaforrásokból származó energia előállítására és támogatására.
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. A (3) bekezdés rögzíti, hogy „Az Európai Unió joga - a (2) bekezdés keretei között - megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt”.
Az Alaptörvény E) cikkének (3) bekezdése nemzeti szinten rendelkezik az európai uniós jogforrások kötelező erejének elismeréséről. Az Európai Unió jogforrásai közül az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően is több kötelezően alkalmazandó volt, azonban alkotmányi szinten az Alaptörvényben került először rögzítésre az, hogy a magyar jogforrások mellett az európai uniós jogforrások is a hazai jogrendszer részei és általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazhatnak. Az elv összefügg a közvetlen hatály elvével is, amely az európai jog tagállamokban való hatékony alkalmazását segíti elő.
Az Európai Unió jogforrásait elsődleges és másodlagos jogforrásokra oszthatjuk. Az Európai Unióról Szóló Szerződés és az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (2010/C 83/01) az Európai Unióról Szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata 288. cikke (az EKSz. korábbi 249. cikke) rögzíti, hogy az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés foglalja törvénybe a 2009/28/EK irányelvben foglalt célkitűzések teljesítésének kötelezettségét.
Ahogyan az már a fentiekben rögzítésre került, a 2011. április 18-án elfogadott és 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmányos szinten deklarálta, hogy az uniós jogforrások a hazai jogrendszer részei és tartalmazhatnak általánosan kötelező magatartási szabályt is. Az Európai Parlament és Tanács irányelvében foglaltak, így a 2009/28/EK irányelv is Magyarországot, mint az Unió tagállamát a benne foglalt célok vonatkozásában teljes mértékben kötelezi, azaz hazánk számára kötelező jellegű célokat határoz meg. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés alapján a tagállamokat, így Magyarországot is csupán az irányelvben foglalt célok teljesítésének formája és az eszközök megválasztása tekintetében illeti meg szabadság, az irányelvben foglalt célok végrehajtása tekintetében a tagállamoknak nincs döntési szabadságuk, illetve választási lehetőségük a teljesítés és a nem teljesítés között.
A népszavazási kezdeményezés tárgyát képező irányelvben rögzítésre került, hogy az Európai Parlament a Tanács és a Bizottság álláspontjának fényében úgy ítélte meg, hogy helyénvaló kötelező nemzeti célkitűzéseket megállapítani a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közösségi energiafogyasztásban 2020-ra elérendő 20 %-os részarányával, a közlekedést illetően pedig 10 %-os részarányával összhangban. A 2009/28/EK irányelv tehát két konkrét – annak 1. cikkében is nevesített – a tagállamok számára kötelező célkitűzést tartalmaz.
A 2009/28/EK irányelv a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közösségi energiafogyasztásban 2020-ra elérendő 20 %-os részarányával összefüggésben rögzíti, hogy mivel a tagállamok kiindulópontja, megújulóenergia-adottsága és energiahordozó-összetétele különböző, ezért a 20 %-os átfogó közösségi célkitűzést az egyes tagállamok számára egyedi célkitűzésekké kell átalakítani, kellően ügyelve az elosztás méltányosságára és – az eltérő tagállami kiindulási pontok és adottságok tekintetbevételével – megfelelőségére, a meglévő, megújuló energiaforrásokból előállított energiát és az energiahordozó-összetételt is beleértve. A nemzeti átfogó célkitűzéseket országonkénti bontásban a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a 2020. évi teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt részarányára a 2009/28/EK irányelv I. melléklete tartalmazza. E rendelkezés szerint Magyarország kötelező nemzeti célkitűzése a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a 2020. évi teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt részaránya vonatkozásában: 13 %.
A 2009/28/EK irányelv szerint továbbá a közlekedésben használt megújuló energiaforrásokból előállított energia 10 %-os célkitűzését minden tagállam számára azonos szinten kell megállapítani, hogy a közlekedési célú üzemanyag műszaki előírásainak és hozzáférhetőségének egységessége biztosítva legyen.
Ezzel összefüggésben a 3. cikk (4) bekezdése előírja, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közlekedés valamennyi formájában felhasznált részaránya 2020-ban legalább az egyes tagállamokban közlekedési célra felhasznált végső energiafogyasztás 10 %-a legyen.
A 2009/28/EK irányelv 4. cikk (1) bekezdése alapján a megújuló energiaforrásokra vonatkozóan a tagállamoknak nemzeti cselekvési tervet kell elfogadniuk, melyet a (2) bekezdés alapján 2010. június 30-ig kell bejelenteniük a Bizottságnak.
A 2009/28/EK irányelv 27. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a 4. cikk (1), (2) és a (3) bekezdésének sérelme nélkül a tagállamok legkésőbb 2010. december 5-ig elfogadják és kihirdetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek.
A 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a bioüzemanyagokra vonatkozó részének a nemzeti jogba történő átültetését a megújuló energia közlekedési célú felhasználásának előmozdításáról és a közlekedésben felhasznált energia üvegházhatású gázkibocsátásának csökkentéséről szóló 2010. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Büat.) az ún. Bioüzemanyag törvény szolgálja. A Büat. 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország területén a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közlekedés valamennyi formájában felhasznált részaránya a közlekedési célra felhasznált végső energiafogyasztás legalább 10%-a, amely részarányt 2020-tól kell teljesíteni.
A Büat. 15. § d)-g) pontjai rögzítik, hogy a törvény a 2009/28/EK irányelv 2. cikk i) pontjának, 3. cikk (4) bekezdés a)-c) pontjának, az 5. cikk (1) bekezdés 3. albekezdésének és a 21. cikk (2) bekezdésének való megfelelést szolgálja.
A 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv I. mellékletének való megfelelést a megújuló forrásokból előállított energia részarányának kiszámítási módszertanáról szóló 1/2012. (I. 20.) NFM rendelet (a továbbiakban: NFM rendelet) tartalmazza. Az NFM rendelet I. melléklete Magyarország nemzeti célértékeit rögzíti - a 2011-2012, a 2013-2014, a 2015-2016, a 2017-2018 közötti kétéves időszakokban és 2020-ban - a megújuló forrásokból előállított energiának a 2020. évi teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt részaránya tekintetében. A hivatkozott melléklet a 2009/28/EK irányelvben foglaltakkal összhangban rögzíti, hogy Magyarország célkitűzése a megújuló forrásokból előállított energiának a 2020. évi bruttó végső energiafogyasztásban képviselt részaránya 2020-ra 13%.
Az NFM rendelet 8. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikk a), b), d), f) és l) pontjának, 5-11. cikkének, 13. cikk (2) és (6) bekezdésének, 14. cikk (1), (2) és (5), (6) bekezdésének, 22. cikkének, I., II. és VII. mellékletének való megfelelést szolgálja.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint tehát a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közlekedésben felhasznált 10 %-os részarányára vonatkozó célkitűzés teljesítése törvényi szinten, a Büat.-ban került rögzítésre, míg a 2009/28/EK irányelv I. mellékletében Magyarország vonatkozásában meghatározott kötelező nemzeti célkitűzés megvalósításának szabályai miniszteri rendeleti szinten, az NFM rendeletben lett szabályozva. A Büat. és az NFM rendeleten túl további tizenhat jogszabály rendelkezései szolgálják a 2009/28/EK irányelvnek való megfelelést.
Mindezen túl a Kormány megalkotta a 2009/28/EK irányelv 4. cikke szerinti nemzeti cselekvési tervét, Magyarország Megújuló Energia Hasznosítási Cselekvési Terve 2010-2020 című dokumentumot is.
Jelen népszavazási kezdeményezés a választópolgárok számára két okból is megtévesztő.
A kérdés egyrészt az Alaptörvény és az Európai Unió működéséről szóló szerződés hivatkozott rendelkezései ellenére azt a téves látszatot kelti, mintha a 2009/28/EK irányelv nem teremtene Magyarország számára a benne foglalt célkitűzések tekintetében egyértelmű végrehajtási kötelezettséget, és valójában a népszavazás eredményeképp meghozott törvény írná elő a célkitűzések teljesítésére vonatkozó kötelezettséget.
Másrészt mindebből kiindulva a kérdés a választópolgárok számára azt a téves információt is sugallhatja, hogy Magyarország a 27. cikk (1) bekezdésének rendelkezése ellenére, nem alkotta meg a 2009/28/EK irányelvnek való megfelelést szolgáló jogszabályokat.
A 2009/28/EK irányelvben foglalt célok megvalósításának kötelezettsége az Alaptörvény E) cikke és az az Európai Unió működéséről szóló szerződés 288. cikke alapján fennáll és e kötelezettségének Magyarország elsődlegesen a Büat. és az NFM rendelettel, másodlagosan pedig e jogszabályokon kívüli további tizenhat jogszabály megalkotásával illetve módosításával tett eleget.
Vagyis a kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján meghozandó törvény egy fennálló és létező kötelezettséget, valamint a kötelezettség alapján megalkotott jogszabályokban foglaltakat – melyek közül a Büat. törvény –erősítené meg. Minderre azonban – az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdése és a Büat.-ban foglaltak miatt – a Bizottság álláspontja szerint népszavazás útján nincs lehetőség. Az Alkotmánybíróság 64/2009. (VI. 18.) AB határozatában leszögezte, hogy „a választópolgárok közösségének nincs joga arra, hogy a törvényt megerősítő népszavazás elrendelésére kötelezze az Országgyűlést. A törvény kihirdetését követően a megerősítő népszavazás okafogyottá válik.”
A Nemzeti Választási Bizottság fentiek alapján megállapítja, hogy jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés a választópolgárok számára többszörösen félreérthető és félrevezető. A jelenleg hatályos szabályozás alapján – mely a célok kötelező teljesítését írja elő és amiatt, hogy az egyik célkitűzés a kezdeményezés benyújtásának időpontjában is törvénybe van foglalva – a választópolgárok a népszavazás során valójában nem tudják megítélni, hogy pontosan milyen tartalmú további jogalkotást támogatnak szavazataikkal. Az Alkotmánybíróság 168/2011. (XII. 21.) AB határozatában foglaltak alapján a választópolgárok számára megtévesztő tartalmat magában hordozó kezdeményezés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés a jogalkotói egyértelműség követelményének sem felel meg, mert az Országgyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy pontosan milyen jogalkotási kötelezettsége áll fenn. A kezdeményezés többes számot használ, az Országgyűlésre azt a kötelezettséget kívánja róni, hogy a célkitűzések teljesítése tárgyában alkosson törvényt, ez azonban a közlekedésben felhasznált megújuló energiaforrásokból előállított energia vonatkozásában már teljesült.
A leírt indokok alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés a választópolgárok számára több szempontból sem felel meg az egyértelműség követelményének, valamint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a jogalkotó számára sem lenne világos, hogy pontosan milyen tartalmú jogszabály megalkotására kötelezné a referendum. A kezdeményezés tehát nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyérzelműség követelményének, mely az Nsztv. 11. §-a alapján a hitelesítés akadályát képezi. A fentiekben kifejtett okfejtés alapján a Bizottság a kérdés hitelesítést megtagadta.
III.
A határozat az Alaptörvény E) cikk (2) és (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a 2009/28/EK irányelven, az Európai Unióról Szóló Szerződés és az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (2010/C 83/01) az Európai Unióról Szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata 288. cikkén, a Büat.-on, az NFM rendeleten, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén és a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. március 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke