A Nemzeti Választási Bizottság
1023/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1.; képviseli: Tóbiás József; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a műsorszámban megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések a médiaszolgáltatók között az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján arányosan kerüljenek elosztásra?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 41 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 36 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/22/N. számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]
[7] A népszavazási kérdés egy olyan generális szabály megalkotását célozza, amely a műsorszámokban megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések közzétételét kívánja szabályozni úgy, hogy azokat az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján kellene elosztani a médiaszolgáltatók között.
[8] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés általános szabály megalkotására kívánja kötelezni az Országgyűlést, ezért a Bizottság elsőként azt vizsgálta, hogy a kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e valamely, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében nevesített tiltott tárgykört, köztük a közjogi választásokról szóló törvény tartalmát.
[9] A kezdeményezés azon hirdetések esetében kívánja előírni az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján való közzétételt, amelyek közpénzből vannak finaszírozva. Az, hogy milyen jelentéstartalmat hordozhat a „közpénzből finanszírozott” kitétel, részletesen a népszavazási egyértelműség körében vizsgálandó, azonban bizonyos mértékig már az alkotmányos vizsgálat során is szükséges arról állást foglalni.
[10] A közpénznek nincs az egész jogrendszerben érvényes általános definíciója, a fogalom meghatározása során a Bizottság az Alaptörvény rendelkezéseiből indul ki. Az Alaptörvény 36-44. cikkei „A közpénzek” címet viseli. E szakaszok többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról, az államadósság-fékről, a nemzeti vagyonról, a Magyar Nemzeti Bankról, az Állami Számvevőszékről és a Költségvetési Tanácsról rendelkeznek. Az Alaptörvény rendelkezéseiből kiindulva a közpénz fogalma hagyományosan a költségvetéshez, a költségvetésből nyújtott támogatásokhoz, illetve kifizetésekhez köthető. Mindezek alapján a Bizottság a közpénzből finanszírozott hirdetések alatt érti mindazokat a tartalmakat, amelyeknek az előállításához a költségvetésből nyújtott támogatást használtak fel és azokat is, amelyeknek a közzététele történt ilyen forrásból.
[11] Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 1. § (1) bekezdése, a 3. § (1) bekezdése és a 4. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán minden egyéni választókerületi képviselőjelölt, az általános választáson pártlistát állító párt és nemzetiségi listát állító országos nemzetiségi önkormányzat a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) szerinti kampánytevékenységgel összefüggő dologi kiadások finanszírozására a központi költségvetésből a Kftv. által meghatározott összegű támogatásra jogosult.
[12] A választási kampányidőszakban folytatott kampánytevékenység során az eljárásban részt vevők minden olyan eszközt felhasználhatnak, amelyek alkalmasak a választói akarat befolyásolására, illetve megkísérlésére. A Ve. felsorolja a leggyakrabban alkalmazott és a választópolgárok szavazási akaratának befolyásolására leginkább alkalmas kampányeszközöket. E példálózó felsorolásban szerepel a politikai reklám és a politikai hirdetés is. A „hirdetés” kifejezéssel elsődlegesen a politikai hirdetést lehetne azonosítani, a kezdeményezésben szereplő szövegkörnyezet („műsorszámban”, „hallgatottsági adatok alapján”) alapján azonban az alatt elsődlegesen olyan lineáris rádiós médiaszolgáltatásban közzétett tartalom érthető, amely a műsorszám hallgatójára kíván hatást gyakorolni. A Ve. fogalomrendszere alapján ezek a feltételek nem a sajtótermékekben közzétett politikai hirdetés, hanem a reklámhoz hasonló módon megjelenő politikai reklám – ezek közül is a rádiós médiaszolgáltatásokban közzétehető auditív – tekintetében értelmezhetők, így a Bizottság e kampányeszköz vonatkozásában folytatta le az alkotmányos vizsgálatot. A kezdeményezésben szereplő „hirdetés” fogalom értelmezésével kapcsolatos egyéb érvek a népszavazási egyértelműség keretében kerülnek részletes elemzésre.
[13] A politikai reklám közzétételére vonatkozó alapvetést maga az Alaptörvény fogalmazza meg, mikor a IX. cikk (3) bekezdésében előírja, hogy ”A demokratikus közvélemény kialakulásához választási kampányidőszakban szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében politikai reklám médiaszolgáltatásban kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító, sarkalatos törvényben meghatározott feltételek mellett közölhető”.
[14] Politikai reklám az Alaptörvény rendelkezése folytán bármilyen médiaszolgáltatás útján közzétehető, feltéve, hogy a közzététel ellenérték nélkül történik. A politikai reklám közzétételére vonatkozó további feltételek meghatározását az Alaptörvény sarkalatos törvényre utalja, amelynek biztosítania kell a politikai reklámot közzétevők esélyegyenlőségét. Ez a sarkalatos törvény pedig a Ve., amely amellett, hogy a 146. § a) pontjában meghatározza a közjogi választások tekintetében a politikai reklám fogalmát, a közzétételre vonatkozó szabályokat is rögzíti a 147-147/F. §-okban.
[15] Akkor, amikor az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán a jelöltek, illetve az általános választáson az országos listát állító jelölő szervezetek (pártok és országos nemzetiségi önkormányzatok) a központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatást felhasználva politikai reklámot készítenek, az a kezdeményezés szerinti közpénzből finanszírozott hirdetésnek minősülhet.
[16] A politikai reklám közzétételének szabályait a Ve. Általános részének 147.-147/F. §-ai tartalmazzák, meghatározva valamennyi (országos, körzeti, helyi, közszolgálati és annak nem minősülő) médiaszolgáltatóra vonatkozó általános szabályokat, majd a közszolgálati és a közszolgálatinak nem minősülő országosan elérhető lineáris médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályokat. A közszolgálati médiaszolgáltató kizárólag az országgyűlési képviselők választásán, az Európai Parlament tagjainak választásán, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán országos listát állító jelölő szervezet, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a nyolc legtöbb képviselő- és polgármesterjelöltet állító jelölő szervezet politikai reklámját teheti közzé, a Ve. által meghatározott és a szervezetek között az NVB által felosztott időtartamban. A Ve. ezen túl meghatározza a közzététel egyéb szabályait is (alkalom, idősáv, megjelenési sorrend). A közszolgálatinak nem minősülő, országosan elérhető lineáris médiaszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltató abban az esetben tehet közzé politikai reklámot választási kampány idején, ha ezt a szándékát a választást megelőző 50. napig közli a Nemzeti Választási Bizottsággal. A helyi és körzeti médiaszolgáltatók a Ve. 147. §-ában foglaltak szerint tehetnek közzé politikai reklámot, azaz kizárólag egyenlő feltételek mellett, ellenszolgáltatás nélkül, de bejelentési kötelezettség már nem terheli őket.
[17] A kezdeményezés alapján minden, így a választási kampányidőszakban a kampánytámogatás felhasználásával készített auditív politikai reklám vonatkozásában is az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján kívánja meghatározni a médiaszolgáltatók műsorszámaiban való közzétételt. A kezdeményezésből származó jogalkotási kötelezettségének kifejezetten az auditív politikai reklám, mint kampányeszköz vonatkozásában a jogalkotó többféle módon is eleget tehet. Ilyen lehet, ha az audiovizuális reklámok vonatkozásában a szabályozás változatlanul hagyása mellett az auditív reklámok esetében pl. nem kötelezi a közszolgálati médiaszolgáltatót a közzétételre, hanem az abban való közzététel is a hallgatottsági adatok alapján történik, vagy a közszolgálati médiaszolgáltatónak továbbra is kötelező mindenféle politikai reklám közzététele és a hallgatottsági adatok alapján való közzététel csak a közszolgálatinak nem minősülő médiaszolgáltatkóra vonatkozik. Ezen megoldások egyike sem képzelhető el a Ve. Általános része rendelkezéseinek módosítása nélkül.
[18] Mivel közpénzből finanszírozott tartalmakról van szó és a közpénzfelhasználás alapvető jellemzője, hogy azzal el kell számolni, igazolni és ellenőrizni is szükséges azt, hogy a kampánytámogatásból készített auditív politikai reklám közzététele a jelöltek, illetve jelölő szervezetek részéről a kérdésben foglaltak szerint, vagyis az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján felállított arányoknak megfelelően került-e elosztásra a rádiós médiszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltatók között.
[19] A központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatás elszámolásával és ellenőrzésével kapcsolatos legfőbb szabályokat a Kftv. 8-9. §-a tartalmazza. A kérdésben foglalt cél megvalósítása érdekében szükséges lehet a Kftv. szabályainak olyan módosítása, amely alapján az elszámolás során igazolni kellene azt, hogy a támogatásból készített auditív reklámot a jelöltek és jelölő szervezetek a kezdeményezés szerinti szempontrendszer figyelembevételével osztották el a médiaszolgáltatók között, az ellenőrzésre vonatkozó szabályok között pedig jogkövetkezményt kellene fűzni a kötelezettség megszegéséhez. A törvényi szintű szabályozást elsődlegesen az indokolja, hogy a kezdeményezésből a jelöltek és jelölő szervezetek számára új elszámolási kötelezettség, az ellenörző szervek (Magyar Államkincstár és Állami Számvevőszék) számára pedig új ellenőrzési feladat keletkezik.
[20] A kérdésből tehát nemcsak a Ve., hanem adott esetben a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályai módosításának a szükségessége is következik.
[21] Az Alaptörvény rendelkezései alapján az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. E rendelkezéseket a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok kapcsán az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, az országgyűlési képviselők vonatkozásában a 2. cikk (1) bekezdése, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztás tekintetében pedig a 35. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
[22] A fent említett közjogi választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe a választástípus megjelölése mellett többnyire tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani.
[23] Fentieket igazolja a Ve. úgynevezett sarkalatossági záradéka, amely utal az Alaptörvénynek az egyes választástípusokra vonatkozó sarkalatos szabályozási kört meghatározó rendelkezéseire. Az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül – a Ve. 354. § (1) bekezdés értelmében, az ott meghatározott szakaszok kivételével – a Ve. Általános része (I-XII. fejezet), valamint az 1-6. melléklete. A kivételek között nevesített. 3. § 9a. pont, 146. § a) pont, 147-147/F. §, és 74. alcím az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése alapján is sarkalatosnak minősül. A Ve. 354. §-a továbbá sarkalatosnak minősíti az országgyűlési képviselők választására, a helyi önkormányzati és polgármesterek választására, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó XIII-XV. különös részi fejezeteket is. A sarkalatosság kimondásán túl az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 35. cikk (1) bekezdésére utaló törvényi rendelkezések egyúttal azt is deklarálják, hogy a Ve. az Alaptörvény szerinti értelemben a nemzetiségi önkormányzati képviselők, az országgyűlési képviselők, illetve a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvénynek minősül.
[24] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 96/2017. számú NVB határozatára is – rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[25] A Ve.-n kívül kifejezetten az országgyűlési képviselők választására vonatkozó sarkalatos törvény az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.), amely a választás anyagi jogi szabályait tartalmazza [25. §] és a Kftv. is, amelynek 1-11. §-a és az 1. melléklete szintén az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján minősül sarkalatosnak.
[26] Ahogyan az a fentiekben részletesen kifejtésre került, a népszavazásra javasolt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót arra kötelezné, hogy módosítsa a Ve. Általános része rendelkezéseinek a politikai reklámra vonatkozó szabályait (Ve. 146. §, 147. – 147/F. §), illetve a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó 8-9. §-ait. Mivel a Ve. hivatkozott rendelkezései az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése és a 35. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvénynek, a Kftv. 8-9. §-ai pedig az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők választását szabályozó törvénynek minősülnek, a 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján országos népszavazási kezdeményezéssel nem módosíthatók.
[27] A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazás eredményéből szükségszerűen következik a Ve. politikai reklámra vonatkozó rendelkezéseinek, valamint a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályainak módosítása, amely miatt a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[28] A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[29] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[30] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[31] Ahogyan az már az előző pontban is rögíztésre került, a kezdeményezésben szereplő „hirdetés” fogalma többféle értelmezési lehetőséget is felvet. A szó köznapi értelmében a hirdetés alatt elsődlegesen a sajtótermékben megjelenő hirdetés értendő, amely általában egy állóképet jelent. Műsorszámban, figyelemmel a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) fogalomhasználatára, a reklámhoz hasonló jellegű tartalom megjelenése értelmezhető, amelynek fizikai jellemzője, hogy hangok, illetve hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata és a médiaszolgáltatás nézőjére, illetve hallgatójára kíván hatást gyakorolni. Ezek viszont nem a sajtóban megjelenő hirdetésnek, hanem a reklámnak, a politikai reklámnak, a társadalmi célú reklámnak és a közérdekű közleménynek a jellemző vonásai. Mindezekre tekintettel nem világos, hogy a kérdésben szereplő „hirdetés” fogalom alatt pontosan mi értendő, a fentiekben említett reklám, politikai reklám, társadalmi célú reklám és közérdekű közlemény vagy a sajtótermékekben megjelenő, köznapi értelemben vett hirdetés is, esetleg a kezdeményezés célja egy új fogalom bevezetése.
[32] A kérdés sem arra nem ad útmutatást, hogy a tipikusan sajtótermékben közzétett hirdetésnek egy rádiós műsorszámban való megjelenítése hogyan lenne értelmezhető, sem arra, hogy amennyiben a hirdetés fogalmát kívánja a köznapitól eltérően meghatározni, az pontosan milyen tartalommal bírna. Ebből kifolyólag a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy pontosan mi az aminek a műsorszámban való közzétételét az éves hallgatottsági adatok alapján kellene meghatározni, mert erre pusztán a finanszírozásra való utalás nem kellő információ. A jogalkotó számára pedig az nem világos, hogy mi az a tartalom, amelynek a közzétételére vonatkozóan a kezdeményezés szerinti szabályt meg kellene alkotnia.
[33] Amennyiben a kezdeményezésben szereplő „hirdetés” fogalmát kizárólag az Mttv. alapján a műsorszámban közzétehető tartalmakkal (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, közérdekű közlemény) azonosítjuk, fontos figyelemmel lenni arra, hogy ezek megjelenése kétféle lehet, audiovizuális, vagyis olyan ami a hallási és a látási ingereket kapcsolja össze, ezek azok amelyek az audivizuális médiaszolgáltatásokban jelennek meg, illetve auditív, amely csak hallás útján fejti ki hatását. Ez utóbbiak azok, amelyeket a rádiós médiaszolgáltatásokban tesznek közzé. A kezdeményezés kizárólag a rádiós médiaszolgáltatásban közzétehető tartalmak vonatkotázásában kíván korlátozást bevezetni. Ez a III. pontban említett politikai relám esetében választási kampányidőszakban és kampányidőszakon kívül egyaránt azt jelentené, hogy az audiovizuális reklám esetében megmaradna a jelenlegi szabályozás, ellenben akkor, amikor a megrendelő rádiós médiaszolgáltatásban kíván közzétenni egy audiovizuális reklámmal tartalmában egyező auditív reklámot, a közzététel csak a kezdeményezés szerinti éves átlagos hallgatottsági adatok figyelembevételével történhetne.
[34] A politikai reklámok közötti fenti jellegű differenciálás és ezáltal a közzététel szabályainak az audiovizuális és az auditív reklámok szerinti megbontása olyan részletkérdés, amely a választópolgár számára nehezen átlátható. A kezdeményezés alapján a választópolgár tudata nem feltétlenül fogja át azt, hogy a kérdés támogatásával nem valamennyi tartalom esetében kell alkalmazni az arányos elosztásra vonatkozó szabályt, hanem csak azok esetében, amelyek rádiós médiaszolgáltatásban kerülnek közzétételre. Vagyis választási kampány idején a jelölő szervezet maga döntheti el, hogy a kampánytámogatásból készített audiovizális politikai reklámját az NVB-hez bejelentkezett közszolgálatinak nem minősülő országos lineáris médiaszolgáltatók közül melyik médiaszolgáltatásában kívánja közzétenni, addig, ha ugyanezt a reklámot rádióban akarja közzétenni, azt már csak a hallgatottsági adatok figyelembevételével tehetné meg. Ugyanez az eset állhat fenn egy központi költségvetési támogatásból készített társadalmi célú reklám esetében is. A megrendelőt a kezdeményezés alapján az audiovizuális reklám közzététele esetében itt is a szabad választás joga illetné meg a médiaszolgáltató és a médiaszolgáltatás vonatkozásában, míg az auditív reklám esetében ez a választás már lényegesen korlátozva lenne. A kérdés alapján bevezetendő korlátozás viszont könnyen kikerülhetővé válhat azzal, hogy a kérdés szerinti, közpénzből finanszírozott politikai reklámot vagy társadalmi célú reklámot a megrendelő csak audiovizuális médiaszolgáltatásban teszi közzé.
[35] További, a választópolgári egyértelműség körében értékelhető tényező, hogy a kérdés megfogalmazása a hallgatottsági adatok alapján való arányos elosztást a „műsorszámban megjelenő” hirdetésekre korlátozza. Ez, figyelemmel az Mttv. rendelkezéseire azt jelenti, hogy a kezdeményezés a termékmegjelenítésre vonatkozik, ugyanis rádiós műsorszám esetében ez az amely műsorszámban jelenik meg. A kezdeményezés alapján tehát a jogalkotó olyan szabály megalkotására köteles, amely alapján az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján való elosztási szabály csak akkor alkalmazható, ha termékmegjelenítés közzététele a cél. A műsorszám megszakításával vagy két műsorszám között közzétett tartalom esetében a kezdeményezés szerinti kötelezés már nem értelmezhető, mivel ebben az esetben a tartalom nem a „műsorszámban” jelenik meg.
[36] Míg a jogalkotó számára a kezdeményezés jelen megfogalmazása egyértelmű jogalkotási kötelezettséget keletkeztet, a választópolgár számára nem feltétlenül evidens a tömegkommunikációs eszközök ismertetőjegyeinek az Mttv. szerinti cizellált ismerete. A kérdés a választópolgárok többsége számára könnyen hordozhatja azt a tartalmat, hogy az arra adott „igen” válasszal azt támogatják, hogy minden, tehát a műsorszámban, a műsorszámok között és a műsorszámok megszakítása után közölt tartalomra vonatkozzon a kezdeményezés szerinti korlátozás. Ez viszont azt eredményezi, hogy nem lesz összhang a választópolgári támogatással elérni kívánt cél és a jogalkotó számára, a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség tartalma között, mely az egyértelműség sérelmére ható körülmény.
[37] A Bizotság álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő, „közpénzből finanszírozott hirdetés” jelentéstartalma a választópolgár és a jogalkotó számára is nagyfokú bizonytalanságot hordoz. Egyrészt nem világos az, hogy ezalatt olyan tartalmakat kell érteni, amelyek előállítása (pl. szöveg- illetve zeneírás stb.) közpénzből történik, vagy azokat amelynek a közzétételét fedezik közpénzből, vagy mindkettő értendő alatta. Ha közpénzből finanszírozott hirdetés alatt érteni kell mindazt a tartalmat, amelynek az előállítása közpénzből történik, úgy kérdésként merül fel az is, hogy ha a tartalom előállítása csak részben történik közpénzből, akkor vajon erre is vonatkozik-e a kérdés szerinti elosztási kötelezettség, illetve ez esetben mi az az arány (pl. 50%-ot meghaladó mérték), amely alapján a tartalom már közpénzből finanszírozott lesz. Ez az eset áll fenn akkor, ha pl. egy párt, amelynek a vagyona a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 4. § (1) bekezdése alapján a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a gazdasági-vállalkozási tevékenységből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik, csak részben finanszírozza a politikai reklámja előállítását a központi költségvetésből juttatott támogatásból.
[38] A kezdeményezésben szereplő „közpénzből finanszírozott” kitétel túl általános meghatározása olyan tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, hogy a népszavazás időpontjában a tényleges szabályozási eredmény a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. Ez azt is eredményezi, hogy a népszavazással elérni kívánt cél teljesülése sem biztosítható.
[39] A fentieken túl a kérdésben megfogalmazott „éves átlagos hallgatottsági adat”, mint mérőszám, szintén számos bizonytalanságot hordoz magában. Nem egyértelmű ugyanis, hogy az pontosan mire vonatkozik. Nem világos, hogy a mérést a médiaszolgáltató vagy a médiaszolgáltatás vonatkozásában kell végezni. Ez a kérdés merül fel tipikusan akkor, ha egy médiaszolgáltatónak több médiaszolgáltatása van. A kezdeményezés további lehetséges értelmezése, hogy nem a rádió hallgatottságát, hanem az egyes műsorszámok éves átlagos hallgatottságának adatait kell felmérni.
[40] Fontos figyelemmel lenni továbbá a médiaszolgáltatók és az azok által nyújtott médiaszolgáltatások különböző típusaira is. A médiaszolgáltatók két nagy csoportja van, a közszolgálati és az annak nem minősülő médiaszolgáltató. A nyújtott szolgáltatás tekintetében megkülönböztethető a lineáris rádiós, az internetes lineáris rádiós, valamint a lekérhető rádiós médiaszolgáltatás. A lefedettség tekintetében pedig országos, körzeti és helyi médiszolgáltatásokat különböztethetünk meg. A kérdésből nem derül ki, hogy a vizsgálat körébe valamennyi médiaszolgáltatót be kell vonni, vagy csak pl. azokat, amelyek országos médiaszolgáltatásokat nyújtanak, esetleg egyéb szempont az, amely alapján differenciálni kellene a médiaszolgáltatók között. Könnyen belátható ugyanis, hogy egy körzeti, illetve helyi médiaszolgáltató médiaszolgáltatása, illetve egy országos médiaszolgáltatás esetében a hallgatottság nem feltétlenül összehasonlítható, hiszen míg egyes országos lineáris rádiós médiaszolgáltatások valamennyi háztartásban elérhetők, a körzeti és helyi médiaszolgáltatások csak az adott térségben. Szintén nem teljesen világosak a hallgatottságmérés szempontjai sem, azzal összefüggésben számos kérdés merül fel, pl. hogy a teljes lakosságot kell vizsgálni vagy meghatározott korcsoport hallgatási szokását kell vizsgálni, ez esetben viszont felmerül az a kérdés is, hogy mi legyen a rendezőelve a csoport-meghatározásnak.
[41] A hallgatottsági adatok „éves” értékelési kötelezettsége más szempontból is sérti az egyértelműség követelményét. A kérdésben előírt elosztás teljesüléséhez három nélkülözhetetlen előfeltétel megléte szükséges. 1. törvényi szabályozásban rögzített módszertan a hallgatottságméréshez, adatszolgáltatási kötelezettségek és mérési jogosultságok létrehozása; 2. a méréshez szükséges intézményi infrastruktúra kiépítése vagy a kapacitások piaci beszerzése; 3. a megadott egy éves intervallumban a módszertan szerint elvégzett hallgatottságmérés. Mivel a három feltételből egyik sem áll rendelkezésre, egy eredményes népszavazást követően az új szabályozás elfogadását követő második évben lehet először alkalmazni azt a gyakorlatban.
[42] Az Nsztv. 31. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet – köteles a népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes népszavazás döntésének megfelelő törvényt megalkotni. A (2) bekezdés szerint a népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező. A kérdés mindezért megtéveszti a választópolgárokat abból a szempontból, hogy egy azonnal végrehajtható kötelezést sugall, amely a kihirdetését követő három évben biztosan érvényesül, ezzel szemben a szükséges előfeltételek hiánya miatt a szabályozás létrehozását követően az a gyakorlatban már csak a hároméves kötelezési időszak második felében kaphat szerepet, és így tényleges hatása a választók által gondoltnál lényegesen kisebb lehet.
[43] A fentieken túl a népszavazási kezdeményezésből számos olyan eredmény, illetve korlátozás is származik, amely a választópolgárok számára a kérdés megfogalmazása alapján nem világos, illetve nem előrelátható. Mivel a kérdés nem a megrendelő, hanem a tartalom finanszírozása alapján ír elő kötelezést, a szabályozás extrém széles körben érvényesülne. A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Nektv.) 44-49. §-ai rendelkeznek a nemzetiségek médiatartalom-szolgáltatással összefüggő jogairól. E szerint a nemzetiségeknek joguk van az információkhoz való - saját anyanyelvükön történő - szabad hozzáféréshez és azok továbbadásához, a tömegkommunikációs eszközök útján való - anyanyelvükön történő - tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz, médiaszolgáltatás és sajtótermék eléréséhez és terjesztéséhez. A közszolgálati médiaszolgáltató által nyújtott médiaszolgáltatások között szerepel a Nemzetiségi Rádió, amelyen a Nektv. szerinti nemzetiségeknek szóló műsorok szerepelnek. Amennyiben valamelyik nemzetiségi önkormányzat az adott nemzetiség nyelvén társadalmi célú reklámot kívánna közzétenni rádióban, úgy a kérdésben foglalt szabályozás alapján csak akkor tehetné meg a Nemzetiségi Rádióban, ha az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján az a leghallgatottabb. Nyilvánvaló azonban, hogy a kifejezetten az egyes nemzetiségekkel kapcsolatos közérdekű információkról számot adó médiaszolgáltató médiaszolgáltatásának hallgatottsága a megszólított alanyi kör miatt is alulmaradna egy a teljes lakosságot megszólító országos médiaszolgáltatással szemben, illetve azért is, mert az itt közölt tartalmak a hallgatóság jelentős része számára nem is lenne értelmezhető az idegen nyelven való közlés miatt. Mivel azonban a kérdés jelen megfogalmazásában generális szabály megalkotására kívánja kötelezni a jogalkotót, és a hallgatottsági adatok alapján való elosztást valamennyi közpénzből finanszírozott hirdetés tekintetében érvényesíteni kívánja, a kezdeményezésből származó jogalkotás a fenti eredménnyel is járhat.
[44] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[45] További, az egyértelműség körében értékelendő tény, hogy a kérdés jelen megfogalmazásából csak részben vonatható le az a következtetés, hogy a hirdetések arányos elosztását magának a hirdetőnek kellene végrehajtania. Mivel a kezdeményezés valójában nem határozza meg azt, hogy az elosztást kinek kellene megvalósítania, az értelmezhető úgy is, hogy azt valamely erre kijelölt hatóságnak (pl. Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, vagy külön erre a célra létrehozott szerv, stb.) kellene megtennie. Számos értelmezési lehetőséget vet fel az is, hogy mindezt mi alapján tudná megtenni, pl. bejelentési kötelezettség terhelné a közpénzből finanszírozott hirdetések megrendelőit, és a bejelentett hirdetői igények alapján kellene megvalósítania az adott szervnek az elosztást, vagy a médiaszolgáltatónak kellene a hozzá beérkezett megrendelések alapján megkeresni az elosztásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet és csak annak jóváhagyása/engedélye alapján történhetne meg a közzététel. Amennyiben ilyen kötelezettség kerülne megállapításra, akkor fontos, hogy a teljesítés ellenőrzésére és a teljesítés elmaradására vonatkozó jogkövetkezmény alkalmazására is szabályokat kell kidolgozni, amelyekkel kapcsolatban azonban a kezdeményezés semmilyen támpontot nem ad sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára.
[46] A kérdés azzal kapcsolatban sem tartalmaz világos meghatározást, hogy az elosztáson alapuló közzététel minden médiaszolgáltatóra vonatkozó kötelezettség lenne-e, vagy a kezdeményezés egy önkéntes alapon működő rendszert kíván létrehozni, amelyhez való csatlakozásról a médiaszolgáltatók szabadon dönthetnének.
[47] Az előbbi értelmezés, amely alapján a médiaszolgáltatónak akarata ellenére kellene közzétennie hirdetést, pusztán annál fogva, hogy az arányos elosztásba bekerült, alkotmányos aggályokat, elsősorban a vállalkozás szabadságának sérelmét veti fel.
[48] Az arányos elosztás megvalósítása szintén felveti az egyértelműség sérelmét, mert bár a kérdés megszorító értelmezése alapján a hirdetéseket kellene arányosan elosztani a médiaszolgáltatók között, ugyanakkor a kezdeményezésből kiolvasható azon szervezői szándék is, ami a hirdetések kapcsán felhasznált közpénz arányos elosztására vonatkozik. A kérdésnek ez a kétféle lehetséges olvasata azonban céljában és eredményében is eltérő megoldásra vezet.
[49] A kezdeményezésből végső soron olyan eredmény is származhat, hogy egy egységes hirdetési tarifarendszer kerül bevezetésre. Ez azonban a nagyrészt piaci alapon működő média szabadságába való olyan súlyos beavatkozás lenne, amely szintén, a már említett, vállalkozás szabadságának sérelmét veti fel.
[50] Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. A (2) bekezdés alapján Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Az Alkotmánybíróság a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában – megerősítve a korábbi határozataiban kimunkált gyakorlatát – rámutatott arra, hogy „[a] vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése”.
[51] A Bizottság álláspontja szerint egy olyan kötelezettség bevezetése, amely döntési lehetőség nélkül arra kötelezné a médiaszolgáltatókat, hogy egyes hirdetéseket kötelezően, illetve meghatározott áron tegyenek közzé, felveti a vállalkozás szabadsága és a tisztességes verseny, mint alaptörvényi követelmények sérelmét. Bár az Alaptörvény M) cikke az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján nem tekinthető alapjognak, illetve nem korlátozhatatlan, ugyanakkor az államszervezés olyan alapelve, amely a törvényalkotás során sem sérülhet, ezért országos népszavazás útján sem megkerülhető.
[52] Amiatt, hogy a kezdeményezésnek többféle értelmezési lehetősége van, illetve abból számos olyan következmény származhat, amely a választópolgár számára rejtve marad, tudata nem fogja át, a jogalkotás szempontjából pedig az eltérő értelmezési lehetőségek különböző eredményre vezető megoldási lehetőségeket foglalnak magukba, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[53] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[54] A határozat az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésén, a XXIX. cikk (3) bekezdésén, a 2. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés c) pontján, a 35. cikk (1) bekezdésén, a 36-44. cikkein, a Ve. 146-148. §-ain, a 354. §-án, a Nektv. 44-49. §-ain, a Kftv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) bekezdésén, a 8-9. §-ain, a Ptv. 4. § (1) bekezdésén, az Mttv. 99. §-án, a 203. § 60. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke