168/2019. számú NVB határozat - a Fekete-Győr András magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

168/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Fekete-Győr András magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés 2020. január 1. és 2030. január 1.-je között törvényben tiltsa meg Magyarországon a 3000 főnél több néző befogadóképességű sportlétesítmény közpénzből történő létesítését?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. május 21-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 21 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az több okból sem felel meg a fentiekben hivatkozott kúrai végzésekben az egyértelműség kapcsán meghatározott kritériumoknak.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási kezdeményezés keretében benyújtott kérdésben szereplő fogalmakat vizsgálat tárgyává tette. Ezzel kapcsolatosan rögzíti, hogy a sportlétesítmény fogalmát a sportról szóló 2004. évi I. törvény (a továbbiakban: Sporttv.) 77. § s) pontja rögzíti, amely szerint az a sportrendezvény megrendezésének helyszínéül szolgáló építmény és terület. A közpénzek fogalmát az Alaptörvény a költségvetéshez, a költségvetésből nyújtott támogatásokhoz vagy kifizetésekhez köti. A közpénzügyek jelentőségét tükrözi, hogy az Alaptörvényben „A közpénzek” cím alatt kilenc szakasz is szerepel. A 36. cikk (3) bekezdése alapján „A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére.” A 37. cikk (1) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy „A kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani.” E fogalmak tartalma tehát a kérdés kontextusában is világos.
  7. A népszavazásra benyújtott kérdés a fenti fogalmak világos jelentéstartalma ellenére is több értelmezési lehetőséget vet fel. Ezek közül az egyik, hogy a kezdeményezés jelenlegi mondatszerkesztése alkalmas a választópolgár számára azt a látszatot kelteni, mintha az abban foglalt 10 éves időtartam nem a létesítési tilalom tartama lenne, hanem a 2020. január 1. és 2030. január 1. közötti időszak az Országgyűlés népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettsége teljesítésének időtartamát jelölné. Ezzel szemben az Nsztv. 31. § (1) bekezdése szerint, ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, az Országgyűlés a népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül köteles az érvényes és eredményes népszavazás döntésének megfelelő törvényt megalkotni. A másik értelmezési lehetőség, amely az Nsztv. 31. § (1) bekezdésének rendelkezésével is összhangban áll, hogy a 3000 fő befogadására alkalmas sportlétesítmények létesítését kívánja megtiltani a kezdeményezés 2020-2030 között. A Bizottság a továbbiakban ezen utóbbi értelmezés tekintetében vizsgálta a kérdést.
  8. A kérdésből sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem derül ki, hogy a Szervező mit ért a „létesítés” szó alatt. Nem dönthető el ugyanis egyértelműen, hogy a tilalom vonatkozik-e a már tervezés fázisában lévő, de csupán 2020. január 1-je után kivitelezésre kerülő sportlétesítményekre is, vagy csak azokra, amelynek valamennyi megvalósulási szakasza (az erről való döntéstől a használatbavételi engedély megszerzéséig bezárólag) a fent említett időszak utánra tehető. Mindezek alapján a választópolgár számára nem világos, hogy döntésével egy abszolút tilalmat támogat, vagy egy olyan megoldást, amely alapján a megvalósítás valamely szakaszában álló létesítmények ezen tilalom alól kivételt képeznek. Ugyanez a dilemma a jogalkotási oldalról is felmerül. Önkényes értelmezés pedig arra vezethet, hogy a népszavazás eredménye alapján megvalósuló jogalkotás lényegesen eltérne a választópolgár által a szavazás során kifejtett akarattól.
  9. Szervező által hitelesítésre benyújtott kérdésből továbbá az sem derül ki egyértelműen a választópolgárok számára, hogy a közpénzen milyen mértékű költségvetési forrás hozzárendelését kell érteni, kizárólag a 100 %-os mértékben költségvetési finanszírozású sportlétesítmények létesítésének tilalmát célozza-e meg, vagy ide tartoznak a közpénz és magántőke változó arányú, kombinált felhasználásával létesített sportlétesítmények is. Ez utóbbi esetben a közpénz bármilyen arányú megjelenése esetén életbe lépne-e a tilalom, vagy csak bizonyos mértékű (pl. 50% felett) arány felett.
  10. A választópolgári egyértelműség sérelmére hat az is, hogy a kezdeményezés jelenlegi mondatszerkesztése alkalmas azt a látszatot kelteni, mintha az abban foglalt 10 éves időtartam nem a létesítési tilalom tartama lenne, hanem a 2020. január 1. és 2030. január 1. közötti időszak az Országgyűlés népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettsége teljesítésének időtartamát jelölné. Ezzel szemben az Nsztv. 31. § (1) bekezdése szerint, ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, az Országgyűlés a népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül köteles az érvényes és eredményes népszavazás döntésének megfelelő törvényt megalkotni.
  11. A választópolgári egyértelműség körében a Bizottság vizsgálat tárgyává tette azt is, hogy a kezdeményezés olyan jogszabály megalkotását célozza, amely 10 évre tiltaná meg a sportlétesítmények létesítését közpénzből. A Bizottság több esetben is vizsgált már olyan népszavazási kezdeményezést, amely az Nsztv. 31. § (2) bekezdésében rögzített 3 éves kötőerőnél hosszabb tartamú kötelezettség előírására törekedett. [7/2017. NVB határozat, 14/2017. NVB határozat, 28/2017. NVB határozat] Az e döntésekben kialakított álláspontját a Bizottság továbbra is fenntartja és irányadónak tekinti jelen kezdeményezés kapcsán is.
  12. Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „A népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező.”
  13. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2020-ban kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2020-ban megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2020. január 1-jétől 2030. január 1-ig tartó tilalom létrehozását célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazással érintett kérdés által fennmaradó időszakban, azaz 2024 és 2030 közötti az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést. Vagyis hiába tiltaná meg az érvényes és eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvény 2030. január 1. napjáig a 3000 főnél több néző befogadóképességű sportlétesítmény közpénzből történő létesítését, 2023 után az Országgyűlés bármilyen, akár a választópolgárok véleményével ellentétes tartalmú döntést is hozhatna.
  14. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy abban a kérdésben nyilvánít véleményt, hogy az Országgyűlés megtiltsa-e 2030. január 1-jéig a 3000 főnél több néző befogadóképességű sportlétesítmény közpénzből történő létesítését. Az így feltett népszavazási kérdés megtévesztő módon azt sugallhatja, hogy az annak alapján hozott döntés 10 évig kötné az Országgyűlést. A valóság pedig az, hogy az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés csupán három évig bír kötelező erővel. Ez azt is jelenti, hogy a kérdés által érintett időszak nagy részében a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja. A Szervezőnek a kérdését pedig annak tudatában kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra.
  15. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés hitelesítését.
  16. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

 

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[22] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án és 31. §-án, a Sporttv. 77. § s) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. június 17.

 

                                                                                                Dr. Rádi Péter

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke