A Nemzeti Választási Bizottság
18/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az Opre Roma – Cigány Demokrata Néppárt (a továbbiakban: Szervező) párt (2730 Albertirsa, Sarló utca 13.) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy minden magyar állampolgár -aki magyarországi, bejelentett lakóhellyel rendelkezik-, havi nettó 100 000 Ft, a kisgyermeket váró édesanyák pedig havi nettó 200 000 Ft alanyi jogon járó juttatást kapjanak?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. április 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
I.
Az Opre Roma – Cigány Demokrata Néppárt (a továbbiakban: Szervező) képviseletében elnöke, személyesen eljárva 2016. március 4-én 11 óra 34 perc 22 másodperckor 39 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) 2016. február 22-én kelt NAIH-94228/2016. számú határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
Az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése értelmében Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint, ezen elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. A (3) bekezdés alapján az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény N) cikkének rendelkezései értelmében minden állami szerv a fenntartható költségvetés elvének figyelembe vételével köteles eljárni. Ezen elv alapján egy olyan népszavazási kezdeményezés, amely következtében - mind a jelenleg hatályos, mind a jövőbeli - költségvetésre jelentős, annak fenntarthatóságát megkérdőjelező mértékű kiadási többlet hárulna, nem áll összhangban az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésében foglaltakkal. A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés minden magyarországi lakcímmel rendelkező, magyar állampolgár részére alanyi jogon kíván pénzbeli juttatást biztosítani, és a kezdeményezés szerinti havi 100.000,-Ft juttatás megközelítőleg – amennyiben ebbe az összegbe az állampolgárokat a hatályos szabályozás szerint is megillető juttatásokat nem számítjuk bele – egy adott évben a központi költségvetés számára 10.000 milliárd forintot meghaladó kiadást jelentene. Magyarország 2016. évi központi költségvetésének kiadási főösszege közel 16.562 milliárd forint, így egy eredményes országos népszavazás esetén a központi költségvetés – éves szinten – a kiadási főösszeg akár háromnegyedét is elérő további kiadásra kényszerülne. A felmerülő többletkiadás kapcsán Szervező nem nevezte meg azt a pénzügyi forrást, amelyből annak finanszírozása történne. A Nemzeti Választási Bizottság ezen okból megállapítja, hogy egy eredményes országos népszavazás esetén a felmerülő többletkiadás nagysága következtében a költségvetés fenntarthatósága kérdőjeleződne meg, amely esemény bekövetkezte esetén sérülne az Alaptörvény fent hivatkozott N) cikkében meghatározott alkotmányos alapelv.
A fent hivatkozottak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén a választópolgárok népszavazáson kifejtett akarata, és az Alaptörvény hivatkozott N) cikke között ellentét állna fenn. Ezt az ellentétet a jogalkotó kizárólag az Alaptörvény érintett rendelkezéseinek módosításával tudná feloldani. Ebben az esetben azonban az országos népszavazás eredménye az Alaptörvény hatályos rendelkezéseinek módosítása lenne, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint. A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdésben ezen okból nem tartható országos népszavazás.
III.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről.
Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények (többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
A költségvetéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság legutóbb a 28/2015. (IX. 24.) számú AB határozatában (továbbiakban: Abh.), alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban – az Nemzeti Választási Bizottság 83/2015. számú határozatát megváltoztató Kúria Knk.IV.37.467/2015/2. számú végzését felülvizsgálva – fejtette ki álláspontját. Az Abh. megállapította, hogy „a kérdésből eredményes népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely jövőbeni költségvetési kiadási tétel meghatározására irányul. A kérdésből a nyugellátásokra a költségvetési törvényben előírt összeg emelését eredményező jogalkotás következik, ezért az az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti”. Az Abh. megállapította továbbá – hivatkozva az Alkotmánybíróság korábbi, 51/2001. (XI. 29.), 58/2007. (X. 1.) valamint 40/2012. (XII. 6.) AB határozataiban kifejtett gyakorlatára -, hogy „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat”.
Az Abh.-ban foglaltak értelmezése alapján egy országos népszavazás érinti Magyarország hatályos költségvetését, amennyiben annak hatására új jogcímen kerülnek a költségvetési törvénybe kiadási tételek, illetve a már rögzített kiadási tételek módosulnak. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésről 2016-ban lefolytatott érvényes és eredményes népszavazás esetén – mivel a kérdés nem tartalmaz a hatályba lépés időpontjára vonatkozó utalást – adott esetben érintheti Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény rendelkezéseit azáltal, hogy 10.000 milliárd forintot meghaladó összeg időarányos részével megegyező többletkiadást irányoz elő.
A hatályos költségvetési törvény érintettségén túl az Abh. a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró okok körébe vonja azt az esetet is, amikor a választópolgárok pontosan határoznának meg a jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartandó eredményes országos népszavazás esetén éppen ez történne. A központi költségvetésből nyújtandó pénzbeli juttatásra jogosultak köre jelentősen bővülne, illetve a pénzbeli juttatás összege is jelentősen megnövekedne azáltal, hogy minden magyarországi lakcímmel rendelkező, magyar állampolgár részére alanyi jogon pénzbeli juttatást kellene biztosítani. A jelenleg hatályos törvényi szabályozás szerint hasonló összegű támogatás a fent hivatkozott személyeket nem illeti meg. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egy eredményes országos népszavazás jövőbeli költségvetési törvények tartalmát közvetlenül és jelentősen módon érintené azáltal, hogy meghatározna új kiadási jogcímeket, illetve évente több mint 10.000 milliárd forinttal emelné meg a jövőbeli költségvetések kiadási előírányzatának főösszegét.
A fent megnevezett indokok alapján egy országos népszavazás tartása jelen ügy tárgyát képező kérdésben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe is ütközik.
IV.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Tekintettel arra, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az alábbiak miatt nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés valójában két kérdést foglal magában, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének. Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés egyszerre irányul a minden magyar állampolgár számára havi nettó 100.000,-Ft összegű, valamint a kisgyermekeket váró édesanyák részére alanyi jogon járó 200.000,-Ft összegű juttatás bevezetésére. A két részkérdésnek egy kérdésben való szerepeltetésével a választópolgároknak nincs lehetőségük azok között különbséget tenni és a kezdeményezésről részkérdésenként véleményt nyilvánítani.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a benyújtott kérdésben szereplő „juttatás” kifejezés pontos tartalmára a kérdés szövege nem tartalmaz utalást, ezen okból sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy az milyen formában illetve jogcímen kerülne folyósításra a jogosultak számára. Nem egyértelmű továbbá az sem, hogy a kérdésben szereplő juttatás összegébe beszámít-e az érintett állampolgár részére a központi költségvetésből folyósított más juttatások összege, vagy az az állampolgárt a hatályos rendelkezések szerint megillető juttatások összegén felül kerülne kifizetésre.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá egy eredményes népszavazás – az előzőekben kifejtett költségvetési hatásokon túl – alapvető változásokat okozna a szociális ellátások rendszerében, illetve a magyar állam által alkalmazott szociálpolitika terén, amely jelentős mértékű, a szavazás során pontosan előre nem látható kihatással lenne a társadalmi együttélés kialakult szabályaira és menetére. A fentiek alapján a választópolgár a kérdésről való döntés során nem látná előre annak következményeit, így nem tudna arról felelősségteljes döntést hozni.
A Nemzeti Választási Bizottság továbbá úgy ítélte meg, hogy sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű a „kisgyermeket váró édesanyák” kifejezés pontos jelentéstartalma. Nem egyértelmű, hogy a kérdésben szereplő alanyi kör alatt az első gyermeküket váró nők, vagy a várandós, gyermekes nők, esetleg mindkettő értendő. Ezen okból a kérdés a választópolgár számára megtévesztő, továbbá a jogalkotó nem lenne képes pontosan meghatározni azt az alanyi kört, amely a 200.000,-Ft összegű, alanyi jogon járó juttatásra egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén jogosult lenne.
A benyújtott népszavazási kérdés a fent részletezett indokok alapján nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
V.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontjában foglalt tiltott tárgyköröket érint. Ezenfelül a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva - megtagadta.
VI.
A határozat az Alaptörvény N) cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontján, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 6. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. március 31.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke