8/2023. NVB határozat - Dr. Jakab Alexandra Renáta magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

8/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Dr. Jakab Alexandra Renáta (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az anyag tulajdonosa számára biztosítani kell jogot arra, hogy a tulajdonát képező anyag hulladékká válását követően az értékkel bíró hulladékát piaci alapon működő vállalkozásnak adhassa el?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. február 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. december 16-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.          

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A hulladékgazdálkodás fő jogforrása jelenleg a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Ht.). A Ht. az elmúlt években kardinális változáson esett át, amelynek legfőbb indikátora a hulladékképződés megelőzése elvének érvényre juttatása, körforgásos gazdaságra történő átállás és az illegális hulladék felszámolása volt. A Nemzeti Választási Bizottság a kezdeményezés megfogalmazása alapján megállapítja, hogy Szervező célja kifejezetten az – említett módosítások részét képező – állami hulladékgazdálkodási közfeladat koncessziós szerződéssel történő átengedését lehetővé tevő jogszabályi rendelkezésektől eltérő tartalmú jogalkotás kikényszerítése „az értékkel bíró hulladékok” kapcsán. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja a népszavazási kérdés elbírálása szempontjából releváns jogszabályi környezet, illetve annak kialakulása körülményeinek felvázolását.
  2. Az Országgyűlés a 2020. december 15-ei ülésnapján fogadta el a T/13958. számú, egyes energetikai és hulladékgazdálkodási tárgyú törvények módosításáról szóló törvényt (a továbbiakban: Törvény). A módosítással az állam a környezet Alaptörvényben foglalt védelmi szintjének további biztosítását, illetve a közszolgáltatási feladatellátás hatékonyságának növelését kívánta elérni. A megvalósítani szándékozott modell lényege a következőképpen foglalható össze. Az állam a hulladékgazdálkodási tevékenység meghatározott részét magánfelek bevonásával, koncessziós szerződés útján kívánja ellátni a továbbiakban. A koncessziós jogosultság megalapítása együtt jár azzal, hogy a koncesszió tárgya az állam közfeladatai közé tartozzon. Erre tekintettel a módosítás megszünteti a települési önkormányzat hulladékgazdálkodási közszolgáltatás megszervezéséért fennálló felelősségét. A jogalkotó célja szerint az állami hulladékgazdálkodási közfeladat az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé kerül. A koncesszió tárgya a kizárólagosan állam által végezhető állami hulladékgazdálkodási közszolgáltatási résztevékenység és a hulladékgazdálkodási intézményi résztevékenység is. Ezzel párhuzamosan a módosítás megszüntette a hulladékbirtokos – meghatározott feltételek esetén fennálló – azon jogát, hogy maga gondoskodjon a hulladék kezeléséről, illetve rendelkezzen a birtokában lévő hulladékról, mivel a módosítás következményeként a hulladékot köteles átadni az állami feladat ellátójának, azaz a koncessziós társaságnak, vagy a koncesszori alvállalkozónak.
  3. A köztársasági elnök 2020. december 21. napján a Törvény 49. § (1) bekezdése, 38. § (2) bekezdése és 62. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól.
  4. Az Alkotmánybíróság az 5/2021. (II.9.) AB határozatában megállapította, hogy a Törvény támadott rendelkezései közül a 49. § (1) bekezdése – az Alaptörvény XIII. cikkének sérelme okán – alaptörvény-ellenes, mivel a szabályozás következtében bizonyos esetekben a hulladéktulajdonosnak is minősülő hulladékbirtokos köteles a hulladékot átadni az állami feladat ellátójának, akár ingyenesen, akár a másik fél által egyoldalúan meghatározott pénzbeli ellenszolgáltatás fejében, amely kedvezőtlenebb lehet a jelenlegi piaci versenyben elérhető árnál. Mindez tehát úgy korlátozza a hulladéktulajdonosnak is minősülő hulladékbirtokosnak a hulladékon fennálló tulajdonjogát, hogy ezzel számára tényleges, pénzben is kifejezhető hátrányt okoz, de nem ír elő az arányosságot biztosító ellentételezési kötelezettséget {Indokolás [30], [34]}. Az Alkotmánybíróság egyebekben nem osztotta a köztársasági elnök alkotmányossági aggályait és elutasította az indítványt.
  5. Az alaptörvény-ellenesség kiküszöbölése érdekében az Országgyűlés Törvényalkotási Bizottsága módosító javaslatot nyújtott be. Tárgyi javaslat Országgyűlés általi elfogadása, annak köztársasági elnök általi aláírása és kihirdetése, az egyes energetikai és hulladékgazdálkodási tárgyú törvények módosításáról szóló 2021. évi II. törvény (a továbbiakban: Módtv.) címen a Magyar Közlöny 2021. február 25-ei számában megtörtént.
  6. A Módtv-nyel bevezetett változás értelmében, az állami hulladékgazdálkodási közfeladat gyakorlásának jogát az állam kizárólag egységesen, egy eljárásban, egy és ugyanazon koncesszor részére koncessziós szerződéssel meghatározott időre átengedheti.
  7.  Az új koncessziós modellben a – hulladékgazdálkodás és azon belül különösen a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás folyamatos és magas színvonalú, a közegészségügy és környezetvédelem szempontjait maradéktalanul érvényesítő fenntartása mint – közérdek okán sor került a hulladékbirtokosok választási lehetőségének korlátozására is. Néhány kivételtől eltekintve ugyanis a hulladékbirtokos a birtokában lévő hulladék kezelését kizárólag a koncesszor részére történő kötelező átadással végezheti. A jogalkotói szándék szerint ez a korlátozás képes garantálni, hogy a hulladék olyan személynek kerüljön átadásra, amely nemcsak a saját profitja maximalizálásában érdekelt, de a tagállami célszámok teljesítésében is, azaz, hogy a közegészségügyi és környezetvédelmi célok érvényre jussanak. A törvény szerinti tulajdoni korlátnak (ún. „átadás”) az alapja is a közérdek, másfelől pedig mások alapjogainak védelme, amely egyrészről az Alaptörvény P) cikkében, másrészről a XX-XXI. cikkében (egészséghez való jog, egészséges környezethez való jog) tükröződik (vesd össze: az egyes energetikai és hulladékgazdálkodási tárgyú törvények módosításáról szóló 2021. évi II. törvény 49. §-hoz fűzött végső előterjesztői indokolás).
  8. A módosítás – az ismertetett alkotmánybírósági határozatra figyelemmel – az eredeti hulladéktermelő gazdálkodó szervezetek részére kompenzációt biztosít a pénzben kifejezhető értékkel rendelkező hulladékok tekintetében, amelyet a koncessziós társaság (vagy bizonyos esetekben az állam által kijelölt jogi személy) fizet meg az eredeti hulladéktermelő gazdálkodó szervezetek számára. Az értékkel rendelkező hulladék átadását és az érte megállapított kompenzációt az érintettek kötelesek szerződésben rögzíteni. A kompenzációt tehát a felek elsődlegesen közösen és a hulladék átadásáról szóló szerződésben állapítják meg. Ha a felek nem tudnak megállapodni, a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalhoz (a továbbiakban: Hivatal) fordulnak, és a Hivatal állapítja meg a hulladékért fizetendő kompenzáció mértékét (lásd: Módtv. 49. §). A Ht. 92/H. § (9) bekezdése hasonló – kompenzációra jogosító – rendelkezést tartalmaz az eredeti hulladéktermelőnek nem minősülő gazdálkodó szervezet vonatkozásában.
  9. A Ht. 53/A. § (1) bekezdése értelmében tehát az állami hulladékgazdálkodási közfeladat gyakorlásának jogát az állam kizárólag egységesen, egy eljárásban, egy és ugyanazon koncesszor részére, a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Konctv.), a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) és a Ht. rendelkezéseinek megfelelően megkötött koncessziós szerződéssel meghatározott időre engedheti át.
  10. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 12. § (1) bekezdés n) pontja rögzíti, hogy az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé tartozik a hulladékról szóló törvény szerinti állami hulladékgazdálkodási közfeladat.
  11. Az Nvtv. 12. § (3) bekezdése alapján a közbeszerzésekről szóló törvény szerinti építési, illetve szolgáltatási koncesszió a nemzeti vagyon tekintetében határozott időre, legfeljebb 35 évre adható.
  12. Fentiek megvalósításaként – összhangban a jogszabályi rendelkezésekkel - a Nemzeti Koncessziós Iroda mint ajánlatkérő EKR000969592021. szám alatt, „Egységes hulladékgazdálkodási koncesszió” tárgyú közbeszerzési eljárást írt ki, amelynek eredményeként a Magyar Állam (nevében és képviseletében eljár a Miniszterelnöki Kabinetirodát Vezető Miniszter) mint Koncesszióba adó és a MOL Magyar Olaj-és Gázipari Nyilvánosan Műkődő Részvénytársaság mint Koncesszor 2022. július 28. napján az egységes hulladékgazdálkodási tevékenységek tárgyában megállapodást és koncessziós szerződést kötött (a továbbiakban: Szerződés). A Ht. 92/H. § (1) bekezdése alapján a pályázat eredményeként megkötött Szerződés 2023. július 1-jén lép hatályba.
  13. A Módtv. nyomán szintén 2023. július 1-jétől pedig a hulladékbirtokosok hulladékkal történő rendelkezési joga is jelentősen leszűkül, hiszen főszabályként a hulladékkezelési tevékenységüket kizárólag a hulladék koncesszornak (vagy alvállalkozójának) történő kötelező átadással tudják kifejteni (lásd: Ht. 31. §).

IV.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
  2. Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése értelmében az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és észszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
  3. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 6/A. § (1) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvényben a költségvetési bevételi előirányzatok és a költségvetési kiadási előirányzatok

„a) központi kezelésű előirányzatként,

b) fejezeti kezelésű előirányzatként,

c) társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzataiként,

d) elkülönített állami pénzalapok előirányzataiként,

e) az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek előirányzataiként

jelennek meg”.

  1. Tárgyi vizsgálati részben a Bizottság a Ht. koncessziós díjra vonatkozó, fiskális-pénzügyi rendelkezéseit vonta vizsgálódási körébe.
  2. A Ht. 53/F. § (1) bekezdése alapján a koncesszióköteles hulladékgazdálkodási tevékenység gyakorlásáért az állam részére koncessziós díjat kell fizetni, vagy más ellentételezést kell adni.
  3. A Ht. 53/G. §-a kimondja, hogy a koncessziós díjat a miniszter az általa vezetett minisztérium kijelölt szervezeti egysége útján szedi be. A koncessziós díjból befolyt összeg a miniszter által vezetett minisztérium bevétele, azt a hulladékképződés csökkentését támogató feladatokra kell fordítani. A koncessziós díj felhasználásáról a miniszter évente - az 53/L. § (1) bekezdésben előírt átfogó elemzés részeként - beszámol a Kormány számára.
  4. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 160. §-a szerint az energiaügyi miniszter a Kormány körforgásos gazdaságra történő átállásért és a termékértéklánc-felügyeletért; hulladékgazdálkodási közszolgáltatási és szolgáltatási díj megállapításáért; hulladékgazdálkodásért és hulladékgazdálkodás felügyeletéért, továbbá a körforgásos gazdasághoz és a hulladékgazdálkodáshoz kapcsolódóan a fenntartható fejlődési feladatok összehangolásáért felelős tagja.
  5. Az Energiaügyi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2022. (XII. 30.) EM utasítás 2. számú függelék I.11.3.1.5. c) pontjának 9. alpontja alapján a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Hatósági Főosztály funkcionális feladatai körében gondoskodik a koncesszióköteles hulladékgazdálkodási tevékenység gyakorlásáért az állam részére fizetendő díj beszedéséről.
  6. Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről szóló 2022. évi XXV. törvényt (a továbbiakban: Kvtv.) az Országgyűlés a 2022. július 19-i ülésnapján fogadta el, annak kihirdetése a Magyar Közlöny 2022. július 27-én megjelent 127. számában történt meg.
  7. Az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 424/2022. (X. 28.) Korm. rendelet szerinti veszélyhelyzet ideje alatt, a Magyarország 2023. évi központi költségvetésének a veszélyhelyzettel összefüggő eltérő szabályairól szóló 613/2022. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) értelmében a Kvtv. egyes rendelkezéseit a rendeletben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
  8. A Kvtv. 9. § (3) bekezdése kimondja, hogy az államot megillető koncessziós díjbevételt a koncessziós jogviszony során az állam nevében eljáró miniszter irányítása alá tartozó fejezetben az Áht. 19. § (3) bekezdése szerinti tulajdonosi bevételként kell elszámolni. (a Kormányrendelet a 9. § (3) bekezdése tekintetben eltérő rendelkezést nem tartalmaz)
  9. A Kvtv. XVII. Fejezete (Technológiai és Ipari Minisztérium) „A TIM tulajdonosi joggyakorlásával kapcsolatos bevételek”-en belül „Koncessziós díjak” alatt 730,0 millió forint került meghatározásra (a Kormányrendeletben XVII. Fejezetében Energiaügyi Minisztérium alatt „Az EM tulajdonosi joggyakorlásával kapcsolatos bevételek” között a „Koncessziós díjak” 550,0 millió forint értékben szerepelnek).
  10. A Szerződés 13.2. pontja alapján az Állam a koncessziós díjra a koncessziós időszak első napjától kezdődően jogosult. (a Ht. 92/H. § (1) bekezdése alapján ez a nap 2023. július 1-je.)
  11. Fent kifejtettek alapján egyértelműen megállapítható, hogy a koncesszióköteles hulladékgazdálkodási tevékenység gyakorlásáért az állam részére fizetendő díj a költségvetés XVII. Fejezete alatt bevételként jelenik meg.
  12. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.

  1. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
  2.  Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben »A közpénzek« címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
  3.  Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában az Alaptörvény N) cikkében megjelenő alkotmányozói akarat és a korábbi joggyakorlat alapján megállapította, hogy az olyan népszavazási kérdés is sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezést, amelyből formálisan nem következik a költségvetési törvény módosítása, de az abban foglaltak megvalósítása csak a központi költségvetésben szereplő, felülről nyitott előirányzat módosításával (növekedésével) lehetséges, így népszavazásra nem bocsájtható. {Abh., Indokolás [20]}
  4. A népszavazásra javasolt kérdés a fentiekben vázolt, a Ht. módosításával létrehozott egységes hulladékgazdálkodási koncesszió megbontására, részleges megszüntetésére irányul, azáltal, hogy az „értékkel bíró hulladékok” kikerülnének annak tárgya alól, amely a 2022. július 28. napján – közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött – Szerződés lényeges módosítását, adott esetben megszüntetését is szükségessé tenné. A szerződés módosítása, esetleges megszüntetése pedig azzal a következménnyel jár, hogy az állam javára fizetendő, központi költségvetés bevételi oldalát képező koncessziós díj is csökkenne (a koncessziós rendszer teljes megszüntetése esetén a tervezett bevétel egésze kiesne), ebből fakadóan pedig a költségvetési törvény módosítása is indokolttá válna.
  5. A Bizottság rávilágít arra is, hogy az ismertetett jogszabályi és szerződéses rendelkezések alapján az egységes hulladékgazdálkodási rendszer megbontása vagy megszüntetése nem kizárólag a költségvetés bevételi oldalát érintené, hanem a kiadási oldalt is az alábbiak miatt. A költségvetési törvény kiadási oldalának érintettsége két pilléren nyugszik.
  6. Első pillérként a Bizottság a Ht. 92/H. § (2) bekezdésében rögzített rendelkezésre mutat rá. E szakasz rögzíti, hogy ha a meghatározott időpontban a koncessziós szerződés, a koncesszor érdekkörében bekövetkező változást kivéve, nem lép hatályba, a koncesszor kártalanításra jogosult az e törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben meghatározott feltételek alapján. A kártalanítási igény jogalapjáról és mértékéről a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága dönt. Az (5) bekezdés alapján a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződések megkötésére és módosítására vonatkozó korlátozással, valamint e szerződések törvény erejénél fogva történő megszűnésével összefüggésben keletkezett, igazolt vagyoni hátrányokért a központi költségvetés - e törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint - arányos kártalanítást biztosít. A kártalanítási igény jogalapjáról és mértékéről a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága dönt.
  7. Mindezeken túlmenően a Szerződés 35.5., 43.6. és 44.3. pontjai rendelkeznek az Állam kártérítési felelősségéről, amely pénzfizetési kötelezettséget keletkeztethet, így egyértelműen a költségvetési kiadás lehetőségét hordozza magában.
  8. A kiadási oldal érintettségének második pillérjét a Szerződés 7. pontja szerinti „Céltársaságok részesedésének megvásárlása” képezi. A Bizottság rámutat arra, hogy az egységes hulladékgazdálkodási koncesszió tárgyú közbeszerzési eljárás koncesszió hirdetményének III.1.2. pontjának 9. alpontja előírta, hogy a nyertes Ajánlattevő köteles a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Koordináló és Vagyonkezelő Zrt. (a továbbiakban: Zrt.), valamint a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Szolgáltató Kft. (a továbbiakban: Kft.) tulajdonjogának 100%-át megtestesítő részvények, illetve üzletrészek megszerzésére.
  9. Említett jogi személyek cégkivonata alapján a Bizottság megállapítja, hogy mind a Zrt., mind a Kft. egyszemélyi tulajdonosa a Magyar Állam.
  10. A Bizottság utal arra, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén – amennyiben az a koncessziós rendszer teljes megszüntetéséhez vezetne - az említett gazdasági társaságok tulajdonosi sorsának újbóli rendezése (részvények és üzletrészek állami visszavásárlása) válna szükségessé, amelynek pénzügyi forrását a központi költségvetés teremtené meg.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.

V.

[A jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „Az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint „[a] választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: (…) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás”.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [113/2015., 67/2017., 384/2022. számú NVB határozatok].
  3. A Bizottság e körben kíván utalni az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában kifejtett – jogi érvelésére, amely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
  4. Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, amely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
  5. E körben a Bizottság tényként rögzíti az alábbiakat.
  6. Szervező 2022. december 12. napján az alábbi két népszavazási kérdést nyújtotta be a Bizottság részére hitelesítés céljából:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magántulajdon tiszteletben tartása mellett az anyag hulladékká válását követően is az anyag tulajdonosának a tulajdonában maradjon, mindaddig, amíg Ő úgy nem dönt, hogy piaci alapon működő vállalkozásnak értékesíti az értékkel bíró hulladékát?”

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a hulladékok felvásárlására és értékesítésére vonatkozó jogszabályok ne módosuljanak akként, hogy az értékkel bíró hulladékok a hulladékkoncessziós feladatellátás körébe tartozzanak?"

  1. Szervező 2022. december 14. napján további két kérdést küldött meg postai úton a Bizottság részére:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az értékkel bíró hulladékok ez e tevékenységet végző vállalkozásoknak történő leadására és felvásárlására a továbbiakban is a koncesszió keretein kívül, a mindenkori piaci árak és a magántulajdon tiszteletben tartása mellett legyen a Ht. (Hulladéktv.) szerinti jogszabály által biztosított lehetőség?”

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a jövőben sem lehet az értékkel bíró hulladékot a magántulajdon és a piaci árak figyelmen kívül hagyásával a hulladékkoncesszión keresztül értékesíteni?"

  1. Szervező 2022. december 16. további két kérdés hitelesítését kezdeményezte a Bizottságnál:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az anyag tulajdonosa számára biztosítani kell jogot arra, hogy a tulajdonát képező anyag hulladékká válását követően az értékkel bíró hulladékát piaci alapon működő vállalkozásnak adhassa el?”

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az értékkel bíró hulladék leadására és felvásárlására továbbra is a magántulajdon és a piaci árak tiszteletben tartása mellett, a koncesszió keretein kívül legyen lehetőség?"

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdések mindegyike – bár némiképpen eltérően megfogalmazva, de – azt célozza, hogy a Ht.-nek a határozat korábbi részében ismertetett, egymással összefüggő (a hulladékgazdálkodási koncesszióra és ezzel párhuzamosan a hulladékbirtokosok rendelkezési jogának szűkítésére vonatkozó) rendelkezései megváltozzanak oly módon, hogy az értékkel bíró hulladékok értékesítésére ne a koncesszió keretein belül és piaci alapon kerülhessen sor.
  2. Az alkotmánybírósági megállapításokat is figyelembe véve a Kúria a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét illetően a Knk.VII.37.959/2017/3. számú végzésében korábbi döntései (Knk.VII.37.520/2017/2., Knk.IV.37.525/2017/2., Knk.IV.37.522/2017/2., Knk.IV.37.521/2017/2., Knk.VII.37.523/2017/2.,  Knk.VII.37.524/2017/2.) alapján rögzítette, „hogy az olyan szervezői magatartás, amely az érdemben azonos tartalmú, ám szövegszerűen némiképp eltérő népszavazási kérdések hitelesítésére irányul, alappal vetheti fel ezen alapelv sérelmét. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése ugyan nem zárja ki, hogy ugyanazon szervező ugyanazon tárgykörben több, különböző módon megfogalmazott népszavazási kérdést nyújtson be, ugyanakkor e jogszabályhely tág értelmezése visszaélésszerű joggyakorlatot sem eredményezhet. A népszavazási kérdések hitelesítésére vonatkozó eljárás célja ugyanis nem az, hogy a hitelesítésre feljogosított NVB, vagy a hitelesítést felülvizsgáló Kúria a szervező érdemben azonos tartalmú kérdései közül kiválassza a hitelesítésre alkalmasat. A szervező feladata és felelőssége, hogy egy adott népszavazási tárgykörben olyan kérdést fogalmazzon meg, amely a kérdéssel szemben támasztott alkotmányos és egyéb jogszabályi feltételek alapján a hitelesítést lehetővé teszi.” [Indokolás [34] bekezdés].
  3. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem tekinthető jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásnak és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során rövid időn belül, azonos témakörben azonos tartalmú jogalkotást célozva hat, némiképp eltérő megfogalmazású népszavazási kezdeményezés, úgynevezett kérdéssorozat kerül benyújtásra.
  4. A Bizottság érvelését tovább erősítendő utal arra, hogy a népszavazás kezdeményezéséről szóló jognyilatkozatok mind a hat kérdés esetén 2022. november 24-i keltezésű, míg a postára adás napja a 2022. december 12-én beérkezett kérdések esetén 2022. december 9-e; a 2022. december 14-én beérkezetteknél 2022. december 13-a, míg a 2022. december 16-án érkezett kérdések esetén 2022. december 14-e.
  5. A Bizottság tehát megállapítja, hogy azért nem rendeltetésszerű Szervező joggyakorlása, mert ugyanazon cél elérésére (egységes hulladékgazdálkodási koncesszió megbontása és a hulladékbirtokosok korlátozott rendelkezési jogának kitágítása) azonos keltezésű jognyilatkozatokkal, rövid időszak alatt, szakaszos postára adás mellett, egymás után, ugyanazon tárgykörben, némileg eltérő fogalmazással összesen hat darab népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kezdeményezte, úgy, hogy a hitelesítésre alkalmas kérdés kiválasztásának „jogát” a Bizottságra bízta.
  6. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontját; továbbá a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, a 36. cikk (1) és (2) bekezdésein; a Kvtv. 9. § (3) bekezdésén, a XVII. Fejezetén; a Ht. 31. §-án, az 53/A. §-án, az 53/F. §-án, az 53/G. §-án, a 92/H. § (1)-(2) bekezdésein; a Módtv. 49. §-án; az Nvtv. 12. § (1) bekezdés n) pontján, a 12. § (3) bekezdésén; a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján; az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 8. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén és 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. február 7.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke