A Nemzeti Választási Bizottság
114/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselő mentelmi jogának részét képező felelősségmentesség ne terjedjen ki arra, ha a képviselő a leadott szavazatával korrupciós bűncselekményt követ el?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. október 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2017. szeptember 20-án 14 óra 49 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 24 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-128696/2017. számú, 2017. szeptember 19-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés azt célozza, hogy az országgyűlési képviselők mentelmi jogának részét képező felelősségmentesség ne terjedjen ki arra az esetkörre, ha az országgyűlési képviselő „leadott szavazatával korrupciós bűncselekményt követ el”.
[6] A kezdeményezésben szereplő „korrupciós bűncselekményeket” a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) XXVII. fejezete szabályozza, amely összesen kilenc bűncselekményt határoz meg (Vesztegetés 290. §, Vesztegetés elfogadása 291. §, Hivatali vesztegetés 293. §, Hivatali vesztegetés elfogadása 294. §, Vesztegetés bírósági vagy hatósági eljárásban 295. §, Vesztegetés elfogadása bírósági vagy hatósági eljárásban 296. §, Befolyás vásárlása 298. §, Befolyással üzérkedés 299. §, Korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása 300. §). A képviselői szavazatot a hivatkozott bűncselekményeknél a kezdeményezés olyan eszköznek vélelmezi, amelynek segítségével megvalósulhat a tényállás. A kezdeményezés továbbá nem tesz különbséget abban, hogy a szavazat leadására valamely törvényjavaslat zárószavazásán kerül sor, egyéb plenáris ülésen történő döntéshozatalnál, vagy az egy állandó vagy eseti bizottság, esetleg a Házbizottság munkájában kerül leadásra.
[7] A fentiek alapján a vélelmezett korrupciós bűncselekmény elkövetési magatartásaként önmagában a szavazati jog gyakorlása, vagy annak tartalma, azaz meghatározott irányú szavazat leadása vehető figyelembe, mint a felelőtlenséget kizáró cselekmény.
[8] A népszavazási kezdeményezés megfogalmazása is utal arra, hogy az országgyűlési képviselők felelősségmentessége a mentelmi jog részét képezi. A képviselők mentelmi joga, valamint tevékenységük köz érdekében történő gyakorlása alaptörvényi szinten garantált.
[9] Az Alaptörvény az országgyűlési képviselői jogállás körében rögzíti a képviselői egyenlőség és a szabad mandátum elvét. Az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók. A 4. cikk (2) bekezdése szerint az országgyűlési képviselőt mentelmi jog illeti meg.
[10] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését követően a korábbi alkotmányon alapuló határozatai tekintetében 22/2012. (V. 11.) AB határozatában kimondta, majd a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban megerősítette, hogy az újabb ügyekben felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha „az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” [ABH 2012,10,15, ABH 2013, 440, 452.] A jelen eljárásban vizsgált országos népszavazási kérdés alkotmányossági vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság figyelemmel van a kérdéssel érintett tárgykörben az Alaptörvény negyedik módosítása előtt hozott egyes korábbi alkotmánybírósági döntések megállapításaira is.
[11] A mentelmi jogra hasonló szabályozást tartalmazó Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény értelmezése kapcsán az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában kimondta, „[A] szabad mandátum lényege, hogy a képviselő és a választók közötti jogi függőség a választás után megszűnik. A képviselő tehát nem utasítható és a képviselő egyetlen kérdésben sem köteles a választók véleményét kikérni. A képviselő a parlamentben szabadon, meggyőződése és lelkiismerete alapján foglal állást, adja le szavazatát.” [ABH 1993, 33 ,38.]
[12] A Nemzeti Választási Bizottság utal az Alaptörvény kommentárjára is, mely az országgyűlési képviselők jogállása tárgyában hivatkozott alkotmányos szabályok kapcsán rögzíti, hogy „[a] mentelmi jog a zavartalan képviselői munka Alaptörvény által garantált biztosítéka, amely egyrészt felelőtlenséget, másrészt sérthetetlenséget biztosít, kereteit törvény határozza meg. A mentelmi jog alapján a képviselő bíróság vagy hatóság előtt – képviselői megbízatásának ideje alatt és azt követően – nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a képviselői megbízatásának gyakorlása során a képviselői megbízatásával összefüggésben általa közölt tény vagy vélemény miatt.”
[13] Az országgyűlési képviselők jogállására vonatkozó részletes szabályokat az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) tartalmazza. A törvény VII. fejezetében részletesen szabályozza a képviselői mentelmi jog intézményét. A 73. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az országgyűlési képviselő bíróság vagy hatóság előtt – képviselői megbízatásának ideje alatt és azt követően – nem vonható felelősségre leadott szavazata miatt. A (2) bekezdés kivételeket állapít meg a főszabály alól, mely esetekben a mentesség nem vonatkozik a képviselők polgári jogi felelősségére, illetve az általuk elkövetett, taxatívan felsorolt bűncselekményekre. A felsorolt bűncselekmények a 2013. június 30-ig hatályban volt, a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény szerinti közösség elleni izgatás, nemzeti jelkép megsértése, a nemzetiszocialista és kommunista rendszerek bűneinek nyilvános tagadása, visszaélés szigorúan titkos és titkos minősítésű adattal, visszaélés bizalmas minősítésű adattal, visszaélés korlátozott terjesztésű minősített adattal, valamint a Btk. szerinti közösség elleni uszítás, nemzeti jelkép megsértése, a nemzetiszocialista vagy kommunista rendszerek bűneinek nyilvános tagadása, minősített adattal visszaélés. A képviselői mentelmi jog köréből kivett ezen bűncselekmények esetén tehát nem szükséges az Ogytv. 74. § szakasz (1) bekezdése szerinti országgyűlési előzetes hozzájárulás a képviselő ellen indítandó büntető,- szabálysértési eljáráshoz, kényszerintézkedés tételéhez.
[14] Az Alkotmánybíróság a felelőtlenség büntetőjogi korlátozásával is foglalkozott, és ezzel összefüggésben 34/2004. (IX. 28.) AB határozatában kifejtette, hogy „[a] valódi nyilvános vita létrejöttét és az azt követően kialakult törvényhozói akarat szabad kinyilvánítását azonban veszélyezteti a képviselőt a parlamenti vitában tett kijelentése miatti széleskörű büntetőjogi (szabálysértési) felelősségre vonás lehetősége. A parlamenti szólásszabadság egyik legfőbb garanciája éppen a mentelmi jog, amely biztosítja, hogy a képviselők az attól való félelem nélkül vitathassák a közügyeket, hogy a parlamentben elmondottakat később felhasználhatják ellenük egy büntető vagy polgári ügyben indult eljárás során.”[ABH 2004, 490, 495.]
[15] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy az Alaptörvény mentelmi jogra vonatkozó rendelkezései kizárják annak a lehetőségét, hogy a képviselői alapjognak és egyben kötelezettségnek minősülő szavazásban való részvétel, illetve a szabad belátás alapján leadott bármilyen tartalmú szavazat leadása önmagában felvesse a büntetőjogi felelősségre vonás lehetőségét. Az Ogytv. 73. § (2) bekezdésében foglalt kivételek esetében is kijelenthető, hogy a szavazást minden esetben döntési javaslat előzi meg, szóbeli és írásbeli előterjesztések, illetve a képviselők megszólalásai, amelyek előzetesen már megvalósíthatják a felelőtlenségi körből kivett cselekményeket.
[16] A szavazásban való részvétel és a szabad belátáson alapuló szavazat leadásának szigorú alaptörvényi védelme ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a képviselő korrupciós bűncselekmény miatt nem vonható felelősségre. A Btk. XXVII. fejezetében szabályozott bűncselekmények alapos gyanúja esetén a meghatározott eljárásrendben az Országgyűlés a képviselő mentelmi jogát felfüggesztheti, tettenérés esetén vele szemben kényszerintézkedés is alkalmazható. Ebben az esetekben azonban mindig szükséges a képviselő tevékenységének, és a bűncselekményt megalapozó egyéb tényállási elemeknek – tipikusan a jogtalan előny valamilyen formájának – a szoros összefüggése.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdésben szereplő, az országgyűlési képviselő leadott szavazatára irányuló felelősségre vonás olyan előírást jelentene, amely a képviselői szabad mandátum intézményét korlátozná. Mivel azonban ez az országgyűlési képviselők Alaptörvényben lefektetett jogállását érinti, ezért egy ilyen előírás az Alaptörvény módosítását igényelné.
[18] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi továbbá, hogy Szervező a szavazat leadásával megvalósított korrupciós bűncselekmény fogalmával burkoltan büntetőjogi körbe kívánja vonni az Országgyűlés által hozott döntéseket, ide értve esetlegesen az elfogadott törvényeket is. Ez azonban kizárt, hiszen a kellő arányú képviselői szavazattal elfogadott törvény nem lehet büntetőjogi felülvizsgálat tárgya, azzal kapcsolatban kizárólag az Alaptörvény 24. cikkében meghatározott előzetes vagy utólagos normakontroll érvényesülhet.
[20] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[21] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[22] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[23] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság rámutat arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása többféle értelmezési lehetőséget hordoz a tekintetben, hogy az országgyűlési képviselő a leadott szavazatával miként követi el a korrupciós bűncselekményt. Az egyik értelmezési lehetőség szerint a korrupciós bűncselekményt elkövetheti a képviselő a szavazatának leadásával, tehát a szavazás tényével. A másik értelmezési lehetőség szerint a korrupciós bűncselekményt a szavazás során meghatározott tartalmú szavazat leadásával követi el, azaz az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozatának 24. § (1) bekezdése szerinti igen, nem vagy tartózkodom nyilatkozatával.
[25] A fenti értelmezési lehetőségek eldöntetlensége azonban sérti mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműséget. Jelentős különbség van ugyanis abban, hogy a képviselőt szavazatának tartalmáért vagy már azért is felelősségre kell vonni, hogy a szavazásban részt vett. Utóbbi esetre lehet példa, ha a korrupciós bűncselekmény megvalósulása feltételezi az Országgyűlés érvényes döntését, azaz határozatképességét, amely azáltal valósul meg, hogy a képviselő a szavazásban részt vesz, szavazata tartalmától vagy tartózkodásától függetlenül. Utóbbi eset lényegesen szigorúbb szabályozást eredményezne, azonban a népszavazási kezdeményezés nem ad támpontot arra nézve, hogy eredményes népszavazás esetén melyik formát kellene érvényre juttatni.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy a Btk.-ban szabályozott korrupciós bűncselekmények között szerepel olyan tényállás, melynek leadott szavazattal történő elkövetése gyakorlatilag értelmezhetetlen (pl. Btk. 300. §. korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása). Az eredményes népszavazás ugyanis így egy általános klauzula (korrupciós bűncselekmény) alkalmazását kényszerítené ki a szabályozásban, amelynek pontatlanságát lényegi hiányosságai miatt – nem derül ki, hogy a szavazás milyen esetben és melyik korrupciós bűncselekményt valósítja meg – a jogalkotó sem pótolhatná. Így a kérdésben kialakult választói akarat lényeges elemei az eredményes népszavazást követően is ismeretlenek maradnának.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés megfogalmazása tévesen sugallja továbbá a választópolgároknak, hogy a korrupciós bűncselekmények elkövetése miatt a képviselő nem vonható felelősségre. A jelen határozat [16] bekezdésében kifejtettek szerint nem tartozik a felelőtlenség körébe, azaz a képviselő mentelmi joga felfüggeszthető, és az érintett személy eljárás alá vonható a szükséges feltételek teljesülése mellett.
[28] Megjegyzendő, hogy a kezdeményezés a [19] bekezdésben részletezett burkolt céljával összefüggésben az országgyűlési döntéshozatal egészét is téves színben tünteti fel. Mivel az országgyűlési képviselő jellemzően jogalkotás során szokott szavazni, így amennyiben meghatározott tartalmú szavazat leadásával elkövethető lenne korrupciós bűncselekmény, úgy korrupciós bűncselekményt valósíthatna meg általánosságban egy törvényjavaslat elfogadása is. A rögzítettekből kiindulva megállapítható, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a felszínen a képviselői felelősség körét kívánja módosítani, lényegében az Országgyűlés egyes döntéseinek jogszerűségét kívánja általánosságban megkérdőjelezni. Ez a következmény azonban a választópolgárok számára egyáltalán nem nyilvánvaló.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazásra javasolt kérdés a fenti indokok szerint megtévesztő volta miatt sem egyértelmű. A Kúriának szintén kiforrott gyakorlata van arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének, ezért nem hitelesíthető [lásd: Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések].
[30] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 4. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Ogytv. 73. § (1) és (2) bekezdésén, 74. § (1) bekezdésén, a Btk. XXVII. fejezetén, az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozatának 24. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke