A Nemzeti Választási Bizottság
4/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy összeférhetetlenség miatt ne vehessen részt bruttó 100 millió forint feletti értékű közbeszerzési eljáráson hivatalban lévő polgármester tulajdonában álló szervezet?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. december 21-én 8 óra 19 perc 48 másodperckor személyesen eljárva összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92421/2015. számú, 2015. december 18-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy tekintettel van arra, hogy a kezdeményezés tárgya a közvéleményt foglalkoztató téma, az a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága, transzparenciája, nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása és a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése érdekében fogalmazódott meg. Fontos azonban, hogy egy népszavazási kérdésnek mindamellett, hogy tárgyában illeszkedik a népszavazás intézményének rendeltetésébe, minden esetben meg kell felelnie az Alaptörvény –elsődlegesen a 8. cikkben megfogalmazott követelményeknek – és az Nsztv. rendelkezéseinek is. E két alapvetés nem értelmezhető egymástól függetlenül, azok együttes megléte eredményezheti azt, hogy egy kezdeményezés hitelesítésre alkalmas legyen.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a polgármesterek tulajdonában álló szervezetek közbeszerzési eljárásokban történő részvételét kívánja korlátozni oly módon, hogy az érintett szervezeteket egy adott értékhatár felett teljes körűen kizárná a közbeszerzési eljárásokban való részvételből.
Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
Az Alkotmánybíróság 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában rögzítette: „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett jogi és közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. […] A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” (ABH 2014, 468, 555)
Szervező által benyújtott kérdés a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) összeférhetetlenségi szabályainak módosítására irányul, oly módon, hogy a polgármesterek tulajdonában álló szervezetek tekintetében az egész országra kiterjedően korlátozná a közbeszerzési eljárásokban való részvételt. A hatályos összeférhetetlenségi szabályok, a Kbt. 25. § (4) bekezdése többek között a legfőbb közjogi méltóságok, központi államigazgatási szervek vezetői, illetve e személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozó tulajdonában álló szervezet részvételét zárja ki a közbeszerzési eljárásból. A hivatkozott jogszabályhely szerinti közjogi tisztséget betöltő személyek által ellátott feladat- és hatáskör, az általuk gyakorolt közhatalmi jogosultság országos hatáskörű, és éppen ez indokolhatja a velük szemben alkalmazott szigorú összeférhetetlenségi szabályokat.
Ezzel szemben a polgármesteri tisztséghez kapcsolódó feladat- és hatáskörök illetékességi területe a polgármester által vezetett település tekintetében értelmezhető. Ezért valamennyi polgármester esetében a Kbt. 25. § (4) bekezdésében rögzített összeférhetetlenségi szabályokhoz hasonló szabály megalkotása, mely nem csak pl. a polgármester által vezetett település, vagy azon megye, melybe a település tartozik viszonyában zárja ki a közbeszerzési eljárásban való részvételi lehetőségét, hanem általában, minden területi meghatározás nélkül, generálisan, felveti e személyek tekintetében az Alaptörvényben biztosított vállalkozáshoz való jog sérelmét.
Fentieken túl a népszavazásra javasolt kérdés nemcsak a több mint 3170 település polgármesterének vonatkozásában jelentene korlátozást, illetve teljes körű kizárást a közbeszerzési eljárásokból, hanem mindazon gazdasági társaságok esetében is, amelyben a polgármester valamilyen mértékű részesedéssel rendelkezik. Vagyis a polgármester érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló, minimális szintű részesedése is kizárná az adott gazdasági társaságot a közbeszerzési eljárásokból, tehát egy nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes okán is. Fontos továbbá, hogy mindebből kifolyólag a korlátozás nemcsak a polgármesterre, hanem mindazon személyekre is kiterjed, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a polgármester is tag. És míg a polgármesternek egy ilyen jellegű korlátozó szabály ismeretében választási lehetősége áll fenn a gazdasági társaságban való tagság vagy a polgármesteri tisztség megtartása tekintetében, addig a gazdasági társaság tagjainak ilyen jellegű döntési szabadsága nincs.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentiekben kifejtettek alapján Szervező által benyújtott kérdés szerinti generális korlátozás a polgármester és a vele közös gazdasági társaságban tagsággal bíró személyek esetében sértené a vállalkozás jogát, mint alkotmányos jogot, valamint az Alaptörvény fent hivatkozott azon rendelkezését, mely szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a szabad vállalkozáson alapszik.
A Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban megvizsgált kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredményeképpen az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott vállalkozáshoz való alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettség keletkezne, mivel lehetetlenné válna jogalanyok számára a vállalkozóvá válás, illetve a vállalkozáshoz való jog gyakorlása.
A Kúria Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzésében rögzítette, hogy „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés, és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.”
A fentiekben leírtak alapján Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés olyan alapjog korlátozást érint, mely alapján az Alaptörvény módosítása válna szükségessé.
III.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése, mely a népszavazási eljárásban alkalmazandó népszavazási egyértelműség követelményéről rendelkezik kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli a népszavazás eredményeként, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Mivel az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, ezért a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
Szervező által benyújtott kérdés valamely polgármester tulajdonában álló szervezetnek a közbeszerzési eljárásban való részvételét tiltaná meg bármilyen jogcímen. A Kbt. a közbeszerzési eljárás több résztvevőjét nevezi meg, többek között az ajánlatkérő szervezetet, az ajánlattevő illetve az alvállalkozónak minősülő gazdasági szereplőket.
A Kbt. 5. §-a a szerint a közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezettek két nagy csoportját lehet megkülönböztetni. Az egyik csoportba azok a szervek tartoznak, akik úgymond „saját jogon” ajánlatkérők, így pl. a minisztérium, költségvetési szerv, helyi önkormányzat, stb. A másik csoportba az úgynevezett „támogatásra tekintettel” ajánlatkérők tartoznak, pl. azok a gazdasági társaságok, akiknek nem minden esetben, mint az 5. § (1) bekezdésében meghatározottak, hanem a támogatásból megvalósuló beszerzések vonatkozásában kötelesek közbeszerzési eljárás lefolytatására.
Tekintettel arra, hogy a kérdés nem határozza meg, hogy az abban szereplő alanyi kört a közbeszerzési eljárásból, mint ajánlatkérőt, vagy mint ajánlattevőt kívánja kizárni, valójában egy eredményes népszavazás alapján a kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget is keletkeztethet, amely alapján e szervezetek nem minősülnének ajánlatkérőnek, így egyúttal nem lennének kötelesek közbeszerzési eljárás lefolytatására sem. Vagyis a kérdésből következhet olyan jogalkotási kötelezettség is, amely alapján a közbeszerzési eljárás lefolytatása az ajánlatkérők szűkebb körének lenne kötelezettsége.
A kérdés azonban a választópolgár számára éppen ezzel ellentétes látszatot kelt, azt sugallja, hogy az egyértelműen a közbeszerzési szabályok, azon belül is az összeférhetetlenségi szabályok szigorítását célozza.
A választópolgár számára a kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy az arra adott „igen” válasza eredményezheti az ajánlatkérők körének szűkebb meghatározását, illetve olyan szervezetek kizárását is a közbeszerzési eljárásból, ahol valamely település polgármestere minimális részesedéssel bír, illetve hogy e kizárás nemcsak az adott személyt, hanem a gazdasági társaság valamennyi tagját érintené. Mindezekre vonatkozó utalást a kérdés szövege azonban nem tartalmaz, ezért a választópolgárnak nincs lehetősége átlátni a döntése valamennyi, érdemi következményét.
A Kbt. 16. § (1) bekezdése értelmében a közbeszerzés becsült értékeként a közbeszerzés megkezdésekor annak tárgyáért az adott piacon általában kért vagy kínált teljes ellenszolgáltatás nettó – általános forgalmi adó nélkül számított – értékét kell figyelembe venni. Szervező által benyújtott kérdés a „bruttó 100 millió forint feletti értékű közbeszerzési eljárások” tekintetében állapítana meg korlátozásokat. Szervező által megnevezett bruttó érték a közbeszerzési eljárások tekintetében nem értelmezhető fogalom, így a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy egy eredményes országos népszavazás esetén milyen tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a benyújtott népszavazási kérdés a fent kifejtettek miatt nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
IV.
Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés az Alaptörvény módosítására irányul, ezért az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg - az Nszt. 9. §-ában rögzített - az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett indokok alapján az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésén, I. cikk (3) bekezdésén, XII. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, a Kbt. 5. §-án, a 16. §-án, a 25. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke