A Nemzeti Választási Bizottság
595/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Szekszárd Megyei Jogú Város Önkormányzata [7100 Szekszárd, Béla király tér 8., képviseli: Ács Rezső polgármester (a továbbiakban: Beadványozó)] által benyújtott fellebbezés tárgyában – 16 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a Tolna Megye 1. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság 39/2018. (III. 22.) számú határozatát megváltoztatja, és a kifogást elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 3 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. március 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[Az első fokon eljárt választási bizottság döntése és az azt megalapozó tényállás]
[1] Dr. Hadházy Ákos Ányos (a továbbiakban: Kifogást tevő) a Lehet Más a Politika elnevezésű jelölő szervezet képviselőjelöltje, 2018. március 19-én 18 óra 25 perckor elektronikus úton kifogást nyújtott be a Tolna Megye 1. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság (a továbbiakban: OEVB) 39/2018. (III. 22.) számú határozata ellen, amelyben előadta, hogy Szekszárdon, a Garay téren, 2018. március 17-én késő délelőtt kilétüket és eljárásuk jogalapját nem igazoló, de elmondásuk szerint „polgármester úr” megbízásából eljáró személyek eltávolították a megbízásából megelőző este, 2018. március 16-án kihelyeztetett úgynevezett hypercube hirdetőoszlopot.
[2] Előadta továbbá, hogy az oszlop eltávolításának hírére dél körül a helyszínre sietett, ahol négy munkás már bontotta a berendezést, ezért rendőri intézkedést kért. Délután négy óra körül a polgármesteri hivatal helyszínre érkező munkatársától azt a tájékoztatást kapta, hogy a leszerelést elrendelő határozatot később fogják kézbesíteni a hirdetésszervezőként eljáró Perfect Média Kft-nek. A bontást ezek után a rendőrök biztosították. Kifogást tevő mellékelte kifogásához a bontás folyamatát alátámasztó fényképeket is. Úgy nyilatkozott, hogy általa sem vitatottan Szekszárd Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 1/2009. (II. 3.) számú rendelete (a továbbiakban: Khr.) 3. § (2) bekezdés f) pontja alapján önálló hirdetési berendezésnek minősülő reklámhordozó kihelyezése közterület-használati engedéllyel lehetséges, azonban az engedély kiadása érdekében intézett előzetes - a megbízásából eljáró Perfect Média Kft. által még 2018. március 8-án benyújtott - kérelemére az önkormányzat a kihelyezés időpontjáig nem válaszolt. Kifogásához csatolta a hivatkozott kérelmet annak mellékleteivel együtt.
[3] Kifogást tevő beadványának jogalapjaként a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 144. § rendelkezéseit jelölte meg. Előadta, hogy annak helyes értelmezéséből véleménye szerint az következik, hogy választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve.-ben foglaltak az irányadóak, tekintve, hogy annak irányadó rendelkezései zárt szabályrendszert alkotnak. Utalt a Kúria választási ügyekben folytatott joggyakorlatára - megemlítve a Kvk. III.37.555/2014/3., valamint a Kvk. II.37.307/2014/3. számú végzéseit -, valamint a normakontroll eljárásaira, például a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5049/2015/4. számú határozatára, továbbá az Alkotmánybíróság 3065/2014. (III. 26.) AB határozatára is. Hangsúlyozta továbbá, hogy a választási kampány során a választásokhoz kapcsolódó politikai véleményszabadság korlátozására csak egészen kivételes esetben kerülhet sor és a korlátozásra felhatalmazó rendelkezéseket megszorítóan kell értelmezni. Előadta, hogy álláspontja szerint a választási plakát a politikai véleménynyilvánítás egyik formája a választás során versengő pártok közötti megmérettetésben alkalmazott legitim eszköz, a kúriai és alkotmánybírósági gyakorlat egyértelmű abban, hogy a választási eljárási ügyekben a Ve. az elsődleges, más jogszabályt csak a választási törvényekkel összhangban lehet alkalmazni. A Ve. 144. § (3) bekezdésében meghatározott, a (4)-(7) bekezdés szerinti korlátozásokkal kapcsolatban kifejtette álláspontját, továbbá rögzítette, hogy maga is úgy gondolta, hogy hozzájárulást kell kérnie az eszköz kihelyezésére, azonban az önkormányzat egyhetes hallgatása után nem várhatott tovább az eszköz kihelyezésével. Állította, hogy az önkormányzat jogsértést követett el a kihelyezett kampányeszköz közterület-használati szabályokra tekintettel történő elszállíttatásával, amit tetézett azzal, hogy előzetes felszólítás és értesítés nélkül szerelte szét a berendezést, illetve, hogy nem reagált elvárható időn belül a hozzájárulás kiadására irányuló kérelmére. Kifogást tevő hivatkozott továbbá a Nemzeti Választási Bizottság irányadó joggyakorlatára és az 504/2018. számú NVB határozatára.
[4] A fentiekre tekintettel kérte, hogy az OEVB állapítsa meg a Ve. 144. §-ának megsértését, illetve a kifogásának a Ve. 218. §-a szerinti elbírálását.
[5] Az OEVB a kifogás alapján megállapította, hogy az megfelel a Ve.-ben foglalt formai és tartalmi követelményeknek, ezért azt érdemben vizsgálta, és a 39/2018. (III. 22.) számú határozatában rögzítette, hogy az OEVI tájékoztatta arról, hogy a kifogással érintett reklámhordozó eszköz elhelyezésére vonatkozóan a Perfect Média Kft. 2018. március 8. napján, elektronikus formában közterület-használati kérelmet terjesztett elő, majd 2018. március 14. napján felhívás nélkül újabb körülményt jelentett be, amelyet az engedélyező hatóság újabb bizonyítékként értékelt. Erre figyelemmel az önkormányzat a vonatkozó eljárásjogi rendelkezések alapján teljes eljárásban bírálta el az engedélykérelmet. Szekszárd Megyei Jogú Város Polgármestere 2018. március 20-án, a törvényes ügyintézési határidőn belül kelt III/B.171-8/2018. számú határozatában úgy rendelkezett, hogy a kérelmezett közterület-használatot nem engedélyezi. A fenti határozat meghozatalát megelőzően a III/B.171-1/2018. számon 2018. március 17-én kelt – a hirdetőeszköz azonnali bontását elrendelő – III/B.171-1/2018. polgármesteri határozat alapján a hirdetőeszköz 2018. március 17. napján elbontásra került a polgármester által megbízott útján.
[6] Az OEVB az OEVI által hivatalosan ismert tényekről való tájékoztatás, valamint a Kifogást tevő által szolgáltatott bizonyítékok alapján megállapította, hogy Kifogást tevő a választási kampány időszakában a választási kampányt szolgáló önálló, hirdető-berendezést állíttatott fel Szekszárd Megyei Jogú Város közterületén a közterület-használatról szóló önkormányzati rendeletben előírt engedély nélkül. Majd hozzátette, hogy a választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144. §-ának rendelkezései irányadóak, tekintettel arra, hogy a Ve. 144. § (3) bekezdése azt az általános szabályt rögzíti, miszerint a plakát a kampányidőszakban – a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel korlátozás nélkül elhelyezhető.
[7] Mindezek alapján az OEVB úgy foglalt állást, hogy a választási szervek kizárólag a Ve. 144. §-ának való megfelelést vizsgálhatják tekintve, hogy a Ve. 144. §-a egy zárt szabályrendszert alkot, ezért az önkormányzati rendelet hatálya a közterületen kampányidőszakban elhelyezett önálló hirdető-berendezés eltávolítására nem biztosíthat jogalapot. A közterületen elhelyezett reklámhordozók és az ahhoz kapcsolódó rendeletből vagy egyéb jogviszonyból fakadó jogosultságok nem a Ve. 144. §-ában foglaltak alapján érvényesíthetők. Az önkormányzat ezért az eszköz eltávolításával megsértette a Ve. 144. §-ában foglalt rendelkezést.
[8] {C}{C}A fentiekre tekintettel az OEVB a 39/2018. (III. 22.) számú határozatában a kifogásnak helyt adott és megállapította, hogy Beadványozó a Kifogást tevő által kihelyezett kampányeszköz közterület-használati szabályokra tekintettel történő elszállíttatásával megsértette a Ve. 144. §-ának rendelkezéseit, valamint ezzel egyidejűleg a jogsértőt a további jogsértéstől eltiltotta.
II.
[A fellebbezés tartalma]
[9] Beadványozó 2018. március 23-án fellebbezést nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz, amelyben az előzmények részletes ismertetését követően egyrészt előadta, hogy Kifogást tevő beadványa nem felel meg a Ve. 212. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt tartalmi követelménynek, tekintettel arra, hogy Kifogás tevő nem jelölte meg egyértelműen, hogy melyik választási eljárási jogszabályt sértette meg az Önkormányzat a hirdető-berendezés eltávolításával.
[10] Beadványozó jogorvoslati kérelmében másrészt előadta, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja értelmében a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. Hivatkozott a Ve. 144. § (3) bekezdésére, valamint kiemelte, hogy a (6) bekezdés értelmében a választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésére, valamint az óriásplakátok vonatkozásában a közterület-használatról szóló jogszabályokat kell alkalmazni.
[11] Fellebbezésében hivatkozott a Khr. 2. §-ában meghatározott „közterület” fogalmára, amely alapján a „közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. A közterület rendeltetése különösen a közlekedés biztosítása, pihenő és emlékhelyek kialakítása, a közművek elhelyezése.” A Khr. 3. § (1) bekezdése alapján „a közterület rendeltetésétől eltérő használatához a - 3. § (5) bekezdésében foglalt eseteket kivéve - (a továbbiakban: közterület használat) engedély szükséges.” Kiemelte, hogy a Khr. 3. § (2) bekezdés f) pontja úgy rendelkezik, hogy „közterület-használati engedélyt kell beszerezni reklámhordozó, reklámhordozót tartó berendezés, tartóoszlop stb. elhelyezésére.” Majd megerősítette a kifogásban foglalt azon állítást, miszerint a Perfect Média Kft. közterület-használati engedély iránt 2018. március 8-án kérelmet terjesztett elő, majd azt március 14-én kiegészítette. Beadványozó az engedélykérelmet a közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 41. § (3) bekezdése alapján teljes eljárásban bírálta el, azaz a törvény 50. § (2) bekezdés c) pontja alapján 60 napos ügyintézési határidő állt rendelkezésére, ezért 2018. március 16-án, a reklámhordozó eszköz elhelyezésékor a Kifogást tevő, illetve a megbízásából eljáró cég egyértelműen nem rendelkezett a közterület-használatára vonatkozó engedéllyel. Szekszárd Megyei Jogú Város Polgármestere eljárási határidőben 2018. március 20-án, a törvényes ügyintézési határidőn belül kelt III/B.171-8/2018. számú határozatában úgy rendelkezett, hogy a kérelmezett közterület-használatot nem engedélyezi, mivel az elhelyezett eszköz nem felelt meg a városképi követelményeknek, továbbá a szerkezet lehorgonyzása sem volt megfelelő. A fenti határozat meghozatalát megelőzően a III/B.171-1/2018. számon 2018. március 17-én kelt – a hirdetőeszköz azonnali bontását elrendelő – III/B.171-1/2018. polgármesteri határozat alapján a hirdetőeszköz 2018. március 17. napján elbontásra került a polgármester által megbízott útján. A határozat szerint a hirdetőeszköz stabilitása nem volt megfelelő, ami életveszélyes állapotot idézhetett volna elő.
[12] Fentiekre tekintettel, Beadványozó úgy foglalt állást, hogy Kifogást tevő anélkül állított fel önálló hirdető-berendezést Szekszárd Megyei Jogú Város közterületén, hogy a Khr. szerinti közterület-használati engedéllyel rendelkezett volna, így megsértette a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített alapelvet és a Ve. 144. § (6) bekezdését. Beadványozó továbbá hivatkozott a Kúria Kvk.II.37.307/2014/3. és a Kvk.VI.37.328/2018/3. számú végzésére, valamint az Alaptörvény 28. cikkére és kiemelte, hogy Kifogást tevő „a választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésével jogszabálysértést követett el, ezért Beadványozó hirdető-berendezés eltávolítására irányuló eljárása nem volt jogszabálysértő, az nem ütközött a Ve. 144. §-ába, sem a 144. § (3), sem a (6) bekezdésébe.”.
[13] A fentiekre tekintettel kérte az OEVB 39/2018. (III. 22.) számú határozatának megváltoztatását, és a kifogás elutasítását.
III.
[A Nemzeti Választási Bizottság döntése és jogi indokai]
[14] A fellebbezés alapos.
[15] A Ve. 231. § (4) bekezdése értelmében a fellebbezés, illetve a bírósági felülvizsgálati kérelem alapján a fellebbezés elbírálására jogosult választási bizottság, illetve a bíróság a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálja. A választási bizottság a Ve. 43. § (1) és (2) bekezdése alapján a rendelkezésére álló bizonyítékok alapján tisztázza a döntéshozatalhoz szükséges tényállást. A választási bizottság eljárásában minden olyan bizonyíték felhasználható, amely alkalmas a tényállás tisztázásának megkönnyítésére. Bizonyíték különösen: a nyilatkozat, az irat, a tanúvallomás és a tárgyi bizonyíték.
[16] A Ve. 139. §-a alapján a választási kampányidőszak a szavazás napját megelőző 50. naptól a szavazás napján a szavazás befejezéséig tart. A Ve. 140. § (1) bekezdés a) pontja szerint kampányeszköznek minősül minden olyan eszköz, amely kampányidőszakban alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére, így különösen a plakát.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a választási plakát elhelyezésére vonatkozó szabályokat a Ve. VIII., a választási kampányról szóló fejezetének 144. §-a tartalmazza. A választási plakát tekintetében a Ve. 144. § (3) bekezdése azt az általános szabályt rögzíti, hogy a plakát a kampányidőszakban – a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel – korlátozás nélkül elhelyezhető.
[18] A Ve. 144. § (5) és (6) bekezdése alapján, az egyes középületeken vagy a közterület meghatározott részén plakát, illetve óriásplakát elhelyezését a helyi önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból rendeletben megtilthatja. A választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésére, valamint az óriásplakátok vonatkozásában a közterület-használatról szóló jogszabályokat kell alkalmazni.
[19] A következetes Kúriai gyakorlat alapján, - amelyet a Kúriai Kvk.VI.37.328/2018/3. számú végzésében is kifejtett - meg kell különböztetni a választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezést a választási plakáttól.
[20] A Nemzeti választási Bizottság álláspontja szerint jelen eljárásban rendelkezésére álló bizonyítékok alapján egyértelműen megállapítható, hogy Kifogást tevő beadványát a „kampányhirdetését tartalmazó 2,5 méter x 2,5 méter x 6 méter nagyságú úgynevezett hypercube hirdetőoszlop elszállítása” miatt nyújtotta be. A kifogást az OEVB megvizsgálta és e vizsgálat eredményeként 39/2018. (III. 22.) számú határozatának rendelkező részében a kifogásnak helyt adva megállapította a Ve. 144. §-ának sérelmét. Az OEVB a jogsérelmet nem a választási plakát eltávolításában, hanem a „kihelyezett kampányeszköz közterület-használati szabályokra tekintettel történő elszállításában” jelölte meg.
[21] Mindezekre tekintettel a Bizottság úgy foglal állást, hogy jelen ügy alapját nem a választási plakát, hanem a választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésére és annak elszállítása képezi, így jelen beadvány elbírálása során a közterület-használatról szóló helyi jogszabályokat kell alkalmazni.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Khr. 3. § (2) bekezdés f) pontja alapján közterület-használati engedélyt kell beszerezni reklámhordozó, reklámhordozót tartó berendezés, tartóoszlop stb. elhelyezésére. A közterület-használati engedély a hirdető-berendezés elhelyezésének közjogi feltétele, amelyet az Khr.-ben, valamint az egyéb jogszabályban foglalt követelmények teljesítése esetén, átruházott hatáskörben, a polgármester ad ki.
[23] A Bizottság rögzíti, hogy a jogorvoslati kérelem előterjesztése során csatolásra került iratok és fényképek alapján, megállapítható, hogy Kifogást tevő megbízásából a Perfect Média Kft., a helyi közterület-használatról szóló jogszabályok ismeretében, azoknak megfelelően 2018. március 8-án, elektronikus úton közterület-használat iránti kérelmet terjesztett elő hirdető-berendezés elhelyezése céljából. Ezt követően Kifogást tevő 2018. március 19-én kelt beadványában elismerte, hogy engedély nélkül, 2018. március 16-án elhelyezte önálló hirdető-berendezését a Khr. hatálya alá tartozó „kiemelt” közterületen, a szekszárdi Garay téren. A kérelmet Beadványozó 2018. március 20-án kelt III/B.171-8/2018. számú határozatával bírálta el, amely döntésével a közterület-használatot Kifogást tevő részére nem engedélyezte, mivel az eljárás során megállapította, hogy a kérelmező 2018. március 16-án, a közterület-használati engedély megléte nélkül felállította a reklámhordozó eszközt, melynek rögzítése során, a statikai előírással és saját nyilatkozatával szemben, összesen 82 darab – lábanként mindösszesen 20,5 darab – betonlapot használt fel, ezért az engedélyező hatóság az Ákr. 84. § a) pontja értelmében, egy esetleges életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet megelőzése érdekében, 2018. március 17-én az eszköz azonnali bontását rendelte el.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Khr. 3. § (1) bekezdésében meghatározott közterület-használati engedély olyan közjogi feltétele a hirdető-berendezés elhelyezésének, amely a Ve. 144. § (6) bekezdése szerinti szabályozási körbe esik, és amelynek meglététől választási plakátot tartalmazó hirdető-berendezés esetén sem lehet eltekinteni, és ennek meglétét, vagy hiányát választási ügyben is értékelni kell. A Ve. 144. § (1)-(3) bekezdésére hivatkozással különösen nem élvezhet védelmet egy olyan választási plakátot tartalmazó hirdető-berendezés, amely kialakításánál, technikai jellemzőinél fogva nem felel meg az egyéb jogszabályi követelményeknek, különösen, ha használata baleset-, vagy életveszélyes.
[25] Kifogást tevő által megfogalmazott álláspont szerint a Ve. olyan szélsőséges értelmezéséhez is vezethet, melynek alapján bármilyen méretű, anyagú, technikai jellemzőjű hirdető-berendezés elhelyezhető lenne közterületen arra vonatkozó bármilyen engedély nélkül, ha azon választási hirdetés szerepel, és ez a választási kampány időszakában teljes védettséget biztosítana a berendezésnek.
[26] A Bizottság rögzíti továbbá, hogy a Kifogást tevő által hivatkozott 504/2018. NVB határozattal elbírált ügyben nem az volt vitatott, hogy az adott területen óriásplakátok elhelyezhetőek-e bárki által az erre vonatkozó szerződéses követelmények teljesítése mellett, hanem a bérleti szerződés megkötésének hiánya. Jelen ügyben az elhelyezni kívánt hirdető-berendezés helyszíne a városközpont olyan kiemelt területe ahol egyébként nem áll hirdető-berendezés, különösen nem olyan méretű és technikai jellemzőjű, mint a vitatott hypercube hirdetőoszlop. Egy ilyen berendezés esetében is meg kell felelni azoknak a jogalkotó által előírt biztonsági követelményeknek, amelyek az eszköz biztonságos elhelyezését, illetve a közelében tartózkodó személyek biztonságát garantálják. Beadványozó által lefolytatott engedélyezési eljárás során e követelmények megvizsgálásra kerültek és megállapítást nyert, hogy az érintett hirdető-berendezés nem tesz eleget a fent részletezet követelményeknek, használata a bizonyítékként csatolt önkormányzati határozatok alapján balesetveszélyes.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Kifogást tevő az önálló hirdető-berendezés elhelyezésekor nem rendelkezett a közterület-használatról szóló jogszabály szerinti engedéllyel, erre tekintettel Beadványozó nem követett el választási jogsértést azzal, hogy a Ve. 144. § (6) bekezdése szerinti Khr. 3. § (1) bekezdés f) pontjában rögzített, közjogi követelménynek minősülő közterület-használati engedély nélküli, életveszélyesnek minősített berendezést lebontatta.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett jogi indok alapján – a Ve. 231. § (5) bekezdés b) pontjára hivatkozva – a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat a Ve. 43. § (1) és (2) bekezdésén, a 139. §-án, a 140. §-án, a 144. §-án, a 220. §-án, a 231. § (4) bekezdésén, a 231. § (5) bekezdés b) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, a 223. § (1) bekezdésén, a 224. § (1), (2) és (5) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. március 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke