A Nemzeti Választási Bizottság
52/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62. fsz./6., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy védőoltásra senkit ne lehessen kötelezni, és annak hiánya miatt ne lehessen büntetni vagy korlátozni sem?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. október 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező törvényes képviselője útján 2020. augusztus 27-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a), b) és c) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[9] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy Magyarországon senkit ne lehessen védőoltásra kötelezni, valamint a kötelező védőoltás elmaradása esetén ne lehessen „büntetni vagy korlátozni” sem.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[11] A védőoltások tekintetében az alapvető törvényi szabályozást az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) tartalmazza. Az Eütv. 57. § (1) bekezdése a védőoltás célját a fertőző betegségekkel szembeni aktív, illetve passzív védettség kialakításában határozza meg. Ezt követően az Eütv. 57. § (2) és (3) bekezdésében a jogalkotó felhatalmazta a minisztert, hogy rendeletben rögzítse azokat a fertőző betegségeket, amelyek esetében
a) életkorhoz kötötten,
b) megbetegedési veszély esetén, illetőleg
c) külföldre történő kiutazás esetén a kiutazó költségén kötelező védőoltás elrendelésének van helye. Emellett úgy rendelkezett, hogy a miniszter egyes munkakörökben való foglalkoztatás feltételeként a munkáltató költségére védőoltási kötelezettséget írhat elő.
[12] Az Eütv. 57. § (2) bekezdésében rögzített felhatalmazó rendelkezése alapján került megalkotásra a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet), amely a védőoltásokra irányadó részletszabályokat rögzíti. A rendelet hatálya Magyarországon kiterjed minden természetes és jogi személyre, valamint jogi személyiség nélküli szervezetre.
[13] Az NM rendelet 3/A. §-ának 19. pontja az alábbiak szerint tartalmazza a védőoltás definícióját: „olyan egészségügyi tevékenység, amelynek során oltóanyagot juttatnak a szervezetbe aktív vagy passzív immunizálás céljából, melynek segítségével az adott betegség elleni specifikus védettség kialakítható és fokozható.”
[14] Az NM rendelet 5. §-a és 6. §-a taxatíve felsorolja az életkorhoz kötötten kötelező védőoltásokat és a megbetegedési veszély esetén kötelező védőoltásokat, a 7-10. §-a rendelkezik a megbetegedési veszély elhárítása céljából önkéntesen igénybe vehető térítésmentes védőoltásokról, a külföldre történő kiutazás esetén fennálló védőoltási kötelezettség és egyéb ajánlott védőoltásokról, a munkakörökhöz kapcsolódó védőoltási kötelezettségről és az új vagy módosított összetételű oltóanyagok alkalmazásáról egyaránt. Az NM rendelet 4. § (2) bekezdése értelmében az adott évi védőoltási tevékenységre vonatkozó feladatok gyakorlati végrehajtásához szükséges ismereteket az országos tisztifőorvos által évente kiadott, az adott év védőoltási tevékenységére vonatkozó módszertani levele (a továbbiakban: VML) határozza meg. Az NM rendelet 11. § (1) bekezdése alapján a védőoltások ellenjavallatait („védőoltások alóli mentesítések”) szintén az országos tisztifőorvos által évente kiadott VML tartalmazza.
[15] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó részben, a védőoltásra kötelezés tárgykörében lényegében az NM rendeletben megállapított oltási szabályok módosítására lenne köteles, a kezdeményezés választópolgári támogatottsága esetén. Tekintettel azonban arra, hogy az NM rendeletet a kormány egyik tagja, a népjóléti miniszter az Országgyűléstől kapott törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörében eljárva alkotta meg. A hatáskört jelenleg a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet 95. § (1) bekezdés a) és e) pontjai alapján az emberi erőforrások minisztere gyakorolja.
[16] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[17] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[18] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatában kifejezetten a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[19] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhető. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[20] Mindezek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt az Országgyűlés törvényben a Kormány egyik tagjára delegálta. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotónak az Eütv. 57. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján megalkotott NM rendelet szabályainak módosítására lenne köteles. Mivel azonban a rendelet megalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[21] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[22] Az Alkotmánybíróság a kötelező védőoltások alkotmányjogi vetületével a 39/2007. (VI. 20.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott részletesen. Eljárása során az életkorhoz kötötten kötelező védőoltások kifogásolt rendszerének alkotmányossági vizsgálatakor abból indult ki, hogy gyakorlata szerint az egészségügyi beavatkozások az Alkotmányban elismert alapvető jogok közül az emberi méltósághoz való joggal állnak a legszorosabb összefüggésben. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében elismert emberi méltósághoz való jogot a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban az „általános személyiségi jog” alkotmányi megfogalmazásának minősítette.
[23] Ezt követően felhívta a 36/2000. (X. 27.) AB határozatban kifejtett azon álláspontját, amely értelmében „az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jogból következően a betegek jogai közé tartozik - többek között - az egészségügyi beavatkozásokba való beleegyezés és az ellátás visszautasításának joga is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az egészségügyi ellátás során szükséges beavatkozásokba való beleegyezés, illetve annak visszautasítása a személyiségi jogok gyakorlásától elválaszthatatlan.” [ABH 2000, 241.]
[24] A testület gyakorlatából következik továbbá, hogy „az orvosi beavatkozások feletti önrendelkezési jog (egészségügyi önrendelkezési jog) tágabb kategória az egészségügyi beavatkozások visszautasításához való jognál. [56/2000. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2000, 527.] Az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V. 17.) AB határozatban az emberi méltósághoz való jog és az egyéni kockázatvállalás összefüggéséről általános érvénnyel mondta ki: „Önmagának mindenki árthat, s vállalhat kockázatot, ha képes a szabad, tájékozott és felelős döntésre. A nagykorúaknak a jog be nem avatkozása széles lehetőséget ad erre, s az általános személyiségi jogból folyó jog az önmeghatározásra és cselekvési szabadságra [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] garantálja ezt a lehetőséget. Az állam korlátozó gyámkodása csak a határesetekben alkotmányossági viták tárgya (a kábítószer élvezésének büntetésétől az eutanáziáig).” (ABH 1996, 74, 80.) Majd ezt követően kifejtette, hogy „(…)járványügyi, közegészségügyi célból, gyermekek számára intézményesített védőoltások alanyai nem rendelkeznek az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből következő önrendelkezési jog gyakorlásához szükséges döntéshozatali képességgel. A csecsemők esetében értelemszerűen minden egészségügyi beavatkozás esetén kizárt az önrendelkezési jog gyakorlása. A 14. életév alatti gyermekek esetén - bizonyos életkor felett - elvileg nem zárható ki az önrendelkezési jog érvényesülésének vizsgálata. (Például a kutatási, kísérleti célú beavatkozások esetében.) Azonban a védőoltások rövid és hosszú távú előnyeinek és hátrányainak megítéléséhez szükséges különleges megfontolások miatt a 14. életév alattiak nem képesek tájékozott és felelősségteljes döntésre az oltásokról. Ezért a jelen esetben vizsgált szabályozás - a jogalanyok döntésképességének hiánya miatt - nem korlátozza az önrendelkezési jogot”.
[25] Az Alkotmánybíróság a 43/2005. (XI. 14.) AB határozatban kimondta továbbá, hogy az államnak az Alkotmány 70/D. §-ából következő egészségvédelmi kötelessége kivételes esetekben még a döntésképes egyén választásával szemben is elsőbbséget élvezhet. (ABH 2005, 536, 550.) (…) Ezért az államnak a gyermekek jogainak védelmére vonatkozó alkotmányos kötelezettségét [Alkotmány 67. § (1) bekezdés] és az egészségvédelmi kötelezettség részét képező járványügyi feladatait (Alkotmány 70/D. §) egymással összefüggésben kell figyelembe venni. (…) A gyermekek testi-lelki integritásához való jogának és a szülők gyermekeik gondozásához fűződő alapjogának korlátozását szükségessé teszi egyrészt az államnak az Alkotmány 67. § (1) bekezdéséből következő intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége, másrészt a 70/D. §-hoz kapcsolódó közegészségügyi, járványügyi közérdek mint alkotmányos cél.
[26] Az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság gyakorlatában az egészséghez való alanyi jog továbbra is az egyén testi és lelki integritását védi. Az Alaptörvény II. cikke tartalmazza az emberi méltóság sérthetetlenségét, valamint azt, hogy minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Az Alaptörvény XX. cikkének (1) bekezdése alapján pedig mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.
[27] Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlatában „az emberi méltóság lényeges tartalma” az alapjogok lényeges tartalmának részét képezi, amely nem korlátozható. A testület az általános személyiségi jog alkotóelemének tekinti a személyiség testi-lelki integritásához való jogot, amelynek az egészségügyben van különös szerepe. A testi-lelki integritáshoz való jog ugyanis a személy fizikai integritását védi és – a szellemi-erkölcsi személyiséget védő jogokkal ellentétben – attól függetlenül illeti meg a személyeket, hogy döntésképesnek minősülnek-e.
[28] A Bizottság felhívta a figyelmet továbbá arra, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtett álláspontja megjelent a 3132/2013. (VII. 2.) AB határozatban, legutóbb pedig a 3080/2019. (IV. 17.) AB határozatban az alábbiak szerint: „[t]ekintettel a természettudományos előfeltevésekre, az […] előírt, életkorhoz kötött védőoltások alkalmas és szükséges eszköznek minősülnek egyfelől a gyermekek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésének biztosításához, másfelől az egész társadalom fertőző betegségekkel, járványokkal szembeni védelméhez” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABH 2007, 464, 487]. (…) Az alkotmánybírósági eljárás során nem kérdőjelezhető meg, hogy a védőoltások (köztük az életkorhoz kötött védőoltások) az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képességének fokozását és a fertőző megbetegedések elterjedésének megelőzését szolgálják. Tehát egyfelől az egyént (a gyermeket) védik a fertőzéstől, másfelől az egész társadalmat a járványok megjelenésétől” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABH 2007, 464, 485]. (…) Mivel a védőoltások az érintett egyén és a társadalom többi tagjának egészségét védik, a gyermekeknek érdekük fűződik ahhoz, hogy megkapják az életkorhoz kötött védőoltásokat. Továbbá a gyermekközösségek tagjainak érdekük fűződik ahhoz, hogy a közösség tagjai minél nagyobb számban legyenek immunizáltak” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat,” ABH 2007, 464, 493]. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy az alkotmánybírósági eljárás során nem kérdőjelezhető meg, hogy a védőoltások (köztük az életkorhoz kötött védőoltások) az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képességének fokozását és a fertőző megbetegedések elterjedésének megelőzését szolgálják. Tehát egyfelől az egyént (a gyermeket) védik a fertőzéstől, másfelől a gyermeket körülvevő kisebb közösséget, valamint az egész társadalmat a járványok megjelenésétől.”[3080/2019. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2019, 422]
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, a kérdésben megtartásra kerülő országos népszavazás eredményének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha megszüntetné az Eütv. és az NM rendelet által szabályozott kötelező védőoltási rendszert, amely a közösség, és elsősorban a gyermekek védettségét megszüntetné azon védőoltással megelőzhető vírusos fertőzésektől, amelyek súlyos, akár halállal végződő megbetegedéseket okoznak. (Mint azt a nemzetközi kitekintésben a közelmúltban lezajlott, részben oltásellenes mozgalmak által indukált kanyarójárványok mutatják.) Ezen járványok kötelező védőoltásokkal való megelőzésének hiánya azt jelentené, hogy az állam vállaltan nem teljesíti az emberi méltóság és konkrétabban az egészséghez való jog védelmét, ezért a kérdésben foglaltak tartalmilag az egészséghez való jog mint alapjog súlyos korlátozását jelentik.
[30] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség – a kötelező védőoltási rendszer megszüntetése – az NM rendelet módosításának szükségességén túl az Alaptörvény XX. cikkének (1) bekezdésében foglalt – a testi és lelki egészséghez való jogból levezethető személyiség integritásához való jog tartalmának – szabálya módosítását is szükségszerűen megkívánná.
[31] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az Alaptörvény módosítására irányuló kezdeményezéseket az országos népszavazás lehetséges tárgykörei közül, vagyis a közvetlen hatalomgyakorlás e területet nem érintheti.
V.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[32] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
[33] Magyarország Kormánya a 2289/1998. (XII. 23.) Korm. határozatában egyetértett az Európa Tanácsnak az emberi lény emberi jogainak és méltóságának a biológia és az orvostudomány alkalmazására tekintettel történő védelméről szóló, Oviedóban, 1997. április 4-én kelt Egyezménye: Az emberi jogokról és a biomedicináról szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), valamint az Egyezménynek az emberi lény klónozásának tilalmáról szóló, Párizsban, 1998. január 12-én kelt Kiegészítő Jegyzőkönyve (a továbbiakban: Jegyzőkönyv) aláírásával. A dokumentumok aláírására a Magyar Köztársaság Kormánya részéről 1999. május 7-én került sor, az Egyezményt illetve a Jegyzőkönyvet a hiteles angol szöveggel, illetve azok hiteles magyar fordítása közzétételével a 2002. évi VI. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatta be a belső jogba.
[34] Az Egyezmény és annak kiegészítő Jegyzőkönyve volt az első olyan kötelező erejű nemzetközi dokumentum, amelyeknek a célja a személyek védelme volt az új orvosbiológiai eljárások nem megfelelő alkalmazásával szemben. A Törvény 2-3. §-ához fűzött részletes indokolás szerint, a biológiai és az orvostudomány előrehaladásának eredményeit a jelen és a jövő nemzedékek javára kell felhasználni, ezért szükséges nemzetközi együttműködés ahhoz, hogy ezeket az eredményeket az egész emberiség élvezhesse, valamint azokkal senki ne élhessen vissza. Az Egyezmény nem csak az egyén, hanem a közösség és az emberi faj védelmében is állít fel garanciális szabályokat. Az indokolás kiemeli továbbá, hogy az egészségügyi törvény előírásai teljes mértékben összhangban vannak az Egyezményben és a Kiegészítő Jegyzőkönyvben foglaltakkal. Az Egyezmény és a kiegészítő Jegyzőkönyv kihirdetésével a Magyar Köztársaság egyértelművé teszi, hogy a szigorú, az emberi méltóság tiszteletét középpontba állító magyar egészségügyi szabályozás a leghaladóbb európai jogelveket tükrözi.
[35] Az Egyezmény 26. cikkének 1. pontja értelmében „[a] jelen Egyezményben foglalt jogok gyakorlása és a védelmi rendelkezések nem képezhetik más korlátozások tárgyát, mint amelyek törvényben meghatározott esetekben, egy demokratikus társadalomban a közbiztonság, a bűncselekmények megelőzése, a közegészség védelme vagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges”.
[36] A népszavazási kezdeményezés tárgyának vizsgálata során a Bizottság rögzítette, hogy a Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzésével helyben hagyott 29/2017. számú határozatában megfogalmazott álláspontját jelen kérdés elbírálása során is irányadónak tekinti. E határozatában a Bizottság kifejtette, hogy „az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.”
[37] A fenti álláspont azt is jelenti, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségének kimondásához nem szükséges feltétel, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget eredményezzen, amely a nemzetközi szerződés egy részének vagy egészének végrehajtását lehetetlenné teszi. Elegendő hozzá az, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás kimutatható összefüggésben álljon azokkal a konkrét vagy általános kötelezettségekkel, amelyek a szerződésben részes feleket terhelik.
[38] A konkrét esetben a népszavazási kérdés eredménye a kötelező védőoltási rendszer megszüntetésére irányul. Mivel a védőoltások (köztük az életkorhoz kötött védőoltások) az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képességének fokozását és a fertőző megbetegedések elterjedésének megelőzését szolgálják, tehát egyfelől az egyént védik a fertőzéstől, másfelől az egész társadalmat a járványok megjelenésétől, ezért a fent részletesen ismertetett, Eütv.-ben és az NM rendeletben megfogalmazott jogszabályi feltételrendszer átalakítása nem vonható ki az értelmezés során az együttműködési kötelezettség köréből. Különös tekintettel arra, hogy a kórokozók terjedésével létrejövő járványok gyakran okoznak egészségkárosodással és halállal járó szenvedéseket az emberiségnek. Az orvostudomány a XVIII. század végén ismerte fel, hogy a védőoltások az emberi szervezetet antitestek, azaz olyan fehérjék termelésére ösztönzik, amelyek megvédik a szervezetet a kórokozók elszaporodásától. Mára számos fertőző betegség visszaszorult, a nyugati társadalmakban a járványok elleni védekezés igen hatékony rendszerei működnek. Mindebben jelentős szerepe volt annak, hogy védőoltásokat fejlesztettek ki, és immunizálták a társadalmak tagjait (39/2007. (VI. 20.) AB határozat).
[39] Fentiekre figyelemmel megállapítható, hogy a kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás az Egyezmény megkötésekor fennálló szabályok olyan lényegi és nagy volumenű változtatását tenné szükségessé, amely közvetlenül érintené a Magyarország által vállalt kötelezettség teljesíthetőségét.
[40] A Kúria Knk.IV.37.178/2014. számú határozatában már állást foglalt az Egyezményben vállalt nemzetközi kötelezettségek természetéről és azok Alaptörvényhez való viszonyáról. A Kúria e döntése szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának sérelmére vezet az is, ha a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nyilvánvalóan összefüggésben áll az Egyezménnyel.
[41] A Bizottság álláspontja szerint az Egyezmény tartalma, az abban vállalt kötelezettségek és a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható. A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés és az Egyezményben foglalt kötelezettségek között közvetlen érintettség áll fenn, és az is megállapítható, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
VI.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[42] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[43] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[44] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[45] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[46] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés két részkérdésből áll. Egyrészről arra irányul, hogy „védőoltásra senkit ne lehessen kötelezni”, másrészről azt célozza, hogy annak hiánya miatt ne lehessen büntetni vagy korlátozni sem. A két tagmondat között az „és” kötőszó szerepel.
[47] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán azt vizsgálta, hogy jelen kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy Szervező kezdeményezése több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
[48] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[49] Fentiekre figyelemmel a Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró a kérdés szerkezete, mivel az első részkérdésre adott „igen” válasz esetén a kötelezés megszűnésével okafogyottá válik a kötelező védőoltás elmaradása miatti „büntetés vagy korlátozás” alkalmazhatóságáról való választópolgári döntés.
[50] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés túl általános megfogalmazása okán, az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a választópolgárok számára értelemzavaró lenne annak meghatározása is, hogy valójában miről nyilvánítanak véleményt és az is, hogy többségi döntésükkel, a kérdés támogatása esetén végeredményben milyen tartalmú jogalkotásra kötelezik a jogalkotót. Nem világos, hogy a kérdés szó szerinti értelme (kötelező védőoltások megszüntetése általánosságban) szándékolt fogalmazás, vagy figyelemmel a benyújtáskor aktuálisan fennálló helyzetre (a jelenlegi koronavírus világjárvány elleni speciális oltószerek fejlesztése és bevezetése) joggal merülhet fel, hogy Szervező csak elmulasztotta specifikálni a kötelező védőoltást a benyújtott kérdésben. A dilemma a szavazóknál is jelentős, hiszen nagyban eltérhet a bevett kötelező oltások társadalmi megítélése a még csak kifejlesztés alatt álló, ezért ismeretlen kockázatokkal és mellékhatásokkal járó oltóanyagétól. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. határozatok). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[51] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással megtagadta.
VIII.
[A határozat indokolásának összegzése]
[52] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe, valamint a 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjába ütközik, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
IX.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[53] A határozat az Alaptörvény II. cikkén, a XX. cikkének (1) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, a (3) bekezdés a) és d) pontján, az Eütv. 57. § (1), (2) és (3) bekezdésén, a Törvény 2-3. §-án és az Egyezmény 26. cikkén, az Nsztv. 9. §-án, a 11. §-án, az NM rendelet 3/A. §-ának 19. pontján, a 4-11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 21.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese