A Nemzeti Választási Bizottság
116/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Szepessy Zsolt, az Összefogás Párt (4400 Nyíregyháza, Mikszáth Kálmán u. 36. fszt. 11.) elnöke (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt a szociális kártya bevezetésének érdekében?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. július 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. június 8-án, 28 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 26 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-85342/2015. számú, 2015. május 15-én kelt határozatát, melyben a Hatóság az Összefogás Pártot az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított harminc napon belül dönt. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli a népszavazás eredményeként, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Mivel az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, ezért a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
A Bizottság álláspontja szerint a kérdés az alábbiak miatt nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság jogelődje, az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) a Szervező előterjesztése alapján már több alkalommal is bírált el, a szociális kártya bevezetéséről szóló népszavazási kezdeményezést. A 484/2009. (XII. 11.) OVB határozatban az „Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés a vonatkozó jogszabályok módosításával az egész országra kiterjessze és egységesen kötelezővé tegye a szociális kártya rendszerét, annak érdekében, hogy az adófizetők által befizetett adóból kifizetett segélyeket ne lehessen alkoholra, cigarettára és uzsorára elkölteni?” népszavazási kérdés hitelesítését tagadta meg az OVB. A 199/2010. (III. 26.) OVB határozatban pedig az „Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés a vonatkozó jogszabályok módosításával az egész országra kiterjessze, és egységesen kötelezővé tegye a szociális kártya rendszerét?” kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött. Mindkét határozat ugyanazon érvelésen alapult. Az OVB szerint a kérdések azért nem feleltek meg az egyértelműség népszavazási követelményének, mert nem egyértelmű, hogy mit jelent a kérdésben megfogalmazott szociális kártya kifejezés. A Bizottság úgy foglalt állást, hogy a hatályos törvényi rendelkezések nem ismerik a fogalmat, és a helyi önkormányzati rendeletekkel bevezetett fogalomhasználat sem egységes, melynek okán a választópolgárok számára nem lenne egyértelmű, hogy milyen tartalmú kérdést támogatnának aláírásukkal.
A Kúria Knk.IV.37.389/2015/3. számú határozatában az egyértelműség követelményével kapcsolatban az alábbiakat rögzítette: „[a] választói egyértelműség (..) lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni”.
A Bizottság osztva az OVB határozatában elfoglalt érvelést megállapítja, hogy a Szervező által jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazásra feltenni kívánt kérdésben szereplő „szociális kártya” fogalom pontos tartalma, jelentése továbbra sem meghatározható, ennél fogva pedig a népszavazási egyértelműség követelményének nem felel meg. Nem egyértelmű ugyanis, hogy a szociális kártya például pénzbeli vagy természetbeni ellátások nyilvántartására szolgálna, esetleg mindkettőre. Meghatározhatatlan annak funkciója is, a kérdésből ugyanis nem derül ki, hogy a szociális kártya mire lenne fordítható, árucikkek vásárlására – ha igen akkor bármire vagy csak meghatározott cikkekre – vagy esetleg rezsi fizetésére. Megállapítható tehát, hogy a kérdésben szereplő fogalom, mivel annak pontos tartalma nem meghatározható, számos értelmezési lehetőséget vet fel. Ebből kifolyólag a kezdeményezésben tartott népszavazás esetén a választópolgárok nem lennének tisztában azzal, hogy a népszavazási kérdésre adott „igen” vagy „nem” válaszukkal pontosan miről döntenek, ily módon az Országgyűlés jogalkotói munkáját sem tudnák meghatározni. E kérdés kapcsán tehát a választópolgárok népszavazáshoz való joga csak formálisan érvényesülhetne, tekintettel arra, hogy arról, értelmezhetetlensége miatt, tudatos döntés nem hozható.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kezdeményezés nem felel meg a népszavazási eljárásban alkalmazandó jogalkotói egyértelműség követelményének, mert nem egyértelmű, hogy az „Országgyűlés alkosson törvényt a szociális kártya bevezetésének érdekében” kitétel a fogalmilag tisztázatlan szociális kártya tényleges bevezetésére, vagy pedig a későbbi alkalmazás előkészítését szolgáló intézkedések elrendelésére vonatkozó törvény megalkotására irányul.
III.
Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a népszavazási eljárásra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános része is alkalmazandó a törvényben foglalt eltérések figyelembevételével.
Mindez azt jelenti, hogy a választási eljárás alapelvei kiterjednek a népszavazási eljárásra, annak valamennyi szakaszára, így a hitelesítési eljárás során vizsgálandó, hogy a népszavazási eljárás kezdeményezése megfelel-e a Ve. 2. § (1) bekezdésében foglalt eljárási alapelveknek, köztük az e) pont szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének. A népszavazáshoz való jog – mely magában foglalja a kezdeményezéshez való jogot is – nem korlátlan, annak gyakorlása során figyelemmel kell lenni és érvényre kell juttatni az Alaptörvény, az Nsztv. irányadó rendelkezéseit és többek között a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét is. Az Alkotmánybíróság a választási eljárási alapelveket – melyek közöl a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás az 1997. évi C. törvényben és a hatályos Ve.-ben is alapelvként szerepel – 32/2001. (VII. 11.) AB határozatában a jogbiztonság garanciájaként értelmezte. (ABH 2001, 287, 295) A népszavazási kezdeményezés tekintetében a rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjét az Alkotmánybíróság a 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában fogalmazta meg, mely döntésben foglaltakat a Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárásában is irányadónak tekinti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendeltetésellenes joggyakorlás kritériumai minden esetben, esetről esetre vizsgálandók és a konkrét ügy összes körülményeit vizsgálva állapíthatók meg azok a szerevezői magatartások, amelyek ellentétesek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével.
A rendeltetésellenes joggyakorlás az, ha az országos népszavazási kezdeményezéshez való jog és az eljárási jogosultságok gyakorlása úgy történik, hogy az nyilvánvalóan nem az eljárás céljának elérésére, hanem az egyén jogainak és érdekeinek érvényesítésére irányul, vagyis ha a szervező joggyakorlása öncélú. A népszavazási eljárás célja ugyanis nem az egyéni érdekek érvényesítése, hanem ahogyan azt az Alkotmánybíróság 148/2011. (XII. 2.) AB végzésében rögzítette „[a] népszavazási eljárás célja a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen eszközének alkalmazása. Ahogy a 987/B/1990. AB határozat is utal rá, „a népszavazás az állampolgároknak, illetve az állampolgárok közösségének alkotmányos joga”. (ABH 1991, 527, 529.) A népszavazási eljárás megindítása tehát nem lehet öncélú, az eljárási szabályok alkotmányos rendeltetése az, hogy a nép akarata kinyilvánításának garanciális keretéül szolgáljon.”(ABH 2011, 1335, 1337).
A 18/2008. (III. 12.) AB határozat szerint a Ve. 2. § (1) bekezdése e) pontjával ellentétes magatartásról akkor beszélhetünk, ha a hitelesítési eljárás során a választási bizottság a konkrét tények vizsgálata alkalmával – melyek vonatkozásában az Alkotmánybíróság példálózó jelleggel a benyújtott kezdeményezések elemzését, a kezdeményező eljárását és nyilatkozatait említette – „olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.” (ABH 2008, 212, 225).
A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a Szervező 2013. óta 65 népszavazási kezdeményezést nyújtott be. A Szervező az Nsztv. hatályba lépése óta több alkalommal nyújtott be úgy kezdeményezéseket, hogy azok a saját maga által benyújtott kérdéssel (is) azonos tárgyúak voltak, például az üzletek nyitvatartása, a kilakoltatás, a halálbüntetés, a kábítószer kereskedelem és a menekültek tárgykörében benyújtott népszavazási kérdései is ilyenek voltak. Rendszeresen javasol továbbá olyan kérdést is népszavazásra, mely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében rögzített valamely tiltott tárgykörbe ütközik.
A Szervező által népszavazásra feltenni kívánt 65 kérdés közül egy sem felelt meg maradéktalanul a jogszabályi követelményeknek, így a Bizottság minden esetben a hitelesítés megtagadásáról döntött. A kezdeményezések elbírálása során a Nemzeti Választási Bizottság döntései minden esetben részletes indokolást tartalmaztak arra vonatkozóan, hogy az adott kérdés esetében mi a hitelesítés akadálya. A Szervező mindössze két esetben élt jogorvoslattal a Kúria felé a Bizottság döntésével szemben.
A Szervező a Bizottság által határozatba foglalt, többször is részletesen leírt, a népszavazásra vonatkozó alapvető jogszabályi feltételek rögzítése ellenére sorozatosan nyújt be a jogszabályi feltételekkel nyilvánvalóan ellentétes kezdeményezéseket. A Szervező a Bizottság döntéseit nem vitatja, mert azok ellen rendre nem él jogorvoslattal. Mindebből az a következtetés vonható le, hogy valójában nem kíván népszavazást kezdeményezni, erre enged következtetni az is, hogy sok esetben olyan kérdést nyújt be, mely esetében az Alaptörvénnyel való nyilvánvaló ütközés miatt az elérni kívánt országgyűlési döntéshozatal értelmezhetetlen, tehát valójában magatartása nem arra irányul, hogy az általa megfogalmazott kérdésben aláírást gyűjtsön, állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat és népszavazás kerüljön kitűzésre.
A Nemzeti Választási Bizottság a Szervező eljárása tekintetében már többször megfogalmazta – 56/2013. (XII. 10.); 95/2015. (V. 13.), 96/2016. (V. 13.) NVB határozat –, hogy az nem felel meg a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező azon magatartása, hogy a Bizottság határozataiban foglalt részletes jogi érvelést és a népszavazási eljárásra vonatkozó alapvető szabályokat rendre és szándékosan figyelmen kívül hagyja, ellentétes a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlással. A népszavazáshoz való jog, mint a hatalomgyakorlás kivételes formája csak rendeltetésszerűen gyakorolható. A Szervező fentiekben részletezett magatartása azonban a népszavazáshoz való jog gyakorlása érdekében működő és a demokratikus hatalomgyakorlásban meghatározó szerepet betöltő választási szervek, elsődlegesen a Nemzeti Választási Bizottság munkáját eltéríti annak alkotmányos és rendeltetésszerű joggyakorlásától, mert felesleges munkaterhet ró rá, vagyis megállapítható a Szervező rosszhiszeműsége.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a továbbiakban figyelemmel kíséri a Szervező népszavazási joghoz fűződő joggyakorlását és amennyiben azt észleli, hogy a továbbiakban is folytatja a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába ütköző magatartását, úgy az általa benyújtott kezdeményezések hitelesítési eljárásában az Alaptörvény és az Nsztv.-ben foglaltak vizsgálata mellett kiemelt figyelmet fordít a Ve. alapelvei megtartásának vizsgálatára is.
IV.
A fent leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének nem felel meg, továbbá a Szervező eljárása pedig a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltakba ütközik.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án és a 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 62. § (1) bekezdésén.
Budapest, 2015. július 3.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke