A Nemzeti Választási Bizottság
51/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vajda Zoltán Tamás magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy bárki hozzáférhessen és nyilvánosságra hozhassa az 1944. december 21. és 1990. február 14. közötti időszakban a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének „titkos”, illetve „szigorúan titkos” állományú munkatársainak illetve együttműködő személyek adatait, beleértve az általuk készített jelentéseket, feljegyzéseket, iratokat?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. április 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. március 13-án személyesen, 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 23 megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83037/2015. számú, 2015. március 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Vajda Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított harminc napon belül dönt. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés arra irányul, hogy a kérdésben meghatározott „Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének „titkos” illetve „szigorúan titkos” állományú munkatársainak, illetve az együttműködő személyeknek” az adatai –, melybe a kezdeményezés megfogalmazása szerint beleértendők a jelentések, iratok, feljegyzések – nyilvánosságra kerüljenek és azok bárki számára hozzáférhetővé váljanak. A kérdés megfogalmazása alapján az abban megjelölt adatokat – mely adatokon a kérdés alapján nemcsak a munkatársak, hanem a megfigyelt személyek személyes adatait is érteni kell – bárki, bármilyen korlátozás nélkül megismerhetné és nyilvánosságra hozhatná.
Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről nem lehet országos népszavazást tartani.
Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében „mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez”.
Az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdés szerint a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat - a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével - tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.
Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével tartalmilag megegyezően szabályozta a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) a személyes adatok védelmét, az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint „a Magyar Köztársaságban mindenkit megilletett a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a személyes jog védelmének alkotmányos rendelkezését, így a 60/1994. (XII. 24.) számú AB határozatában kimondta, hogy a „nyilvántartások titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát (Alkotmány 59.§ (1) bek.) minden érintett érvényesítheti, azaz saját személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet.” (60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342,352)
Az Alkotmánybíróság 37/2005. (X. 5.) AB határozatában, melyben az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezéseit előzetes normakontroll keretében vizsgálta, értelmezte az Alkotmány 59. §-ának rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság által rögzítésre került, hogy „az operatív kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59.§ (1) bekezdése védelme alatt állnak. (37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 423)
Az AB e határozatában azt is rögzítette, hogy „[n]incs olyan alkotmányos cél, melynek elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek az ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az „információs kárpótláshoz”) nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára. A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes adatok védelméhez való jognak a Törvény kifogásolt szabályai szerinti korlátozásához.” (37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 423)
A kérdésben szereplő adatok megismerhetősége és nyilvánosságra hozatala vonatkozásában az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban: ÁSZTLtv.) tartalmazza a hatályos szabályokat, melyeket az Országgyűlés a fenti alkotmánybírósági döntésekre is tekintettel fogadott el. Az ÁSZTLtv. 3. §-a az alábbiak szerint rendezi az adatok megismerhetőségét:
„3. § (1) A megfigyelt és a harmadik személy – aki az értelmező rendelkezések szerint az a személy, akit a törvény külön nem nevesít, de akiről adatokat kezeltek - a rá vonatkozó adatokat megismerheti. Megismerheti továbbá
a) a személyes érintkezéseit rögzítő vagy leíró adatokat,
b) azokat az iratokat, amelyeknek a személyes adatokkal együtt történő megismerését az irat keletkezésekor hatályos jogszabály lehetővé tette,
c) a róla szóló anyagban lévő és e törvény alapján bárki által megismerhető adatokat.
(2) A megfigyelt személy megismerheti a róla jelentő, illetve vele foglalkozó hivatásos alkalmazott, hálózati személy és operatív kapcsolat természetes személyazonosító adatait.
(3) A megfigyelt személy, illetve a harmadik személy megismerheti és a harmadik személy, illetve a megfigyelt személy hozzájárulásával nyilvánosságra hozhatja a megfigyelt és a harmadik személy között történt személyes érintkezéseket rögzítő vagy leíró adatokat (pl. személyes találkozásról, beszélgetésről gyűjtött adatok).
(4) A megfigyelt nyilvánosságra hozhatja az (1)-(2) bekezdés alapján megismert adatokat, más megfigyelt és harmadik személy személyes adatainak kivételével.
(5) A hivatásos alkalmazott, a hálózati személy és az operatív kapcsolat megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a kizárólag vele kapcsolatba hozható személyes adatokat.”
Az ÁSZTLtv. 5. §-a szerint, a 3. §-ban nevesített alanyi körön kivüli személyek csak anonimizáltan ismerhetik meg és hozhatják nyilvánosságra a Levéltár által kezelt adatokat.
Az ÁSZTLtv. hatályos rendelkezései alapján megállapítható, hogy a törvény hatálya alá tartozó adatok teljes körű megismerésére a törvényben meghatározott személyeknek van lehetőségük, azonban az adatok bárki által történő megismerhetősége korlátozott, azok csak anonimizált formában ismerhetők meg. Az ÁSZTLtv. hatályos rendelkezései az AB 37/2005. (X. 5.) határozatában megfogalmazott érvelés szerinti szabályokat tartalmazzák, mely érvelését az AB a személyes adatok védelméhez, mint alkotmányos alapjogra alapította.
A Nemzeti Választási Bizottság vizsgálta azt is, hogy az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésének rendelkezései, miszerint a kommunista diktatúra hatalombirtokosainak a diktatúra működésével összefüggő szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adatai nyilvánosságra hozhatók, befolyásolják-e a személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjog lényeges tartalmát.
A Bizottság megítélése szerint az U) cikk rendelkezése következtében tágult a korlátozás nélkül megismerhető és nyilvánosságra hozható adatok köre az Alaptörvény előtti szabályozáshoz képest, azonban továbbra sem lehetséges bárki által a kérdésben szereplő adatok teljes körű és korlátozás nélküli megismerése.
A Bizottság megítélése szerint az U) cikk rendelkezése következtében tágult a korlátozás nélkül megismerhető és nyilvánosságra hozható adatok köre az Alaptörvény előtti szabályozáshoz képest, azonban továbbra sem lehetséges bárki által a kérdésben szereplő adatok teljes körű és korlátozás nélküli megismerése.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés szerinti bárki számára történő hozzáférés, illetve nyilvánosságra hozatal – mely egy érvényes és eredményes népszavazást követően a megalkotandó jogszabály alapján keletkezne – a személyes adatok védelméhez való jog lényeges tartalmát érintené. Ezen korlátozás vonatkozásában a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – különösen a megfigyeltek esetében – hiányzik az alkotmányos jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme, így e kötelezettség aránytalan korlátozást jelentene a személyes adatok védelméhez való jog tekintetében.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban megvizsgált népszavazási kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredménye az Alaptörvény VI) cikk (2) bekezdésében megfogalmazott alapjog lényeges tartalmát sértő törvény megalkotására kötelezné a jogalkotót.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben megtartásra kerülő érvényes és eredményes országos népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott alapjog – személyes adatok védelme – lényeges tartalmát is érintené, amely az Alaptörvény egyidejű módosítását tenné szükségessé.
III.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés az alábbi indokok miatt nem felel meg e törvényi követelménynek.
A Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségénél a kérdésben megnevezett időszakban keletkezett iratokhoz történő hozzáférést, illetve nyilvánosságra hozataluk kérdését az ÁSZTLtv. szabályozza. A törvény rendelkezései alapján megállapítható, hogy a kérdésben szereplő „hozzáférés”, illetve „nyilvánosságra hozatal” különböző tevékenységnek tekinthető. Előbbi esetben az iratok tartalmának megtekintése – a törvény szóhasználata szerint „megismerése” - történik a jogosult által, utóbbi kifejezés viszont magában foglalja adott esetben harmadik személyek széles körének tájékoztatását az iratok tartalmáról. Ebből kifolyólag az ÁSZTLtv.-re vonatkozóan a kérdés valójában két alkérdést tartalmaz, következésképpen arra jelen formában egyértelmű válasz nem adható.
A fentiek alapján a Szervező által benyújtott kérdés a hozzáférés és nyilvánosságra hozatal viszonylatában több kérdést foglal magába, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének. A Nemzeti Választási Bizottság kiemeli, hogy a kérdés a választópolgári egyértelműség követelményének amiatt nem felel meg, mert a részkérdéseknek egy kérdésben való szerepeltetésével a választópolgároknak nincs lehetőségük azok között különbséget tenni és a kezdeményezésről részkérdésenként véleményt nyilvánítani.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés a „1944. december 21. és 1990. február 14. közötti időszakban” keletkezett és „a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségé”-hez köthető adatok nyilvánosságát szeretné elérni.
Tényszerűen megállapítható azonban a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat hivatalos honlapján található tájékoztatás alapján, hogy a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnöksége csak 1962-ben jött létre.
Ennek következtében nem egyértelmű, hogy a megjelölt időszakot megelőzően, 1944 és 1962 között milyen adatokhoz való hozzáférést és nyilvánosságra hozatalt tenne lehetővé egy eredményes népszavazás.
Előzőek alapján a választópolgár nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat, illetve a jogalkotó nem tudja eldönteni, hogy milyen tartalommal kellene eleget tennie jogalkotói kötelezettségének.
Ennek következtében nem egyértelmű, hogy a megjelölt időszakot megelőzően, 1944 és 1962 között milyen adatokhoz való hozzáférést és nyilvánosságra hozatalt tenne lehetővé egy eredményes népszavazás.
Előzőek alapján a választópolgár nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat, illetve a jogalkotó nem tudja eldönteni, hogy milyen tartalommal kellene eleget tennie jogalkotói kötelezettségének.
A Nemzeti Választási Bizottság azért sem tartja egyértelműnek a kérdést, mert az a kérdésben megjelölt személyekre vonatkozó adatok megismerésére és nyilvánosságra hozatalára irányul, melybe a Szervező a kérdés alapján ezen személyek által készített feljegyzéseket, iratokat is beleérti. Ezen adatok fogalmi körébe azonban nem vonhatók bele a megjelölt személyek által készített jelentések, feljegyzések illetve iratok, mert azok nem a kérdésben szereplő személyek személyes adatai, hanem általuk előállított adatok és információk.
A Nemzeti Választási Bizottság – tekintettel arra, hogy a kérdés megfogalmazása nem felel meg a jogszabályban foglalt követelményeknek, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, ezért – az Nsztv. 9. § (1) bekezdése és 11. §-a alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta.
IV.
A határozat az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésén, VI. cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. március 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke