A Nemzeti Választási Bizottság
494/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kendernay János Zsigmond magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy 2030. január 1-jét követően Magyarországon kizárólag megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek működése legyen engedélyezhető?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. november 29-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
[7] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy Magyarországon 2030. január 1-jét követően kizárólag megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek működése legyen engedélyezhető.
[8] A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 3. § 45. pontja szerint megújuló energiaforrás a „nem fosszilis és nem nukleáris energiaforrás, amelyből nap-, szél-, légtermikus, geotermikus, hidrotermikus energia, vízenergia, biomasszából nyert energia - beleértve a biogázból (hulladéklerakóból, illetve szennyvízkezelő létesítményből származó, valamint az egyéb szerves anyagokból előállított éghető gázból) nyert energiát - állítható elő”.
[9] A fentiekben idézett fogalmi meghatározás alapján a Bizottság álláspontja szerint, mivel a nukleáris energia nem sorolható a megújuló energiaforrások körébe, egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeként a kérdésből szükségszerűen következik a 2030. január 1-jén működő atomerőmű működésének leállítása, továbbá a nem biomasszát felhasználó hőerőművek, gázturbinás erőművek villamosenergia-termelésben való hasznosításának kiiktatása is.
[10] A magyarországi villamosenergia-rendszer rövid, közép- és hosszú távú forrásoldali fejlődését értékelve a MAVIR Magyar Villamosenergia-ipari Átviteli Rendszerirányító Zártkörűen Működő Részvénytársaság 2003-tól kezdve kétévente, 2012-től évente elkészíti a magyar villamosenergia-rendszer forrásoldali elemzését. A 2018. évi elemzés alapján a magyarországi összes villamos energia-felhasználás 2017-ben 45,06 TWh volt. A 2016-os évhez képest ez 2,6%-os növekedést jelentett. A magyarországi erőművek bruttó villamosenergia-termelése 2,8%-kal, a Magyarországra behozott villamos energia mennyisége 1,2%-kal nőtt. A teljes fogyasztás majdnem harmada (28,6%-a) import forrásból származott. A hazai bruttó villamosenergia-termelésről – amely 32,18 TWh volt – elmondható, hogy a Paksi Atomerőmű termelési részaránya kereken 50% volt, és a Mátrai Erőmű kis híján eléri a 17%-ot. Azaz ez a két erőmű a hazai termelés kétharmad részét adta.
[11] Fentiekben kifejtettek alapján a Bizottság indokoltnak tartotta a népszavazási kérdés alapján a Paksi atomerőmű érintettségét vizsgálata alá vonni, amellyel összefüggésben rögzítette, hogy a hasonló tárgyban hozott 7/2017., 12/2017., 14/2017. és a 27/2017. NVB határozatokban kifejtett álláspontot jelen kérdés megítélésekor is irányadónak tekinti, attól eltérni nem kíván.
[12] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), amelyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott be. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1-3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, amely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében. A két konkrétan megnevezett új blokkot blokkonként legalább 1000 MW beépített kapacitással tervezik abból a célból, hogy kiváltsák a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokkokat.
[13] Az Országgyűlés a 77/2011. (X. 14.) OGY határozattal (a továbbiakban: Ogy. határozat) fogadta el a Nemzeti Energiastratégiát, amelynek célkitűzései között szerepel – a hazai és uniós energetikai és klímapolitikával összhangban – az ellátásbiztonság, a versenyképesség és a fenntarthatóság megteremtése. Az Ogy. határozat mellékletében olyan forgatókönyvek elemzése is megtörtént, amelyek nem számolnak az atomenergia jelenlegi részesedésének fenntartásával, sőt atomenergia nélkül képzelik el a hazai energiaellátás jövőjét. Az Országgyűlés a Nemzeti Energiastratégia elfogadásával a legreálisabbnak tartott, és ezért megvalósítandó célként kijelölt, úgynevezett „Atom-Szén-Zöld” forgatókönyvet választotta, így az energiakosárban az atomenergia hosszú távú fenntartásáról döntött.
[14] Az Ogy. határozat Nemzeti Energiastratégia 2030 című 1. mellékletének Atomenergia című 6.2.2. pontjában foglaltak alapján a Paksi Atomerőmű 4 darab, 500 MW-os blokkjának üzemideje, a 20 éves üzemidő-hosszabbítást feltételezve, 2032 és 2037 között fokozatosan fog leállni. Az Országos Atomenergia Hivatal a Paksi Atomerőmű 1. blokkjának üzemeltetésére 2013. január 1-jétől 2032. december 31-éig, a 2. blokk üzemeltetésére 2015. január 1-jétől 2034. december 31-ig, a 3. blokk üzemeltetésére 2017. január 1. napjától 2036. december 31-ig adott üzemeltetési engedélyt. Az Ogy határozat két, közelítőleg 1000 MW teljesítményű új atomerőművi blokk üzembe állásával számol 2030-ig: az 5. és 6. blokk belépési idejét nem határozza meg, azonban azt rögzíti, hogy az 5. blokk várhatóan 2025-ig, míg a 6. blokk 2030-ig áll üzembe.
[15] Az Egyezmény 18. cikk 2. pontja szerint határozatlan időre jött létre. A népszavazási kérdés alapján 2030. január 1-jét követően nem lehetne atomerőműben áramot termelni, ezért ellehetetlenülne az Egyezmény 1. cikk 1. pontjában foglaltak megvalósulása, mivel a leállítandó 1-4. blokkok által megtermelt elektromos áram kiváltására az újonnan épített 5-6. blokkokat sem lehetne használni.
[16] A Bizottság továbbá rögzítette, hogy a Kúria a Knk.IV.37.178/2014. számú határozatában már állást foglalt az Egyezményben vállalt nemzetközi kötelezettségek természetéről, annak Alaptörvényhez való viszonyáról. „A Kúria az Egyezmény 1. cikk 1. pontjával kapcsolatosan megállapította, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával közvetlen összefüggést mutat. Megállapította azt is, hogy az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.” (Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzés)
[17] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés ellentétes az Egyezményben foglalt kötelezettséggel, egy érvényes és eredményes népszavazás értelmében a nemzetközi szerződés tartalmát kellene megváltoztatni. Ez viszont sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját, azaz tiltott tárgykört érint, így országos népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[19] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[20] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[21] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra 2020-ban kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy, 2020-ban megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy, 2030. január 1-jét követő szabályozás bevezetését célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2030. január 1-jét követően kizárólag a megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek működését engedélyezi Magyarországon. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[25] Az Alkotmánybíróság a 9/2011. (III.1.) és az 58/2011. (VI. 30.) AB határozataiban, illetve a Kúria a Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.IV.37.134/2016/4. számú határozatában rögzítette, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a jelenleg Magyarország energiaszükségletének csekély hányadát kielégítő megújuló energiaforrásnak a villamosenergia-termelésben való, a kérdés szerinti kizárólagos hasznosítása – amely a magyar energetikai infrastruktúra jelentős átalakítását vonja maga után – összetett, mély műszaki, illetve gazdasági ismereteket igénylő kérdés. Olyan, a kérdés által nem meghatározható közvetlen összefüggések merülnek fel, mint például a konkrét megújuló energiatermelési módszerek kiválasztása, energiatermelő üzemek, erőművek és az ezekhez szükséges hálózatok telepítése, az ilyen jellegű beruházások összköltsége, a lakosság teherbíró képessége, adózási, pénzügyi és támogatási kérdések, amelyeknek a választópolgár általi megítélni és felmérése erősen megkérdőjelezhető, miközben ezek átlátása a kérdésre adott választ jelentősen befolyásolhatja.
[27] A fentiekben kifejtett körülményeket a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség körében értékeli akként, hogy a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják át. A népszavazásra bocsátandó kérdésről úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár.
[28] A kezdeményezéssel kapcsolatban megállapítható az is, hogy az abban foglalt működési engedélyezés pl. a nukleáris erőművek kapcsán nem teljes mértékben értelmezhető. Ebben az esetben ugyanis az engedélyezési eljárás az alábbi részekre osztható: telephely-értékelés, létesítési engedélyezés, üzembe helyezési engedély, és üzemeltetési engedély. Legfeljebb ez utóbbi feleltethető meg a kérdésben szereplő fogalommal, amely esetében a nukleáris létesítmény az engedélyben meghatározott feltételekkel és ideig tartható üzemben. Az üzemeltetési engedély időbeli hatálya legfeljebb a nukleáris létesítmény tervezett üzemidejéig tarthat. A kérdés alapján nem egyértelmű, hogy az a már működő, és üzemeltetési engedéllyel rendelkező nukleáris erőművekre milyen hatást gyakorolna, illetve, hogy mi lenne a célja az újonnan épülő blokkok tekintetében. Esetleg az, hogy a fentiekben felsorolt engedélyezési eljárás bővüljön egy új engedéllyel, vagy, a működési engedélyt az üzemeltetési engedéllyel kell azonosítani, ennél fogva ezen engedély kiadását kívánja megtiltani.
[29] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikk 1.-3. pontjain és a 18. cikk 2. pontján, a Vet. 3. § 45. pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a 31. § (2) bekezdésén, az Ogy. határozat 1. mellékletének 6.2.2. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. december 18.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke