A Nemzeti Választási Bizottság
25/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kassainé Szegfü Zsuzsanna magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„EGYETÉRT-E ÖN AZZAL, HOGY AZ ÁLTALÁNOS-, KÖZÉP-, ÉS FELSŐOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK VEZETŐI HATÁROZHASSÁK MEG AZ ÁLTALUK VEZETETT INTÉZMÉNYEK TANKÖNYVRENDELÉSI SZABÁLYAIT?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. május 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező személyesen eljárva 2016. március 29-én, 10 óra 30 perckor a népszavazásra javasolt kérdését tartalmazó aláírásgyűjtő ívet és további 27 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-96541/2016. számú, 2016. március 25-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A népszavazásra javasolt kérdés célja, hogy az általános és a középfokú oktatási intézményekben, valamint a felsőoktatási intézményekben az intézmény vezetője állapítsa meg a tankönyvrendelés szabályait.
Az Alaptörvény X. cikke a tudományos élet, a tudományos kutatás szabadságáról és a felsőoktatási intézmények autonómiájáról az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá - a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében - a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak.
(3) Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát. A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.”
Az Alkotmánybíróság a tudományos élet szabadságával és a felsőoktatási autonómia összekapcsolódásával kapcsolatban 39/2006. (IX. 27.) AB határozatában az alábbiakat rögzítette: „a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének - magának a kutatásnak - és tanításának szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában - a tudomány autonómiája folytán - ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]
A tudományos élet szabadságához fűződő jogok tehát kifejezetten a felsőoktatási autonómiát megtestesítő személyi körre terjednek ki. Ezt a megállapítást erősítette meg az Alkotmánybíróság egy későbbi határozatában, melyben kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és a tanulás szabadságát. (...) Az autonómia hordozója pedig maga az intézmény, az egyetem, mely az önkormányzati jogokban részesül, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is. (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.)” (ABH 2006, 498, 501-502)
Az Alaptörvény alkotmányi szinten rögzíti a felsőoktatási intézmények önállóságát a kutatás és a tanítás tekintetében.
A felsőoktatási intézmények autonómiájáról szól továbbá az európai egyetemek Magna Chartája is, melynek 3. pontja szerint: „A kutatás, az oktatás, a képzés szabadsága az egyetemek életének alapelve”.
A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 13. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény első számú felelős vezetője és képviselője a rektor. Vagyis a népszavazásra javasolt kérdés alapján a felsőoktatási intézmények esetében a rektornak kellene meghatároznia a tankönyvrendelés szabályait, amelynek része a tankönyvválasztás is.
Az Nftv. 35. § (1) bekezdése szerint „[a]z oktatói munkakörben foglalkoztatottat megilleti az a jog, hogy világnézete és értékrendje szerint végezze oktatói munkáját, anélkül, hogy annak elfogadására kényszerítené vagy késztetné a hallgatót, a képzési program keretei között meghatározza az oktatott tananyagot, megválassza az általa alkalmazott oktatási és képzési módszereket.”
A törvény hivatkozott rendelkezése kimondja tehát, hogy a tanítás, tudományos kutatás szabadságát, a szakmai, módszertani önállóságot biztosító egyéni jogok mindazokat megilletik, akik közreműködnek a felsőoktatás feladatainak megvalósításában.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a jogalkotó olyan törvény megalkotására lenne köteles, mely alapján a felsőoktatási intézményekben a tankönyvrendelés szabályainak meghatározása körében a rektor lenne jogosult meghatározni azt, hogy az oktatási feladatot ellátó személy mely tankönyvből folytathatja az oktatást, vagy meghatározná azoknak a tankönyveknek a körét, amelyek közül választhat. Ez a fajta korlátozás azonban nem csak az Nftv. 35. § (1) bekezdésében hivatkozott, a tanítás szabadságához való jogát sértené az oktatói munkakörben foglalkoztatott személynek, hanem alapvetően ellentétes lenne az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében rögzített, a felsőoktatási intézmények autonómiájával, mely az oktatók számára biztosítja az oktatás szabadságát. A felsőoktatásban a tudományos élet szabadsága és a felsőoktatási intézmény autonómiája szorosan összekapcsolódik, hiszen az oktatók, akik sok esetben maguk is a tudomány művelői és kutatói, oktatásuk révén a tudományos kutatások eredményeit közvetítik az általuk megválasztott oktatási és képzési módszerrel a hallgatók felé. Mindez azt is jelenti, hogy maga az oktatás nem feltétlenül és minden esetben, illetve kizárólag tankönyv alapján történik, vagy éppen ellenkezőleg, és nem egy vagy két tankönyv, hanem több tankönyv felhasználásával valósul meg. A kérdésből viszont alapvetően következik a tanítás szabadságának a korlátozása azáltal, hogy lehetőséget teremt arra, hogy a rektor olyan jogosítványt kapjon, mely alapján a tankönyvrendelés szabályainak kerete között az alkalmazható tankönyvet vagy tankönyvek körét meghatározhatná, mellyel valójában az oktatás tartalmát, az oktatott tananyagot szabná meg. Egy ilyen jellegű szabályozás viszont ellentétes lenne az Alaptörvény által biztosított felsőoktatási autonómiával. Ha pedig a kérdés alapján megalkotandó jogszabály az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében foglaltakkal ellentétes, ennek feloldására csak az Alaptörvény módosítása által lenne lehetőség. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint azonban nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A fentiekben részletesen bemutatott alkotmányos probléma miatt a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 11. §-ában foglalt azon előírásnak, hogy a népszavazásra javasolt kérdés csak akkor hitelesíthető, ha az megfelel az Alaptörvényben a kérdéssel szemben támasztott követelménynek. A Bizottság ezért a határozatban részletesen kifejtett indokra tekintettel a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
III.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése, mely a népszavazási eljárásban alkalmazandó népszavazási egyértelműség követelményéről rendelkezik, kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Kúria Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzésében összefoglalta a választópolgári egyértelműséggel kapcsolatos megállapításait és az alábbiakat rögzítette: „A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.). A választópolgári egyértelműség szempontjából külön csoportot képeznek azok az esetek, amikor a kérdés megtévesztő, mert abból nem derül ki a választópolgár számára, hogy valójában miről szól a referendum, miről nyilvánít véleményt. A választópolgári egyértelműség lényegét a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat foglalta össze akként, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
A népszavazási kezdeményezés a tankönyvrendelés szabályainak módosítására irányul az általános és középfokú oktatási intézményekben, valamint a felsőoktatási intézményekben.
A köznevelés területén a tankönyvellátás szabályait törvényi szinten a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény (a továbbiakban: Ntt.) határozza meg. Ennek 1. § (1) és (2) bekezdései szerint a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni Magyarország területén az általános iskolában, gimnáziumban, szakközépiskolában, szakiskolában, alapfokú művészeti iskolában, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézményben, továbbá a nemzetiségi oktatást végző iskolában (a továbbiakban: iskola) alkalmazott tankönyv előállítására, pályázat útján történő kiválasztására, jóváhagyására.
A kérdés másrészt irányul arra is, hogy a felsőoktatási intézmények esetében is az intézmény vezetője határozhassa meg a tankönyvrendelés szabályait.
A kérdéssel kapcsolatos jogszabályi rendelkezések áttekintése alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kezdeményezés az alábbiak miatt nem felel meg a népszavazási egyértelműség törvényi követelményének.
A kérdés egyrészt két kérdést tartalmaz. A tankönyvrendelésnek ugyanis nincsenek egységes szabályai az alap-, a közép- és a felsőfokú oktatásban. Míg az iskolák esetében – azaz az általános iskolában, gimnáziumban, szakközépiskolában, szakiskolában, alapfokú művészeti iskolában, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézményben, a nemzetiségi oktatást végző iskolában – a tankönyvrendelés fő szabályait az Ntt. határozza meg, addig a felsőoktatási intézmények esetében a tankönyvrendelés, mint fogalom nem értelmezhető.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja másrészt, hogy a kérdésben szereplő „középoktatás” szó nyelvtanilag helytelen, hibás és értelmezhetetlen fogalom, így a kérdés megfogalmazása ezért sem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
A fentiekben részletesen bemutatott egyértelműségi problémák miatt a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazási egyértelműség követelményének. A Bizottság ezért a határozatban részletesen kifejtett indokokra tekintettel a kérdés hitelesítését erre tekintettel is megtagadta az Nsztv. 11. §-a alapján.
IV.
A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésén, az Nftv. 13. §-án, 35. §-án, Ntt. 1. § (1) és (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. április 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke