144/2017. NVB határozat - az Elégedett Magyarországért Mozgalom által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

144/2017. számú határozata

 

 

A Nemzeti Választási Bizottság az Elégedett Magyarországért Mozgalom [1042 Budapest, Árpád út 44-46. 1/1. (a továbbiakban: Szervező)] által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

 

határozatot:

 

A Nemzeti Választási Bizottság az

 

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Munka Törvénykönyvébe visszaállításra kerüljön a szakszervezeti kifogás (vétó) joga?”

 

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

 

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

 

 

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében dr. Kusper Zsolt 2017. december 5-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 22 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2.   Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-134002/2017. számú, 2017. november 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán először azt vizsgálta, hogy Szervező által visszaállítani kívánt, ún. szakszervezeti kifogás intézménye sérti-e azáltal a választópolgári egyértelműség követelményét, hogy az újfent bevezetni kívánt jogintézmény a hatályos jogrendben nem ismert, pontos tartalmának megismerése a választópolgártól jogtörténeti kutatást, továbbá jogösszehasonlító munkát igényel.
  5. Szervező népszavazási kezdeményezésével kapcsolatban megállapítható, hogy egy korábbi törvényi szabályozást, nevezetesen a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: régi Mt.) 23. §-ában szabályozott szakszervezeti jogosultságot, a szakszervezeti kifogást (vétót) kívánja a hatályos jogrendbe újra bevezetni.
  6. Az Országgyűlés a jelenleg hatályos munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényt (a továbbiakban: új Mt.) 2011. december 13-án fogadta el, amely a törvényalkotó akaratának megfelelően több lépcsőben lépett hatályba. A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti rendelkezésekről és törvénymódosításokról szóló 2012. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Mth.) 85. § (47) bekezdése rendelkezése szerint maga az új Mt. 2012. július 1. napján, míg egyes rendelkezései csak 2013. január 1. napján léptek hatályba.
  7. A szakszervezetekre vonatkozó szabályokat a régi Mt. II. fejezete tartalmazta. A régi Mt. 23. §-a rendelkezett a szakszervezet által benyújtható jogellenes munkáltatói intézkedés (mulasztás) elleni kifogás lehetőségéről, annak feltételeiről és az ezzel kapcsolatos eljárásról. A jelenleg hatályos új Mt. egyik jelentős nóvuma, hogy 2012. július 1-jétől megszűnt a szakszervezeti kifogás intézménye, amelynek egyik következménye, hogy a szakszervezet fellépése valamely általa jogellenesnek tartott munkáltatói intézkedés ellen már nem eredményezi ezen intézkedés végrehajtásának felfüggesztési kötelezettségét.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem elvárható a választópolgártól, hogy egy több mint fél évtizede a hatályos jogrenden kívül került, mára gyakorlatilag jogtörténeti jelentőséggel bíró jogintézményt behatóan ismerjen, illetve az, hogy a választópolgár a jelen kérdés kapcsán érintett és korábban már hatályon kívül helyezett, valamint a hatályos jogszabályi szabályozás tekintetében összehasonlító vizsgálatot végezzen. Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
  9. A Nemzeti Válaszási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán továbbá azt is vizsgálta, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy a kérdés nem határozza meg, hogy a korábban hatályban volt és tartalmában többször módosított jogintézményt ezúttal pontosan milyen tartalommal, mely időállapot szerinti szabályozással kívánja visszaemelni a hatályos jogrendbe, hanem generális jelleggel kívánja a szakszervezeti kifogás jogintézményét újra bevezetni.
  10. A régi Mt.-nek a szakszervezeti kifogást szabályozó 23. §-a a hatályba lépéstől egészen 1995. augusztus 31-éig a következőképpen szabályozta a szakszervezeti kifogást:

„23. § (1) A munkáltatónál képviselettel rendelkező szakszervezet jogosult a munkavállalókat, illetve ezek érdekképviseleti szerveit közvetlenül érintő jogellenes munkáltatói intézkedés (mulasztás) ellen kifogást benyújtani.

(2) A kifogást a munkáltató vezetőjéhez, a kifogásolt intézkedésről való tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül kell benyújtani. Kifogást az intézkedés megtételétől számított egy hónapon túl nem lehet benyújtani.

(3) Nincs helye kifogásnak, ha az intézkedéssel szemben a munkavállaló jogvitát kezdeményezhet.

(4) Ha a munkáltató a kifogással nem ért egyet, egyeztetésnek van helye. Ha az egyeztetés hét napon belül nem vezet eredményre, az eredménytelenség megállapításától számított öt napon belül a szakszervezet bírósághoz fordulhat.

(5) A kifogásolt intézkedést az egyeztető eljárás eredményes befejezéséig, illetve a jogerős döntésig végrehajtani nem lehet, illetve végrehajtását fel kell függeszteni.”

  1. A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény 4. §-a alapján a régi Mt. 23. §-ának (4) és (5) bekezdése helyébe 1995. szeptember 1-jétől a következő rendelkezés lépett:

„(4) Ha a munkáltató a kifogással nem ért egyet, egyeztetésének van helye. A kifogással kapcsolatos egyeztető tárgyalást a kifogás benyújtásától számított három munkanapon belül kell megkezdeni. Ha az egyeztetés hét napon belül nem vezet eredményre, az eredménytelenség megállapításától számított öt napon belül a szakszervezet bírósághoz fordulhat. A bíróság nemperes eljárásban, tizenöt napon belül dönt.

(5) A kifogásolt intézkedést a munkáltató és a szakszervezet közötti egyeztető tárgyalás befejezéséig, illetve a jogerős bírósági döntésig végrehajtani nem lehet, illetve végrehajtását fel kell függeszteni.”

  1. A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1997. évi LI. törvény 3. §-a alapján a régi Mt. 23. §-ának (3) bekezdése helyébe 1997. július 1-jétől a következő rendelkezés lépett:

„(3) Nincs helye kifogásnak, ha az intézkedéssel szemben a munkavállaló jogvitát kezdeményezhet. Ettől eltérően, ha a munkáltató a szakszervezeti tisztségviselő munkaviszonyát a közvetlen felsőbb szakszervezeti szerv előzetes egyetértése hiányában szüntette meg rendes felmondással, a munkáltatónál képviselettel rendelkező szakszervezet jogosult kifogás benyújtására.”

  1. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű gazdálkodó szervezetek csődeljárásának és felszámolásának különleges szabályairól és az azzal összefüggő törvénymódosításokról szóló 2011. évi CXV. törvény 7. § (2) bekezdés alapján a régi Mt. 23. §-a 2011. augusztus 4-ével a következő (6) bekezdéssel egészült ki:

„(6) A szakszervezet a 21. § (4) bekezdésében foglalt munkáltatói intézkedés esetén kizárólag abban az esetben terjeszthet elő kifogást, amennyiben a munkáltató a tájékoztatást elmulasztja. Az ilyen kifogás azonban az intézkedés végrehajtását - a csődeljárás, illetve felszámolási eljárás céljaira és sajátosságaira tekintettel - nem érinti.”

  1. A régi Mt. törvényi szabályozásának változása alapján megállapítható, hogy az 1995-ös (első) módosítás a régi Mt. közlönyállapotához képest egyrészt abban hozott változást, hogy a kifogással kapcsolatos egyeztető tárgyalás megkezdésére három munkanapos irányadó határidőt vezetett be, másrészt kötelezte az eljáró fórumot, hogy ha az egyeztető tárgyalás eredménytelensége következtében a szakszervezet bírósághoz fordul, annak nemperes eljárás keretében 15 napon belül döntenést kell hoznia. Harmadrészt módosította a kifogásolt munkáltatói intézkedés végrehajtásának szabályait azzal, hogy a korábbiaktól eltérően nem az egyeztető eljárás eredményes befejezéséig (illetve a jogerős döntésig), hanem a munkáltató és szakszervezet közötti egyeztető tárgyalás befejezéséig (illetve a jogerős döntésig) tiltotta meg a kifogásolt intézkedés végrehajtásának lehetőségét, illetve függeszetette fel a már folyamatban lévő végrehajtási eljárást.
  2. A régi Mt. 1997-es szakszervezeti kifogást érintő második releváns módosítása lehetővé tette a munkáltatói rendes felmondással érintett szakszervezeti tisztségviselő számára a kifogás benyújtásának lehetőségét azzal – attól függetlenül hogy az intézkedéssel szemben a munkavállaló jogvitát kezdeményezhet-e –, hogy ha a munkáltató a munkaviszonyát a közvetlen felsőbb szakszervezeti szerv előzetes egyetértése hiányában szüntette meg, a munkáltatónál képviselettel rendelkező szakszervezet jogosultá vált a kifogás benyújtására.
  3. Végezetül a régi Mt. szakszervezeti kifogást érintő 2011-es módosítása egy új bekezdéssel egészítette ki a jogintézményre vonatkozó szabályozást. A régi Mt. újonnan beiktatott 23. § (6) bekezdése azzal szűkítette a szakszervezeteket megillető kifogás előterjesztésének esetkörét, hogy a csődeljárás, felszámolási eljárás munkáltató általi kezdeményezésével kapcsolatban, csak az erre vonatkozó tájékoztatás elmulasztása esetén terjeszthetett elő kifogást a szakszervezet, de az ilyen kifogás sem érintette az intézkedés végrehajtását. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre tekintettel rögzíti, hogy a régi Mt. által szabályozott szakszervezeti kifogás jogintézményének tartalma, eljárási szabályai a kódex hatálya alatt, annak többszöri módosítása következtében jelentősen megváltozott, kiegészült. Szervező népszavazási kezdeményezésével kapcsolatban ugyanakkor leszögezhető, hogy nem határozta meg azt, hogy a régi Mt. melyik időállapota szerinti tartalma mellett kívánja visszaállítani az érintett szakszervezeti kifogás jogintézményét.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kérdés bizonytalan tartalma miatt megállapítja egyrészt, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás következtében a jogalkotó számára nem világos, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, másrészt a választópolgárok számára sem egyértelmű, hogy amennyiben élni kívánnak az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogaikkal és részt vesznek a népszavazáson, akkor jelen kezdeményezés támogatásával pontosan milyen tartalmú szabályozás kialakítását támogatják.
  5. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményének.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az új Mt.-n, a régi Mt. 23. §-án, az Mth. 85. § (47) bekezdésén, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény 4. §-án, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1997. évi LI. törvény 3. §-án, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű gazdálkodó szervezetek csődeljárásának és felszámolásának különleges szabályairól és az azzal összefüggő törvénymódosításokról szóló 2011. évi CXV. törvény 7. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

 

Budapest, 2017. december 15.

 

 

                                                                                         Prof. Dr. Patyi András

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke