A Nemzeti Választási Bizottság
155/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Szabó István (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Támogatja e, hogy a nagy hanghatású (durranó) pirotechnikai eszközöket az állatok védelme érdekében csak és kizárólag állami és önkormányzati számlára lehessen vásárolni és CSAK ezen szervek által megjelölt időpontban és helyszínen lehessen alkalmazni.”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. március 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. február 15-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 25 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] A lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Törvény) 18/A. - 18/J.§-ai rendelkeznek a polgári célú pirotechnikai tevékenységek alapvető szabályairól, így e Törvényben nyert szabályozást különösen a polgári célú pirotechnikai tevékenység fogalma, a rendőrség által kiadott hatósági engedélyezéssel érintett tevékenységek köre, az arra vonatkozó tilalmi szabályok és a bírságolás esetkörei.
[9] A Törvény 18/I. és 18/J. §-ai 2021. december 2. napjától a következőképpen rendelkeznek: „18/I. § Az egyes polgári célú pirotechnikai termékek magánszemélyek általi használatának szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg.
18/J. § (1) Az e törvény felhatalmazása alapján megalkotott jogszabály az egyes polgári célú pirotechnikai termékek esetében előírhatja az állatvédelmi tájékoztató kötelező elhelyezését.
(2) Az (1) bekezdés szerinti állatvédelmi tájékoztató szövegét a természetvédelemért felelős miniszter rendeletben állapítja meg.”
[10] A Törvény 22. § (1) bekezdése a Kormány részére szóló felhatalmazó rendelkezést tartalmaz, arra vonatkozóan, hogy rendeletben szabályozza „a polgári célú pirotechnikai termékek körét, a polgári célú pirotechnikai tevékenység folytatásának feltételeire és hatósági felügyeletére, továbbá az e tevékenységre jogosító további engedélyezési feltételekre, az engedélyek kiadásának rendjére, az engedéllyel rendelkezőkről vezetett nyilvántartás személyes adatot nem tartalmazó adattartalmára, a nyilvántartás vezetésére, valamint az e tevékenységre jogszabályban vagy hatósági határozatban előírt kötelezettségek meg nem tartásának esetén alkalmazandó jogkövetkezményekre vonatkozó részletes szabályokat és a polgári célú pirotechnikai termékek felhasználásával, valamint a felhasználáshoz szükséges segédeszközök használatával kapcsolatos biztonsági szabályzatot”.
[11] A fentiekben hivatkozott felhatalmazó rendelkezés alapján került megalkotásra a polgári célú pirotechnikai tevékenységekről szóló 173/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet).
[12] A Kormányrendelet 2. §-a alapján pirotechnikai terméknek minősül a Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodás (ADR) „A” és „B” Melléklete szerinti veszélyes áruk 1. osztályába tartozó UN 0039, 0066, 0092, 0093, 0101, 0103, 0121, 0131, 0191, 0192, 0193, 0194, 0195, 0196, 0197, 0299, 0313, 0314, 0315, 0316, 0317, 0323, 0325, 0333, 0334, 0335, 0336, 0337, 0349, 0353, 0368, 0373, 0403, 0404, 0418, 0419, 0420, 0421, 0428, 0429, 0430, 0431, 0432, 0454, 0487, 0492, 0493, 0503 számú termék, vagy bármely olyan, robbanóanyagot, illetve pirotechnikai elegyet tartalmazó termék, amely önfenntartó exoterm kémiai reakción keresztül, szabályozott módon, előre meghatározott speciális (fény-, füst-, gáz-, hang-, hő-, köd-, láng- vagy szikra-) hatást, illetve ezeknek a hatásoknak a kombinációját fejti ki.
[13] A Kormányrendelet 3. §-a szabályozza a pirotechnikai termékek osztályba sorolását meghatározó szempontrendszerét, valamint meghatározza a jogalkotó az egyes pirotechnikai termékek felhasználási módja szerinti „típusait” így megkülönböztethető a színpadi pirotechnikai termék tűzijáték termék, valamint a gyártói termék-megfelelőségi műbizonylattal rendelkező egyéb pirotechnikai termék.
[14] A Kormányrendelet VIII. fejezetében kerülnek kifejtésre az egyes pirotechnikai osztályokba tartozó termékek birtoklására, megvásárlására és felhasználására vonatkozó részletszabályok.
[15] A Kormányrendelet 103. § (2) bekezdése szerint „[n]em kell engedély a 14. életévét betöltött személynek az 1. pirotechnikai osztályba tartozó pirotechnikai termékek - a petárda kivételével - megvásárlásához, birtoklásához, és ezeket egy időben összesen 1 kg nettó hatóanyag-tartalomig tárolhatja, és a használati és kezelési útmutatóban meghatározottak szerint felhasználhatja. A 14. életévét be nem töltött személy csak nagykorú személy felügyelete mellett használhat fel 1. pirotechnikai osztályba tartozó tűzijáték terméket.”
[16] Ugyanezen § (3) bekezdése alapján „[n]em kell engedély a 16. életévét betöltött személynek a 2. pirotechnikai osztályba tartozó tűzijáték termék - a petárda kivételével - megvásárlásához, birtoklásához, és ezeket egy időben összesen 1 kg nettó hatóanyag-tartalomig tárolhatja, és a használati és kezelési útmutatóban meghatározottak szerint felhasználhatja. A 16. életévét be nem töltött személy csak nagykorú személy felügyelete mellett használhat fel 2. pirotechnikai osztályba tartozó tűzijáték terméket.”
[17] A Kormányrendelet 107. § (2) bekezdése szerint „Nem kell engedély a nagykorú személynek a 3. pirotechnikai osztályba tartozó tűzijáték termék december 28-a és 31-e között történő megvásárlásához, és a használati és kezelési útmutatóban meghatározottak szerint december 31-én 18 órától a következő naptári év január 1-jén 6 óráig történő felhasználásához.”
[18] A Kormányrendelet 109. § (4) bekezdése alapján „[n]em kell engedély a nagykorú személy részére a P1. pirotechnikai osztályba tartozó termék egyszeri felhasználáshoz szükséges mennyiségben történő, valamint a szcenikai tevékenységet végző vállalkozás képviselője vagy felhasználási engedély benyújtására jogosult vállalkozás felelős pirotechnikusa részére a T1. pirotechnikai osztályba tartozó termék maximum 20 kg nettó hatóanyag-tartalmú mennyiségben történő megvásárlásához, birtoklásához, tárolásához, valamint a használati és kezelési útmutatóban előírt célra és módon történő tárolásához és felhasználásához. A P1. és a T1. pirotechnikai osztályba tartozó termék - e rendelet szerint engedélyezett tárolóhely hiányában - a 26. § szerint kialakított tárolóhelyen is tárolható.”
[19] Ugyanezen § (6) bekezdése előírja, hogy „[n]em kell engedély az e rendelet szerinti tárolási engedéllyel rendelkező vállalkozás részére a T1. és a P1. pirotechnikai osztályba tartozó, az egyszeri felhasználáshoz szükséges mennyiségnél nagyobb mennyiségű termék, illetve a T2. és a P2. pirotechnikai osztályba tartozó termék megvásárlásához, birtoklásához, ha azt tevékenysége során a használati és kezelési útmutatóban előírt módon használja fel.”
IV.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[20] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés lényegi magját tekintve arra irányul, hogy a „nagy hanghatású (durranó) pirotechnikai eszközök” megvásárlásának, birtoklásának, tárolásának és felhasználásának (a továbbiakban a négy tevékenység együttesen: Felhasználás) jogosultsága egy szűk réteg, azaz az állami és önkormányzati szervek számára álljon fent. Ebből adódóan a Bizottság elsődlegesen azt vizsgálta, hogy a pirotechnikai termékek fogalmi meghatározása, valamint a Felhasználás részletszabályainak rendezése mely jogforrási szinten valósul meg.
[21] A polgári célú pirotechnikai termékek körének fogalmi tisztázása a tárgyi határozat meghozatalakor azért lényeges, mert Szervező a pirotechnikai termékek körét a „nagy hanghatású (durranó)” pirotechnikai termékekre szűkíti le. A Bizottság megállapítja, hogy a pirotechnikai termékek fogalma nem törvényben, hanem a Kormányrendelet 2. §-ában található. A Kormányrendelet a kérdésben megfogalmazottakkal ellentétben a pirotechnikai terméket úgy definiálja, hogy a 2. § a) pontjában a Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodás „A” és „B” melléklete szerinti veszélyes áruk 1. osztályba tartozó termékei közül, azokra „UN…” szám szerint hivatkozik.
[22] A pirotechnikai termék forgalomba hozatala, forgalmazása, a pirotechnikai tevékenységek engedélyezése és bejelentése, a pirotechnikai termékek Felhasználásának pirotechnikai osztályonként való szabályozása szintén nem törvényi, hanem kormányrendeleti szintű (lásd különösen: Kormányrendelet 103-109. §-ai).
[23] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[24] A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes.
[25] A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg.
[26] A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a Kormány polgári célú pirotechnikai termékek körét, a polgári célú pirotechnikai tevékenység folytatásának feltételeire és hatósági felügyeletére, továbbá az e tevékenységre jogosító további engedélyezési feltételekre, az engedélyek kiadásának rendjére, az engedéllyel rendelkezőkről vezetett nyilvántartás személyes adatot nem tartalmazó adattartalmára, a nyilvántartás vezetésére, valamint az e tevékenységre jogszabályban vagy hatósági határozatban előírt kötelezettségek meg nem tartásának esetén alkalmazandó jogkövetkezményekre, valamint a polgári célú pirotechnikai termékek felhasználására, valamint a felhasználáshoz szükséges segédeszközök használatával kapcsolatos biztonsági szabályzat megalkotására irányuló jogalkotói hatásköre is származékos, hiszen arra felhatalmazást a Törvény 22. § (1) bekezdés b) pontja ad.
[27] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés a Kormányra delegálta. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás folytán a jogalkotó egyrészt a Törvény 22. § (1) bekezdés b) pontjának módosítására lenne köteles, másrészt a Kormánytól megvont döntéshozatal folytán a Törvény 22. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltak vonatkozásában jogalkotásra (törvényalkotásra) lenne köteles.
[28] Mivel a Kormány rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[29] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[30] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[31] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[32] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[33] A Kezdeményező a hitelesítésre benyújtott kérdésében „a nagy hanghatású (durranó) pirotechnikai eszköz” kifejezést használja. Ahogy a határozat korábbi részeiben ismertetésre került a Kormányrendelet a pirotechnikai termék fogalmát határozza meg, mint gyűjtőfogalmat, és e gyűjtőfogalmon belül osztályozza és tipizálja az egyes pirotechnikai termékeket. A Bizottság fontosnak tartja, hogy rámutasson arra is, hogy a Törvény 1. § (2) bekezdésében felsorolja azon szerveket és tevékenységeket, melyekre a Törvény hatálya nem terjed ki, így például a Magyar Honvédséget, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatot, a haditechnikai termékek gyártását. Azzal párhuzamosan, hogy a Törvény egyes szerveket és tevékenységeket kivesz a hatály alól, a 18/A. §-ban meghatározza egyrészt a polgári célú pirotechnikai tevékenység fogalmát, másrészt a vállalkozás fogalmát, harmadrészt a 18/D. § kizáró okokat állapít meg arra vonatkozóan például, hogy polgári célú pirotechnikai tevékenység kinek nem engedélyezhető, ki nem foglalkoztatható pirotechnikusként.
[34] A Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat szerint, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A választópolgár számára nem derül ki egyértelműen, hogy egy eredményes népszavazás esetén a korlátozás csak és kizárólag a polgári célú pirotechnikai tevékenységre vonatkoznak, vagy érintené a nem polgári célú, azaz a Törvény hatálya alól kivett szerveket és tevékenységeket is.
[35] Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában foglaltak szerint nem támasztható olyan követelmény a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. A Kúria korábbi gyakorlata szerint (Kvk.I.37.300/2012/2., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.487/2015/2.) a kérdés pontos megfogalmazása nem jelenti a jogi terminus technikusok alkalmazásának kötelezettségét.
[36] Az egyes pirotechnikai termékek körének – révén, hogy maga a jogszabály is nemzetközi egyezményre hivatkozik – jogi szabályozása jóval differenciáltabb, mint ahogy az a kérdésben általános jelleggel megfogalmazásra került. A választópolgárok egyéni toleranciaszintje, tűrőképessége és egyéni érzékelőképessége más és más, így szubjektív az is, hogy ki mit ítél vagy vél „nagy hanghatás”-nak. A kérdés túl általános megfogalmazása [„nagy hanghatású (durranó)”] a választópolgárok számára azzal a következménnyel jár, hogy abból nem derül ki egyértelműen, hogy valójában miről is szavaz. A népszavazás során a választópolgároknak több olyan pirotechnikai terméket és tevékenységet érintő jogkorlátozásról kellene dönteniük, amelyek mindegyikére akaratuk esetleg nem terjed ki. Ebből kifolyólag a kérdésre az egyes választópolgári „igen” vagy „nem” válaszok is – nemzetközi mértékegységre való hivatkozás hiányában - szubjektív megítélés alá esnének, amely egyrészt akadályozza a választói akarat megfelelő módon való kinyilvánítását, másrészt nem teremt egyértelmű helyzetet a jogalkotó számára, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén, mely pirotechnikai termékeket szükséges „nagy hanghatású” -nak minősítenie. Fentiek okán a népszavazásra benyújtott kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének.
[37] A Bizottság következő lépésként a kérdésben szereplő „állami és önkormányzati számlára lehessen vásárolni” fordulatot tette vizsgálata tárgyáva, hogy az mennyire felel meg a választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményének.
[38] Az állam rendkívül összetett entitás, amely társadalmi rendeltetését funkcióin keresztül valósítja meg. További jellemzője, hogy a társadalomtól és a néptől elkülönült, szuverenitással rendelkező közhatalom. Az állam fogalmát a jogtudomány általában térhez és időhöz viszonyítottan, intézményi kategóriaként értelmezi.
[39] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 3:405. § (1)-(2) bekezdései szerint az állam a polgári jogi jogviszonyokban jogi személyként vesz részt. Az államot a polgári jogi jogviszonyokban az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter képviseli.
[40] Az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Áfatv.) 169. § -a határozza meg a számla kötelező adattartalmát. Az Áfatv. 169. § d) és e) pontja szerint a számla kötelező adattartama
d) a termék beszerzőjének, szolgáltatás igénybevevőjének
da) adószáma, amely alatt mint adófizetésre kötelezettnek a termék értékesítését, szolgáltatás nyújtását teljesítették, vagy
db) adószáma, amely alatt a 89. §-ban meghatározott termékértékesítést részére teljesítették, vagy
dc) adószámának vagy csoportos általános forgalmiadó-alanyiság esetén csoportazonosító számának első nyolc számjegye, amely alatt, mint belföldön nyilvántartásba vett adóalany részére a termékértékesítést, szolgáltatásnyújtást teljesítették, feltéve, hogy a termék értékesítője, szolgáltatás nyújtója gazdasági céllal belföldön telepedett le, gazdasági célú letelepedés hiányában pedig lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye van belföldön;
továbbá az e) pont szerint a termék értékesítőjének, szolgáltatás nyújtójának, valamint a termék beszerzőjének, szolgáltatás igénybevevőjének nevét és címét.
[41] Az állam maga mint szuverenitással rendelkező közhatalom önállóan nem jogképes, jogait és kötelezettségeit jogi személyiséggel rendelkező szervei, szervezetei útján látja el. Ennélfogva e minőségéből kifolyólag az „állam” az Áfatv. 169. § d) és e) pontja szerint önállóan a termék beszerzője, szolgáltatás igénybevevője sem lehet. Tekintettel arra, hogy az államot az egyes jogviszonyok kapcsán más-más személy, vagy szerv képviselheti a kérdés tartalma bizonytalan, megtévesztő, amely a Kúria Knk.VII.37.326/2017/3. számú döntése szerint sérti a választópolgári és a jogalkotó egyértelműséget.
[42] A Knk.VII.37.326/2017/3. számú döntés szerint sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműséget nem elégíti ki, ha a kérdés tartalma bizonytalan, megtévesztő, illetve, ha két részkérdést tartalmaz, amire ellentétes válasz adható. A Bizottság rámutat, hogy a megfogalmazott kérdés több részkérdésből áll: egyrészt a vásárlás lehetőségét csak az állami és önkormányzati „számlára” korlátozza, továbbá a felhasználás lehetőségével szemben is a hármas együttes feltételt állít, így beszélhetünk személyi (állami vagy önkormányzati szervek), időbeli és területi korlátozásról.
[43] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az (…) egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[44] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy bár a részkérdések összefüggenek egymással, de egymásból nem feltétlenül következő jogalkotásra kötelezést foglalnak magukban. Előfordulhat ugyanis, hogy a választópolgár adott esetben egyetért a területi és/vagy időbeli korlátozással, de nem ért egyet azzal, hogy csak meghatározott szervek juthassanak hozzá a szóban forgó eszközökhöz. Márpedig a három részkérdésben való önálló állásfoglalásra a kezdeményezés jelen megfogalmazása alapján a választópolgároknak nincs lehetősége, így sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. (Hasonlóan: 19/2021. NVB határozat, Indokolás [35]; 35/2021. NVB határozat, Indokolás [33]).
[45] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[46] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, továbbá a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[47] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, a 9. cikk (3) bekezdés a) pontján, Törvény 18/A-18/J. §-ain; a Rendelet 2-3. §-án, 103-109. §-án, VIII. fejezetén; a Ptk. 3:405. § (1)-(2) bekezdésein, az Áfatv. 169. § -án, illetve az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 2-4. §-án, 4. § (3) bekezdésén, 6. §-án, 8. §-án, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. március 7.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke