A Nemzeti Választási Bizottság
44/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy emberiesség elleni bűncselekménynek minősül a génmódosított nukleinsav alapú vakcina igénybevételének kötelező előírása?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. szeptember 25-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. augusztus 18-án, postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítás, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[6] A népszavazási kezdeményezés kapcsán mindenekelőtt megállapítható, hogy az egy olyan oltási technológiával kapcsolatban kíván bűncselekménnyé nyilvánítást kezdeményezni, amelynek kötelező igénybevételét jelenleg nem írja elő jogszabály, mivel annak fejlesztése a kérdés elbírálásának időpontjában még kísérleti szakaszban van. A kérdés megítélése szempontjából annak rögzítése is fontos, hogy az ún. nukleinsav alapú vakcinával való kísérletezés, illetve vakcinafejlesztés a széles közönség számára is elérhető adatok alapján két fertőző betegség, a HIV és az Egészségügyi Világszervezet (a továbbiakban: WHO) által világjárvánnyá minősített új típusú koronavírus kapcsán folyik.
[7] A fentiekben írtak figyelembe vétele mellett, ahhoz, hogy a Bizottság a kérdés tekintetében az Alaptörvénynek való megfelelést is vizsgálat tárgyává tehesse, abból a hipotetikus feltevésből kell kiindulnia, hogy a kezdeményezés szerinti vakcina valamely fertőző betegség védőoltása lesz és így kezdeményezi Szervező az igénybevétel előírásának pönalizálását. Annak részletes vizsgálata, hogy a választópolgár és a jogalkotó szempontjából milyen egyértelműségi dilemmákat vet fel a hivatalosan védőoltásként nem engedélyeztetett technológia emberiesség elleni bűncselekményként való törvénybe iktatása, az egyértelműség körében kerül részletesen kifejtésre.
[8] A legtöbb Alaptörvényben rögzített jog tekintetében különbséget tehetünk a jogosultság szubjektív, alanyi oldala és a jog objektív, tárgyi oldala között. Az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi és európai alkotmányjogi felfogás szerint az államnak nemcsak tiszteletben kell tartania a jogokat, amely az alapjog szubjektív alanyi oldalát jelenti, hanem gondoskodnia is kell azok védelméről, amely a jog objektív, tárgyi oldalát jelenti.
[9] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvény II. cikkében nevesített élethez való jog objektív intézményvédelmi oldala az állam életvédelmi kötelezettségét foglalja magában, amelyről jogalkotással és szervezeti intézkedésekkel tesz eleget. A szubjektív életvédelmen túl az államnak az emberi életet és a létfeltételeit is védenie kell, az emberi élet mint érték a védelem tárgya.
[10] Az élethez való joggal áll szoros összefüggésben az Alaptörvény XX. cikkében nevesített egészséghez való jog. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint e joggal összefüggésben elsődlegesen az állam kötelezettségei fogalmazhatók meg. Ennek teljesítése érdekében az állam többek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére, illetve az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az Alkotmánybíróság 3132/2013. (VII. 2.) AB határozata indokolásában úgy foglalt állást, hogy az intézményrendszer, illetve az orvosi ellátás hiánya az állam objektív életvédelmi kötelezettségének megsértését jelenti {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat Indokolás [58]}. Az egészséghez való jog és az emberi méltósághoz való jog összefüggését vizsgálva az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, annak alanyi oldalaként az emberi méltósághoz való jogból fakadó, testi lelki integritáshoz való jog tekinthető. {39/2007. (VI. 20.) AB határozat]. Később a testület rögzítette, hogy az egészséghez való jog alanyi oldalát az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése, objektív intézményvédelmi oldalát a (2) bekezdés rögzíti az alábbiak szerint: „Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”
[11] Az Alaptörvény javaslatához fűzött indokolás is tartalmazza, hogy a jó egészségi állapot megőrzése mindenki számára szükséges az emberhez méltó és tevékeny élethez. Mivel az egészség negatív befolyásolása számos, a társadalom és az állam körén kívül eső tényezőre – így például öröklött tulajdonságok, járványok, balesetek stb. – is visszavezethető, ebben a körben a szabályozási és – a mindenkori lehetőségek függvényében rendelkezésre álló – anyagi eszközökkel elérhető egészségvédelmet tűzi ki célul.
[12] Az egészséghez való jog tárgyi oldala magában foglalja többek között az egyes népegészségügyi feladatok ellátását, úgymint a betegségek megelőzésével és a betegségekről való tájékoztatással kapcsolatos tevékenységeket és a járványokkal szembeni védekezést is. Ezek tehát azok állami intézkedések, amelyek a szubjektív jog biztosítása érdekében az állam kötelezettségeként jelennek meg a polgárok egészsége védelmének biztosítása érdekében. [Schanda Balázs – Balogh Zsolt: Alkotmányjog – Alapjogok, Pázmány Press Budapest 2019. , 101., 108.,119-120., 327-328. o.]
[13] A népegészségügyi és ezen belül a járványokkal szembeni védekezés érdekében az állam járványügyi tevékenységet végez, amelynek célja a fertőző megbetegedések, a járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenállóképességének fokozása. E cél megvalósítása érdekében az állam jogszabályban vagy jogszabály felhatalmazása alapján az egészségügyi államigazgatási szerv által megalkotott hatósági határozattal többek között védőoltásra, vagy szűrővizsgálatokon való részvételre való kötelezést, fertőző betegség gyanújának észlelése esetén orvosi vizsgálat kezdeményezését, a fertőző beteg elkülönítését, a beteggel érintkezett személy tekintetében járványügyi megfigyelést vagy zárlat alá helyezést, hatósági házi karantént, vagy járványügyi megfigyelést ír, illetve írhat elő. Mindezek alapján elmondható, hogy az állam a népegészségügyi feladatait közegészségügyi szabályok megalkotásával és végrehajtásával, valamint intézmény-rendszer működtetésével valósítja meg.
[14] Akkor tehát, amikor a polgárok egészségének védelme érdekében az Országgyűlés megalkotta az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) III. Népegészségügy című fejezetének 6. Járványügy címében a járványügyi tevékenység főbb szabályait, majd egyes tevékenységek tekintetében a végrehajtási szabályok megalkotására vonatkozó jogot a Kormány tagjára delegálta, a jogszabályalkotással és az azokat végrehajtó hatósági intézkedésekkel az élethez és az egészséghez való jogból fakadó állami intézményvédelmi kötelezettségének tett, illetve tesz eleget.
[15] A védőoltás, mint járványügyi tevékenység alapvető törvényi szabályozását az Eütv. tartalmazza. Az Eütv. 57. § (1) bekezdése a védőoltás célját a fertőző betegségekkel szembeni aktív, illetve passzív védettség kialakításában határozza meg. Az Eütv. 57. § (2) és (3) bekezdésében a jogalkotó felhatalmazta a minisztert, hogy rendeletben rögzítse azokat a fertőző betegségeket, amelyek esetében
a) életkorhoz kötötten,
b) megbetegedési veszély esetén, illetőleg
c) külföldre történő kiutazás esetén a kiutazó költségén kötelező védőoltás elrendelésének van helye. Emellett úgy rendelkezett, hogy a miniszter egyes munkakörökben való foglalkoztatás feltételeként a munkáltató költségére védőoltási kötelezettséget írhat elő.
[16] Az Eütv. 57. § (2) bekezdésében rögzített felhatalmazó rendelkezése alapján került megalkotásra a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet), amely a védőoltásokra irányadó részletszabályokat rögzíti.
[17] Az NM rendelet 3/A. §-ának 19. pontja az alábbiak szerint tartalmazza a védőoltás definícióját: „olyan egészségügyi tevékenység, amelynek során oltóanyagot juttatnak a szervezetbe aktív vagy passzív immunizálás céljából, melynek segítségével az adott betegség elleni specifikus védettség kialakítható és fokozható.”
[18] Az NM rendelet 5. §-a és 6. §-a taxatíve felsorolja az életkorhoz kötötten kötelező védőoltásokat és a megbetegedési veszély esetén kötelező védőoltásokat, a 7-10. §-a rendelkezik a megbetegedési veszély elhárítása céljából önkéntesen igénybe vehető térítésmentes védőoltásokról, a külföldre történő kiutazás esetén fennálló védőoltási kötelezettség és egyéb ajánlott védőoltásokról, a munkakörökhöz kapcsolódó védőoltási kötelezettségről és az új vagy módosított összetételű oltóanyagok alkalmazásáról egyaránt.
[19] A 2019 végén Kínában azonosított új koronavírus által okozott betegséget (COVID-19) a WHO világjárványnak minősítette, a fertőzöttek száma világszerte meghaladja a 25 millió főt, az elhunytak száma pedig a 850 ezret. A betegség Európában és Magyarországon is megjelent, jelenleg a járvány második hulláma tart. Az is ismert, hogy a járvány felszámolása érdekében nagy erőkkel folyik a vakcinafejlesztés, mivel a WHO tájékoztatása szerint a koronavírus-fertőzés antibiotikummal nem gyógyítható, arra új védőoltást kell kifejleszteni. A világhálón elérhető információk szerint kutatások folynak azzal kapcsolatban is, hogy a vírus leküzdésére alkalmas lehet-e az ún. nukleinsav alapú vakcina. Jelenleg legalább 11 cég próbálkozik ennek a technológiának új koronavírusra való alkalmazásával. (https://mta.hu/tudomany_hirei/62-vakcinajelolt-keszul-az-uj-koronavirus-ellen-falus-andras-immunologussal-elemeztuk-a-who-listajat-110578)
[20] Abból a hipotetikus feltevésből kiindulva, hogy a kutatási és kísérleti eredmények alapján az új koronavírussal szemben kizárólag a kezdeményezésben nevesített védőoltással lehetne védekezni és annak forgalomba hozatalát az Európai Gyógyszerügynökség engedélyezné az Európai Unió országaiban, a népszavazás eredményeképp, az alkalmazás előírásának pönalizálása azzal a következménnyel járna, hogy az állam nem teljesíthetné az élethez és egészséghez való jog objektív intézményvédelmi oldalán megjelenő, élet- és egészségvédelmi kötelezettségét. A koronavírus közismert, jelentős halálozási rátája és annak ellenére, hogy bizonyítottan a veszélyeztetett csoportnak minősített idősek és krónikus betegséggel élők (pl. asztma, cukorbetegség, szívbetegség) esetében jóval nagyobb a valószínűsége a fertőzés súlyosabb lefolyásának, az egészségügyért felelős miniszter az NM rendelet 5. §-a alapján nem rendelhetné el a vakcina életkorhoz kötött kötelező védőoltásként való alkalmazását. Ugyanígy nem lenne lehetőség arra sem, hogy az NM rendelet 6. § szerinti, a megbetegedési veszély és annak elhárítása érdekében, jogszabályi felhatalmazás alapján az országos tiszti főorvos tegye kötelezővé az alkalmazást.
[21] A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés olyan ügyben kéri a választópolgárok állásfoglalását, amelyben, annak sikere esetén a jogalkotó olyan törvény magalkotására lenne köteles, amely nemcsak korlátozza, hanem lényegében azzal a veszéllyel járna, hogy kiüresítené az államnak a jelenlegi ismeretek szerint az új koronavírus tekintetében az élethez való jog, illetve az abból levezetett, egészséghez való jog tárgyi oldalán lévő, a jog biztosítására vonatkozó objektív intézményvédelmi kötelezettségének teljesítését.
[22] Azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése határozza meg. Ezek közül a legjelentősebb korlát, hogy az Alaptörvény módosítására irányuló vagy azt eredményező népszavazás kezdeményezésére nem kerülhet sor. E tilalmat már a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megfogalmazta az Alkotmánybíróság, amikor kimondta, hogy népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Ennek oka – ahogy arra az Alkotmánybíróság rámutatott –, hogy az Alkotmány, mint alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az országos népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény burkolt módosítására irányul, az annak alapján megalkotott jogszabály az Alaptörvény II. cikkében és XXII. cikkében rögzített jogok lényeges tartalmának korlátozását eredményezné, amely miatt, az a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[24] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[25] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[26] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[27] Az egyértelműség körében a Bizottság elsődlegesen a kérdésben szereplő fogalmak jelentéstartalmát és azok közötti összefüggést vizsgálta.
[28] A vakcina szó latin eredetű orvosi kifejezés, amely a magyar nyelvben védőoltásként értelmezhető. Az ún. nukleinsav alapú vakcina (DNS- és mRNS vakcina) a védőoltások egyik típusa, amelynek lényege, hogy „a vírus helyett plazmiddal (nem sejtmagi örökítőanyag) viszik be a szervezetbe a vírus valamilyen fehérjéjét kódoló génjét. Az oltás tehát megadja a testnek azt a genetikai kódot, amely ahhoz szükséges, hogy maga az antigén előálljon. Előnye a gyors előállíthatóság, hátránya, hogy számolni kell a vírusoknál előforduló mutációval. Ilyen oltás jelenleg nincs, de az amerikai gyógyszergyárak főleg ezzel a technológiával próbálkoznak. (Falus, 2020.)” [COVID-19 – Vakcinafejlesztés, Országgyűlés Hivatal 2020. június 15. Közgyűjteményi és Közművelődési Igazgatóság Képviselői Információs Szolgálat,2020/56.,https://www.parlament.hu/documents/10181/4464848/Infojegyzet_2020_56_COVID-19_vakcinafejlesztes.pdf/87a20c39-b846-365a-9577-d69db6d79ae5?t=1592202629362]
[29] Ahogyan az a fenti ismertetésből kiderült, a nukleinsav alapú védőoltás igénybevétele jelenleg sem kötelező semmilyen betegség kapcsán, mivel ez a védőoltástípus még fejlesztés alatt áll. A technológiával azonban pl. a HIV vírus kapcsán már régóta folyik a kísérletezés, azonban klinikai fázisba még nem került. Napjainkban az új koronavírus gyógyítása kapcsán folyó vakcinafejlesztés miatt került előtérbe.
[30] Ahhoz, hogy egy vakcina forgalomba hozatalára sor kerüljön, először is át kell esnie a vakcinafejlesztés főbb szakaszain, úgy mint preklinikai fázis, majd a klinikai fázis I-III. szakaszán, amelynek végén már nagyobb számú betegen vizsgálják a készítmény biztonságos alkalmazhatóságát, a hatásosságát, valamint a mellékhatásokat. Csak ezután lehetséges az engedélyeztetés, a gyártás megindítása és a forgalomba hozatal. (https://mta.hu/tudomany_hirei/62-vakcinajelolt-keszul-az-uj-koronavirus-ellen-falus-andras-immunologussal-elemeztuk-a-who-listajat-110578)
[31] Valamely gyógyszernek az Európai Unió területén való forgalmazása engedélyezésének jogkörét az Európai Gyógyszerügynökség gyakorolja, fő feladata, hogy engedélyezze és felügyelje az EU országaiban forgalomba hozni kívánt, illetve forgalomban lévő gyógyszereket. A gyógyszergyártó cégek az Európai Gyógyszerügynökségnél kérelmezhetik az egységes forgalombahozatali engedély kiadását, amelyet az Európai Bizottság állít ki. Csak ezen engedély birtokában lehetséges valamely gyógyszernek az Európai unió tagállamaiban való forgalmazása.
[32] A kérdés azt a megtévesztő látszatot kelti a választópolgárok számára, mintha a nukleinsav alapú vakcina már létező, kifejlesztett védőoltás lenne, tehát olyan ami a vakcinafejlesztés előző bekezdéseiben rögzített fázisait teljesítette, illetve annak igénybevételére minimum lehetőség lenne. Ezzel szemben a valóság az, hogy a kezdeményezés elbírálásának időpontjában semmilyen betegség tekintetében, így az új koronavírus és a HIV-fertőzés esetében sem alkalmazható, mivel annak fejlesztése jelenleg is zajlik. Ennél fogva az szűk értelemben nem tekinthető az NM rendelet 3/A. §-ának 19. pontja szerinti védőoltásnak sem, noha a kérdés jelen megfogalmazásából ennek ellentétére lehet következtetni.
[33] Az Eütv. 57. § (6)-(7) bekezdése alapján védőoltás kizárólag az egészségügyi államigazgatási szerv által engedélyezett oltóanyaggal és az engedélyező okiratban szereplő céllal és feltételekkel végezhető. Az oltóanyagok és egyéb immunbiológiai készítmények előállítására, forgalomba hozatalára és hatósági ellenőrzésére külön jogszabály rendelkezései az irányadóak (így pl. az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek forgalomba hozatalának és gyártásának engedélyezéséről szóló 450/2017. (XII. 27.) Korm. rendelet, az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerek gyártásának személyi és tárgyi feltételeiről szóló 44/2005. (X. 19.) EüM rendelet, vagy az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről szóló 2001/83/EK irányelv módosításáról szóló, 2018. december 11-i (EU) 2019/5 európai parlamenti és tanácsi rendelet stb.).
[34] Az oltóanyagokkal kapcsolatos jogszabályi rendelkezések tehát elsősorban a gyártásra és a forgalomba hozatalra, forgalmazására vonatkozóan írnak elő kötelező jogi normát, ugyanakkor az oltóanyagok előállításának technikái a választópolgárok számára kizárólag tudományos publikációkból és a vonatkozó szakirodalomból ismerhetőek meg.
[35] A Magyar Tudományos Akadémia (www.mta.hu) honlapján található publikációk alapján az egyes fertőzések elleni oltóanyagok előállítására alkalmazott technikák között szerepelnek többek között az élő-gyengített oltások, az elölt kórokozós oltások, az alegység/subunit vakcinának, a jelenlegi járványt (SARS-CoV-2) okozó koronavírus elleni oltóanyag-fejlesztési próbálkozások, a nukleinsav-alapú DNS/RNS vakcinák és a virális vektorok egyaránt.
[36] A Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör igen összetett jellegű, míg a védőoltásokra és azok alkalmazására irányadó szabályozás alapját és kereteit egy igen szerteágazó, hierarchikusan felépülő és meglehetősen összetett szabályozási rendszer határozza meg, addig az oltóanyagok előállítási technikájának a szabályozása már egy sokkal nehezebben átlátható, bonyolult immunológiai, biotechnológiai, vakcinológiai azaz szigorúan orvosszakmai kérdésként foglalható össze.
[37] Mindezek alapján megállapítható, hogy bár a kérdés a jelenleg pandémiának, azaz világjárványnak minősített új koronavírus kapcsán a társadalom széles rétegét érinti, valójában olyan bonyolult szakpolitikai kérdést hordoz, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó, a közegészségügyre, járványügyre, oltóanyag- és gyógyszergyártásra vonatkozó, annak működésével, hátterével, és az eljárást befolyásoló jellemzőivel kapcsolatos szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem képesek átlátni a döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[38] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[39] A kérdés egyértelműség ellen ható körülmény továbbá az is, hogy az Eütv. 57. § (5) bekezdése alapján a védőoltással egy tekintet alá esik az egyes fertőző betegségek esetén alkalmazott megelőző gyógyszeres kezelés is. A kezdeményezés megfogalmazása alapján ugyanakkor nem világos, hogy Szervező kizárólag a „nukleinsav alapú” technikával előállított oltóanyagok alkalmazásának megtiltást irányozza, vagy minden egyéb olyan antivirális szerét is, amely ezzel az eljárással készül/t.
[40] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. határozatok). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[41] A fentieken túl a Bizottság az egyértelműség körében vizsgálta a kezdeményezésben szereplő magatartás, a génmódosított nukleinsav alapú vakcina kötelező alkalmazásának előírása és az emberiesség elleni bűncselekmény fogalmak egymáshoz való viszonyát a bűncselekmény jogtörténeti fejlődéséből és jellemzőiből kiindulva.
[42] Az emberiesség elleni bűncselekmények a nemzetközi humanitárius jog részét képezik, amelynek szabályai írott jogforrások és szokásjog útján alakultak ki. A nemzetközi jog alapján az államok kötelesek gondoskodni arról, hogy belső jogrendszerükben is büntetendőek legyenek az emberiesség elleni bűncselekmények. Az Alkotmánybíróság 53/1993. (X. 13.) AB határozata szerint „a háborús és emberiség elleni bűncselekmények megbüntetésére vonatkozó nemzetközi kötelesség a teljes kógens nemzetközi joganyagra vonatkozik.” Ez a kötelező joganyag pedig magában foglalja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nemzetek közösségének felhatalmazása alapján jár el az az állam, amely az említett bűncselekményeket üldözi és megbünteti, „függetlenül attól, hogy a belső jog tartalmaz-e hasonló bűncselekményeket, vagy, hogy a megfelelő egyezményeket az egyes országok belső joggá tették-e. A háborús bűncselekmények és az emberiség elleni bűncselekmények súlyossága, az, hogy általuk a nemzetközi béke és biztonság, illetve maga az emberiség kerül veszélybe, nem egyeztethető össze azzal, hogy büntethetőségük nemzeti jogoktól függjön”.
[43] A jogalkotó a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvényben (a továbbiakban: Btk.) nemzetközi egyezmények és a Nemzetközi Büntetőbíróság (a továbbiakban: ICC) Római Statútumára (a továbbiakban: Statútum) tekintettel szabályozta az emberiesség elleni bűncselekmények tényállását, illetve az általános részi szabályok között rögzíti, hogy azok büntethetősége nem évül el [Btk. 26. § (3) bekezdés a) pont].
[44] A védett jogi tárgy alapján a Btk. a XIII. fejezetben rendelkezik az emberiesség elleni bűncselekményekről, amelyek között a népirtást, az emberiesség elleni bűncselekményt, az apartheidet és az elöljáró vagy hivatali vezető felelőssége bűntetteket sorolja fel. A fejezet az emberiség „lelkiismeretének” védelmét, az ember „ember” mivoltának minden körülmények között való megőrzését szolgáló bűncselekményeket tartalmaz. Az emberiesség elleni bűncselekmények közös jellemzője, hogy azok az ember, az áldozatok oldaláról közelítik meg a védett jogi tárgyat. [Belovics Ervin, Molnár Gábor Miklós, Sinku Pál: Büntetőjog II. Különös rész, HVG Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., 19-23. o.]
[45] A Btk. a 143. §-ában az emberisség elleni bűncselekmény tényállását a Statútum 7. cikkének rendelkezésére figyelemmel az alábbiak szerint határozza meg: „(1) Aki a lakosság elleni átfogó vagy módszeres támadás részeként
a) emberölést követ el,
b) a lakosságot vagy annak egy részét olyan életfeltételek közé kényszeríti, amelyek azt vagy annak egyes tagjait pusztulással fenyegetik,
c) a lakosságot vagy annak egy részét jogszerű tartózkodási helyéről kitelepíti,
d) emberkereskedelem és kényszermunkát követ el,
e) mást személyi szabadságától megfoszt, vagy fogva tartását jogellenesen tartja fenn,
f) mást szexuális erőszakra vagy annak eltűrésére, prostitúcióra, magzat kihordására vagy magzatelhajtásra kényszerít,
g) másnak súlyos testi vagy lelki sérelmet okoz,
h) politikai, nemzeti, etnikai, kulturális, vallási, nemi vagy más ismérv alapján meghatározható csoportot vagy annak tagját a csoporthoz tartozása miatt alapvető jogaitól megfoszt (..).„
[46] A védett jogi tárgy az állam lakossága, vagy annak egy része. Az elkövetési magatartások közös eleme pedig, hogy a bűncselekmény akkor valósul meg, ha azt a lakosság elleni átfogó vagy módszeres támadás részeként valósítják meg. Ennek fogalmát a 143. § (3) bekezdése határozza meg, amely szerint a polgári lakosság elleni átfogó vagy módszeres támadásnak minősül minden olyan magatartás, amely magában foglalja a 143. § (1) bekezdésében írt cselekmények polgári lakosság elleni sorozatos elkövetését, egy állam vagy szervezet politikájának végrehajtása vagy elősegítése érdekében.
[47] A Bizottság az emberiesség elleni bűncselekmény fogalmának áttekintése után azt vizsgálta, hogy a kezdeményezésben szereplő, elkövetési magatartásként értékelhető magatartás, a génmódosított nukleinsav alapú vakcina igénybevételének kötelező előírása, hogyan illeszthető a Btk. XIII. Fejezetében szabályozott tényállások közé, vagy pedig konkrétan a 143. §-ban szabályozott tényállásba.
[48] E vizsgálat kapcsán a Bizottság mindenekelőtt hivatkozik az Alkotmánybíróság már idézett 53/1993. (X. 13.) AB határozat IV. 1. pontjára, amelyben az is rögzítésre került, hogy „[a] háborús bűncselekmény és emberiség elleni bűncselekmények esetében olyan bűncselekményekről van szó, amelyek e minőségükben nem a belső jog részeként keletkeztek, hanem a nemzetek közössége tartja őket bűncselekménynek, és a nemzetek közössége határozza meg tényállásukat”.
[49] Megállapítható, hogy a kezdeményezésben megjelölt magatartás a hatályos hazai és nemzetközi szabályozás, valamint az Alkotmánybíróságnak az emberiesség elleni bűncselekmények kapcsán kifejtett jogértelmezése alapján több okból sem illeszthető ezen törvényi tényállásba. Mindenekelőtt kijelenthető, hogy ilyen jellegű cselekményt, illetve elkövetési magatartást sem a hatályos szabályozás, sem a Statútum 7. cikke, amelyen a magyar szabályozás alapul, nem tartalmaz, illetve nem ismert olyan ENSZ egyezmény sem, amely a kérdésben nevesített magatartást emberiesség elleni bűncselekmény tényállásaként határozná meg. A kezdeményezés lényegében az Alkotmánybíróság idézett döntésével szemben, a tényállás meghatározását a nemzeti jogalkotó számára írja elő, úgy, hogy nemzetközi előzmény nélkül határozza meg azt a cselekményt, amelyet a Btk. majd emberiesség elleni bűncselekményként büntetni rendel.
[50] Ahogyan arról már szó volt, az emberiesség elleni bűncselekmények tekintetében, mivel azok tényállását a nemzetek közössége határozta meg, üldözésük és büntethetőségük nem függ a nemzeti jogtól, az az elkövető állampolgárságára és az elkövetés helyére tekintet nélkül kötelező, e tekintetben az univerzalitás, egyetemlegesség elve alkalmazandó. Hazánk egyike azon hatvan országnak, akik ratifikálták az ICC Statútumát, elismerve ezzel a háborús és emberiesség elleni bűncselekmények tekintetében joghatóságát. Az ICC eljárását Statútuma alapján folytatja le, joghatósága az ott nevesített bűncselekmények tekintetében áll fenn, amelyek között az emberiesség elleni bűncselekményt definiáló 7. cikkben a kezdeményezés szerinti magatartás nem szerepel.
[51] A kérdés alapján nem világos, hogy az előző bekezdésben felvázolt ellentmondást egy sikeres népszavazás esetén a jogalkotó hogyan oldja fel. Kezdeményezze a Statútum módosítását annak érdekében, hogy abban a kezdeményezés szerinti magatartás is szerepeljen, vagy alkosson olyan új tényállást az emberiesség elleni bűncselekmény körében, amely dacára a bűncselekmény jogtörténeti fejlődésére és alapvető jellemzőjére, nem a nemzetközi jog által meghatározott és ennél fogva annak üldözése körében az ICC joghatóságát kizárja. Bármely megoldás a jogalkotói egyértelműség sérelmén túl alappal veti fel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt, a nemzetközi szerződésből eredő kötelezésbe ütközés alaptörvényi tilalmát.
[52] Fentiekben kifejtett indokolás alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[53] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[54] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, XX. cikk (1) bekezdésén és (2) bekezdésén, az Eütv. 57. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az NM rendelet 1. § (1) bekezdésén, a 3/A. §-ának 19. pontján és a 4-11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 10.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke