A Nemzeti Választási Bizottság
136/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kriston István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„EGYETÉRT-E ÖN AZZAL, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS FOGLALJA TÖRVÉNYBE AZT, HOGY A DEVIZAALAPÚ KÖLCSÖNSZERZŐDÉSEK DEVIZA FOLYÓSÍTÁSI ÁRFOLYAMÁNAK EMELKEDÉSÉBŐL EREDŐ DEVIZA ÁRFOLYAM-KÜLÖNBÖZET TERHÉT A HITELEZŐ PÉNZÜGYI INTÉZMÉNYEK VISELJÉK?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. október 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. szeptember 17-én postai úton összesen 23 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-88595/2015. számú, 2015. augusztus 26-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kriston Istvánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése sorolja fel azokat az úgynevezett tiltott tárgyköröket, melyekben népszavazás nem tartható.
A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzésében.
A népszavazási kérdés arra irányul, hogy a deviza alapú kölcsönszerződések esetében az árfolyamkockázat terhét ne a fogyasztó viselje, hanem teljes egészében a hitelező pénzügyi intézet.
A deviza alapú kölcsönszerződések száma 2005-2006 növekedett meg jelentősen, 2008-ban pedig a lakosságnak nyújtott lakáscélú hitelállományban a devizahitelek aránya már meghaladta a forinthitelekét. Mivel a népszavazási kérdésből nem derül ki, hogy az mikor kötött deviza alapú kölcsönszerződésekre vonatkozik – a népszavazás eredményeképp megalkotandó törvény hatálybalépése előtt kötöttekre vagy csak a hatálybalépés után kötendőekre, esetleg mindkettőre – szükséges annak vizsgálata, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotandó jogszabály hogyan viszonyulna a már megkötött, fennálló szerződésekhez.
Az Alkotmánybíróságnak a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényen (a továbbiakban: Alkotmány) alapuló gyakorlata szerint a szerződési szabadság önálló alkotmányos jog, amely nem minősül alapjognak, de az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényeges elemeként alkotmányos védelem alatt áll. [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, 109/2009. (XI. 18.) AB határozat] Az Alaptörvény M) cikke rögzíti a vállalkozás és verseny szabadságának védelmét, azok működésének pedig elengedhetetlen feltétele a szerződési szabadság, amely ezáltal élvezi az Alaptörvény védelmét. Ezt támasztják alá a szerződési szabadságnak a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) foglalt garanciális szabályai is. [3192/2012. (VII. 26.) AB határozat, ABH 2012, 708, 711]
A Ptk. 6:59. §-a rendelkezik a szerződési szabadságról és kimondja, hogy a felek szabadon állapíthatják meg a szerződés tartalmát.
A deviza alapú hitel-, kölcsön- és pénzügyi lízingszerődésekben (a továbbiakban: deviza alapú kölcsönszerződések) a felek a hitelezőnek és az adósnak a kölcsönszerződésből fakadó pénztartozását egyaránt devizában határozzák meg, de forintban kell teljesíteni. Az adós kedvezőbb kamatmérték ellenében devizában adósodik el, és ebből következően az árfolyamváltozás hatásait is az adósnak kell viselnie. Mindez azt eredményezte, hogy a forint gyengülésével az adós fizetési terhe növekedett, míg a forint erősödésével a fizetési teher csökkent. (6/2013. számú PJE határozat)
A deviza alapú kölcsönszerződések jellemzően több évig fennálló, tartós jogviszonyok, melyek elterjedését jól mutatja, hogy 2014 második felében még több mint 500.000 ilyen típusú szerződés létezett. A 2008 után kibontakozó pénzügyi és gazdasági válság ezekre a szerződésekre jelentős hatással volt. A szerződéskötéskor fennálló körülmények a gazdasági válság hatására jelentősen megváltoztak, döntően az adósok hátrányára. A devizaárfolyamok váratlan, nagymértékű változása és a deviza alapú kölcsönök törlesztőrészleteinek részben ebből, részben más tényezőkből eredő növekedése a társadalom széles rétegei számára okozott nehézséget. A fennálló devizahitelekkel összefüggésben felmerült problémák rendezése érdekében a Kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter 2013. november 28-án kelt indítványában kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdését, továbbá a II. cikkét és a B) cikk (1) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság 8/2014. (III. 20.) AB határozatában a Kormánynak azt a kérdését értelmezte, hogy az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdéséből közvetlenül levezethető-e valamely tömegesen alkalmazott, a fogyasztók számára egyoldalúan és jelentős hátrányt okozó módon meghatározott - így különösen az ún. devizahitel szerződések esetében az árfolyamkockázatnak kizárólag az adósra hárítását rögzítő, a hitelező számára az egyoldalú kamatemelés lehetőségét viszonylag szabad mérlegelés alapján és széles körben biztosító, valamint az árfolyamrés alkalmazását előíró szerződési feltétel, illetve az ezt megerősítő bírósági ítélet, valamint az ezek alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenessége.
Az AB döntésében hivatkozott a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatra (ABH 1991, 146, 166., a továbbiakban: Abh.) és rögzítette, hogy „[a]z állam azonban jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megkövetel. Vagyis a tartós jogviszonyok jogszabállyal történő alakítására a clausula rebus sic stantibus tételének alkalmazásával kerülhet sor. Eszerint a jogalkotó - akárcsak a bíróság - akkor jogosult a fennálló és tartós szerződési jogviszonyokat módosítani, ha a szerződéskötést követően beállott valamely körülmény folytán a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, továbbá, ha az túlmegy a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak pedig további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse.” (ABH 2014, 174, 192) Az AB a leírtakat az Alaptörvény II. cikkének és a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvének az M) cikk (2) bekezdése második mondatával összefüggésben értelmezve állapította meg.
A Kúria Polgári Kollégiuma a deviza alapú kölcsönszerződésekkel kapcsolatos perekben felmerült egyes elvi kérdések tárgyában 2013. december 16-án kiadta a 6/2013. számú PJE határozatát. A határozat szerint: „[a] deviza alapú kölcsönszerződés mint szerződéstípus önmagában amiatt, hogy a kedvezőbb kamatmérték ellenében az árfolyamkockázat az adósnál jelentkezik, nem ütközik jogszabályba, nem ütközik nyilvánvalóan a jóerkölcsbe, nem uzsorás szerződés, nem irányul lehetetlen szolgáltatásra és nem színlelt szerződés. A szerződési terheknek a szerződés megkötését követő – előre nem látható – egyoldalú eltolódása az érvénytelenség körében nem értékelhető, tekintettel arra, hogy az érvénytelenségi oknak a szerződés megkötésekor kell fennállnia.”
A Kúria Polgári Kollégiuma 2014. június 16-án újabb jogegységi határozatot adott ki a deviza alapú fogyasztói kölcsönszerződések egyes rendelkezései tisztességtelensége kérdéskörében.
A 2/2014. számú PJE határozat szerint a deviza alapú fogyasztói kölcsönszerződésnek az árfolyamkockázat egyoldalú, fogyasztó általi viselésére vonatkozó rendelkezésének tisztességtelensége csak akkor vizsgálható és állapítható meg, ha az általánosan tájékozott, ésszerűen figyelmes és körültekintő átlagos fogyasztó (a továbbiakban: fogyasztó) számára annak tartalma a szerződéskötéskor – figyelemmel a szerződés szövegére, valamint a pénzügyi intézménytől kapott tájékoztatásra is – nem volt világos, nem volt érthető. „Ha a pénzügyi intézménytől kapott nem megfelelő tájékoztatás vagy a tájékoztatás elmaradása folytán a fogyasztó alappal gondolhatta úgy, hogy az árfolyamkockázat nem valós, vagy az őt csak korlátozott mértékben terheli, a szerződésnek az árfolyamkockázatra vonatkozó rendelkezése tisztességtelen, aminek következtében a szerződés részlegesen, vagy teljesen érvénytelen.”
Ha azonban a pénzügyi intézmény által nyújtott tájékoztatásból egyértelműen felismerhető volt a fogyasztó számára, hogy az árfolyamkockázat korlátozás nélkül kizárólag őt terheli és, hogy az árfolyam rá nézve kedvezőtlen változásának nincs felső határa, a vizsgált kikötés tisztességtelenségét nem lehet megállapítani.
A Kúria hivatkozott jogegységi döntései jelen ügy kapcsán azért bírnak relevanciával, mert a Kúriát az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése nevesíti a bírósági hierarchia csúcsszervének, s mint ilyen speciális jogosítványokkal bír. A bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosító legfőbb bírósági szerv, mely a bíróságokra kötelező jogegységi határozat meghozatalával tölti be ezt a funkciót. A Kúria az Alaptörvény által biztosított jogával a jogszabályoknak egységesen és kötelezően alkalmazandó tartalmat adhat. (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2013, 440, 456).
III.
Az idézett AB döntés és jogegységi határozatok alapján a népszavazási kérdéssel összefüggésben az alábbiak állapíthatók meg.
Az Alaptörvény II. cikke, a B) cikk (1) bekezdése és az M) cikk (2) bekezdés második mondata alapján jogszabály csak kivételes esetben módosíthatja a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát. Szükséges, hogy a szerződéskötést követően beállt körülmény folytán a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sértse, a bekövetkezett körülményváltozás nem volt előrelátható és az túlmutasson a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak feltétele az is, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen. Az AB a beavatkozás mértékét is meghatározta. Jogszabály alkotmányosan csak olyan feltételek fennállása esetén változtathat a szerződés tartalmán, amely feltételek fennállása esetén a szerződés bírósági úton való kikényszerítése is lehetséges lenne.
A megkötött deviza alapú kölcsönszerződéseknek az árfolyamkockázat viselésére vonatkozó rendelkezése a 2/2014. számú PJE határozat 1. pontja szerint csak akkor tisztességtelen, ha a fogyasztó nem kapott megfelelő tájékoztatás vagy a tájékoztatás elmaradása folytán alappal gondolhatta úgy, hogy az árfolyamkockázat nem valós, vagy az őt csak korlátozott mértékben terheli. A kúriai jogértelmezés szerint tehát nem generálisan, minden deviza alapú kölcsönszerződés esetében jogszerűtlen az árfolyamkockázat egyoldalú, fogyasztó általi viselésének kikötése.
A népszavazási kérdésből azonban az következik, hogy a jogalkotó a népszavazás eredményessége esetén olyan törvényt lenne köteles alkotni, mely akkor is módosítja a szerződésnek az árfolyamkockázat egyoldalú, fogyasztó általi viselésére vonatkozó rendelkezését, ha a fogyasztó számára a szerződésnek az árfolyamkockázatra vonatkozó rendelkezése világos, illetve érthető volt. A Kúria 2/2014. számú PJE határozata szerint azonban ekkor a vizsgált kikötés tisztességtelenségét nem lehet megállapítani és a szerződés érvénytelenségének bírósági úton való kikényszeríthetőségének feltételei sem állnak fenn. Ha pedig nem állnak fenn a szerződésmódosítás bírósági módosításának feltételei, akkor alkotmányosan a szerződés tartalmának jogszabállyal való módosítására sincs lehetőség.
A népszavazási kérdéssel – a megkötött szerződésekre vonatkozóan – kikényszeríteni kívánt jogalkotás tehát az Alaptörvény – B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvére figyelemmel – M) cikk (2) bekezdésébe ütközne. Vagyis a népszavazás alapján megalkotandó törvény az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé, ezért a kérdés a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik.
IV.
A III. pontban foglaltak után a Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés megfelel-e a népszavazási egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. A törvény alapján tehát a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatával összhangban – két elemet foglal magában: egyrészt a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie (választópolgári egyértelműség), másrészt az Országgyűlés számára egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének tartalmát a Kúria az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban foglaltak alapján több alkalommal is értelmezte. (Knk.IV.37.487/2015/2.; Knk.IV.37.457/2015/3.; Knk.IV.37.390/2015/3.; Knk.IV.37.389/2015/3.; Knk.IV.37.489/2015/3.)
Szervező népszavazásra javasolt kérdése több okból sem felel meg a népszavazási egyértelműség törvényi követelményének.
Nem világos, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotandó jogszabály mikor megkötött fogyasztói kölcsönszerződésekre terjedne ki. Csak a törvény hatálybalépését követően megkötött szerződésekre, a hatálybalépése napján fennálló kölcsönszerződésekre vagy a már megszűnt szerződésekre, esetleg valamennyire vonatkozna. A kérdésből nem derül ki az sem, hogy megszűnt szerződés esetén kit terhelne a fogyasztó követelése. Hogyan érintené a megalkotandó jogszabály azokat a kölcsönszerződéseket, amelyeknél a törvény hatálybalépése napján a fogyasztói kölcsönszerződésből eredő követelés jogosultja nem pénzügyi intézmény.
Ha a kérdés a népszavazás eredményeképp megalkotandó jogszabály hatálybalépése előtt megkötött szerződésekre (is) vonatkozna, akkor még csak közelebbről sem határozza meg az elszámolás feltételeit, így például azt sem, hogy az elszámolási kötelezettségnek a szerződéses jogviszony teljes időszakára ki kell-e terjednie.
Ha a népszavazási kérdés csak a népszavazás eredményeképp megalkotandó törvény hatálybalépését követően megkötött szerződésekre vonatkozik, akkor indokolt megjegyezni, hogy az Országgyűlés számos lépést tett annak érdekében, hogy kivezetésre kerüljenek a korábban megkötött deviza alapú hitelek és jelentősen megszigorította a devizahitel felvételének szabályait is. A deviza alapú szerződések forintosításáról szól az egyes fogyasztói kölcsönszerződések devizanemének módosulásával és a kamatszabályokkal kapcsolatos kérdések rendezéséről szóló 2014. évi LXXVII. törvény és az egyes fogyasztói kölcsönszerződésekből eredő követelések forintra átváltásával kapcsolatos kérdések rendezéséről szóló 2015. évi CXLV. törvény. A hitelezésre vonatkozó szigorúbb szabályokat a fogyasztóknak nyújtott hitelről szóló 2009. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Fhtv.) 2015. február 1-től hatályos 21/A. §-a és a körültekintő lakossági hitelezés feltételeiről és a hitelképesség vizsgálatáról szóló 361/2009. (XII. 30.) Korm. rendelet rögzíti. A hivatkozott szabályozások a fogyasztók számára kockázatos deviza alapú hitelek egyfajta visszaszorítására irányul, arra, hogy a jövőben ezek a szerződések ne váljanak a társadalom széles köre által, tömegesen igénybe vett szerződési típussá. Ezért nem egyértelmű, hogy a deviza alapú hitelekre vonatkozó jelenlegi szigorúbb szabályok rendszerébe hogyan illeszthető be a népszavazási kérdés alapján megalkotandó törvény. Nem egyértelmű, hogy a népszavazás eredményezné-e azt, hogy e kölcsönök esetében megszűnik a kedvezőbb kamatmérték, kérdéses, hogy hatással lenne-e a hitelképesség vizsgálatára és hogy hogyan befolyásolná a havonta esedékessé váló törlesztőrészlet forintban meghatározott összegének számítását.
A népszavazási kérdés egy bonyolult szerződéses jogviszony tartalmának jelentős módosítására tesz kísérletet, mely a jogviszony összetettsége miatt számos kérdést vet fel mind a választópolgár, mind a jogalkotó oldaláról. A Kúria Knk.IV.37.487/2015/2. számú végzésében hivatkozva a Knk.IV.37.457/2015/3. számú döntésére rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja, hogy miről szavaz. Ha pedig a választópolgár nem érti, és nem látja pontosan, hogy miről dönt, nem látja a kérdés lényegét és következményét valójában nem tudja meghatározni az Országgyűlés jogalkotó munkáját sem.
V.
A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába és az Nsztv. 9. § (1) bekezdésébe ütközik, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadja.
VI.
A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, az M) cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Fht. 21/A. §-án, a Ptk. 6:59. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, a 361/2009. (XII. 30.) Korm. rendeleten, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. október 14.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke