A Nemzeti Választási Bizottság
128/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Ungár Péter Károly magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 7 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Pakson a jelenleg üzemelő és a 2014-ben megkötött magyar-orosz nemzetközi szerződések alapján felépítendő reaktorblokkok mellett további reaktorblokkok épüljenek?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. november 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2017. október 13-án 13 óra 10 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 26 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 25 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-130434/2017. számú, 2017. október 11-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „Az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint „A választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: (…) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás”.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [56/2013. és 113/2015. NVB határozat].
[9] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtett – jogi érvelésére, mely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
[10] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, amely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
[11] Szervező 2017. október 8-án tartott sajtótájékoztatóján jelen népszavazási kezdeményezés benyújtásával kapcsolatban a következő nyilatkozatot tette: „Az LMP ugye korábban népszavazási kezdeményezések sorát adta be Paks II.-ről, mert mi azt gondoljuk, hogy meg kell kérdezni a magyar embereket egy olyan beruházásról, ami alsó hangon három ezer milliárd forintba kerül. Ezeket a fideszes vezetésű Nemzeti Választási Bizottság mind visszautasította. Most arra készülünk, hogy ha elindul ez a Paks III. ámokfutás, akkor addig fogunk népszavazási kezdeményezéseket Patyi Úrhoz bemondani, ameddig idegességében le nem mond.” (Forrás: MTI, 2017. október 8., illetve Kossuth Rádió Krónika c. műsor, 2017. október 9. 7:00 https://www.mediaklikk.hu/radio-lejatszo-kossuth/?date=2017-10-09_07:01:00&ch=mr1)
[12] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének durva megsértését jelenti, az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és kiemelkedő szerepével nem egyeztethető össze Szervező azon magatartása, amely során népszavazási kezdeményezések sorozatos benyújtásával az országos népszavazás jogintézményét a Nemzeti Választási Bizottság működésének akadályozására, illetve annak elnöki tisztségét betöltő személy elleni fellépésként kívánja felhasználni.
[13] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy azon tény, hogy Szervező eljárása valójában a jogintézménynek a népszavazáshoz való jogtól eltérő célú felhasználására irányul – mivel e magatartás semmiképp nem élvezhet törvényi védelmet – önmagában megalapozza a népszavazásra feltenni kívánt kérdés hitelesítésének megtagadását.
[14] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi továbbá, hogy – a vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat [18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH I. 212, 226] alapján – mindenképpen felveti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorláshoz való jog sérelmét és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során egyidejűleg azonos témakörben, érdemben azonos cél elérésére több népszavazási kezdeményezés, úgynevezett kérdéssorozat kerül benyújtásra úgy, hogy az egyes kérdések között csak csekély mértékű, kizárólag a kérdések megszövegezésével kapcsolatos különbség áll fenn.
[15] Fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.
IV.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[16] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
[17] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy Pakson a jelenleg üzemelő és a 2014-ben megkötött magyar-orosz nemzetközi szerződések alapján felépítendő reaktorblokkok mellett további reaktorblokkok épüljenek-e avagy sem.
[18] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi szerződést kötött (a továbbiakban: Egyezmény), amelyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.) iktatott be. Az Egyezmény 1. cikkében a Felek – Magyarország Kormánya és az Orosz Föderáció Kormánya – az együttműködés tárgyát a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében határozták meg, amelybe beleértendő két új, az 5. és 6. blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése, a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokkok teljesítményének kiváltására. Az Egyezmény 1. cikk 3. pontja alapján a Felek együttműködési kötelezettsége kiterjed továbbá a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé váló további blokkok tervezésére, megépítésére, üzembe helyezésére, valamint üzemen kívül helyezésére.
[19] A Kúria több eseti döntésében is állást foglalt a Paksi Atomerőmű bővítése kapcsán a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség terjedelmét illetően. A Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014/3. számú határozatában kimondta, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozik: „az Egyezmény […] szövege közvetlen kapcsolatban van azon népszavazásra feltett kérdéssel, hogy épüljenek, vagy ne épüljenek új atomerőművi blokkok Magyarországon, ezen a ponton semmiképpen nem távoli és közvetett az összefüggés. […] az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja nem szűkíti le a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek körét. Így a nemzetközi szerződésbe foglalt együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény e rendelkezésének hatálya alá tartozik. A népszavazásra feltett kérdés érvényes és eredményes népszavazás esetén az Egyezményben foglalt együttműködési kötelezettség lényegét hiúsítaná meg, amely nyilvánvalóan felveti a nemzetközi szerződés felmondását vagy tartalmának megváltoztatását. Ez pedig az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába ütközik; országos népszavazásra nem bocsátható (tiltott) tárgykört érint.”
[20] A Nemzeti Választási Bizottság által következetesen alkalmazott és a Kúria által is megerősített jogi álláspont (Knk.IV.37.358/2015/3. számú és Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatok) értelmében a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségének kimondásához elegendő, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás kimutatható összefüggésben álljon azokkal a konkrét vagy általános kötelezettségekkel, amelyek a szerződésben részes feleket terhelik.
[21] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazásra bocsátandó kérdés közvetlenül érinti a Tv.-ben kihirdetett Egyezmény 1. cikk 3. pontjában foglalt, az együttműködés tárgyát képező, új blokkok tervezése és megépítése, üzembe helyezése, illetve üzemen kívül helyezése terén fennálló együttműködési kötelezettséget, amely – a Kúria fentiekben hivatkozott álláspontja által is megerősítve –, mindenképpen nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségnek tekintendő. Jelen népszavazási kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazáson a „nem” válaszok többségbe kerülése olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely a népszavazáson hozott döntést követő három évig nem biztosítana lehetőséget további atomerőművi blokkok létesítésével kapcsolatosan folytatandó tárgyalásokra, azaz az Egyezmény 1. cikk 3. pontja rendelkezésének alkalmazását a magyar fél egyoldalúan, a három éves moratórium időszakára kizárná. Erre tekintettel a kérdés mindenképpen felveti az Egyezmény 1. cikk 3. pontja módosításának szükségességét. A Kúria a Kvk.II.37.185/2012/2. számú végzésében a már hatályos nemzetközi kötelezettségek közvetlen hatalomgyakorlás útján történő alakításával kapcsolatban kifejtette, hogy „ (..) egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet, mely indokolja az e körben tartandó népszavazás alaptörvényi kizárását”.
[22] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a fentiekben kifejtett értelmezés alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, országos népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[23] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak látta a kérdés vizsgálatát a népszavazási egyértelműség követelménye érvényesülésének szempontjából is.
[24] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[25] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[26] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség).
[27] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése értelmében „A népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező.”
[28] A Nemzeti Választási Bizottság korábbi – így különösen 6/2017., 7/2017. és 14/2017. és 28/2017. számú – határozataiban foglalt álláspontját fenntartva megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) lefolytatását követően országos népszavazásra legkorábban 2018. évben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján megalkotott törvény kihirdetésétől számított – három évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy, 2018-ban megtartott országos népszavazás esetén a 2021. évig. Jelen népszavazási kérdés azonban egy legkorábban 2026-ban kezdődő tilalmat céloz meg, tekintettel arra, hogy a tervek szerint 2026 és 2027 között helyezik üzembe a két új 5. és 6. blokkot, így a kérdés tárgyát képező további blokkok építésének folyamata nyilvánvalóan ezen időszakot követően kezdődne el.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen kérdés vonatkozásában joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely szerint az Országgyűlés megtiltja, hogy Pakson a már tervezett 5. és 6. atomerőművi blokkokon túlmenően új, további blokkok épülhessenek. Az országos népszavazáson hozott döntés azonban – annak érvényessége és eredményessége esetén – mindösszesen három évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[30] Mindezen indokok alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének d) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, továbbá, hogy a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alapelvbe ütközik, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikk 1-3. pontján, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, 31. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. november 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke