A Nemzeti Választási Bizottság
53/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Bene Gábor Sándor (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket kiemelt nemzetgazdasági érdekre hivatkozva se lehessen a mezőgazdasági művelés alól kivonni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. április 19-én 14 óra 38 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 24 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket kiemelt nemzetgazdasági érdekre hivatkozva se lehessen „mezőgazdasági művelés alól kivonni”.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság felidézi, hogy hasonló tárgykörben a közelmúltban már hozott döntést. A Bizottság az „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg ipari létesítmények telepítése céljából a termőföldek művelésből való kivonását?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését 2023. március 21-én, a 21/2023. számú határozatával megtagadta. Idézett határozat ellen bírósági felülvizsgálat kérelem nem érkezett, így az 2023. április 5-én 16.00-kor jogerőre emelkedett. Eltérő bírósági gyakorlat hiányában, tárgyi népszavazási kezdeményezés elbírálása során a Bizottság a 21/2023. számú határozatban kifejtett jogi érvelést vette alapul.
[10] A Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások jogi környezetének feltérképezését. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről a 2006. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ngtv.) rendelkezik.
[11] Az Ngtv. a gazdaság és beruházás-ösztönzés egyik leghatékonyabb eszköze, a beruházások makrogazdasági méretekben történő összehangolására alkalmas jogszabály.
[12] A Kúria 2021. márciusában kiadott, 2021.E1.II.JGY.K.1. szám alatti, „Az építésügyi hatósági eljárások gyakorlata” tárgykörben felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményének (a továbbiakban: Összefoglaló vélemény) XV. pont 1. Bevezetés címet viselő alpont kimondja, hogy „… kezdetekkor az Ngtv. kifejezetten eljárást gyorsító, mintegy kisegítő jellegű törvényként működött … lex specialisként a megadott ügyfajtákra vonatkozó különös eljárási szabályokat tartalmazott. … Mára a kiemelt ügyes rendeletek a Kormány stratégiai céljaihoz hozzájárulva lehetővé teszik a térségi beruházásokat, amely magával vonja az új munkahelyek teremtésének lehetőségét, a térségi GDP és a hozzáadott érték növelését, vagy akár az elmaradott térségekben a közép-és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai és gazdasági hatásokkal önmagában mérséklő segítséget jelenthet a beruházásokkal érintett térségek gazdasági helyzetéből fakadó társadalmi kockázatokra.”
[13] Az Ngtv. jogtörténeti fejlődéséhez hozzátartozik, hogy a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény 14. § (5) bekezdése tette lehetővé azt, hogy nem kizárólag közigazgatási hatósági engedélyezési ügyek, hanem nem engedélyezési jellegű hatósági ügyek esetén is legyen lehetőség a kiemelt jelentőségűvé nyilvánításra, így a beruházással összefüggő bármely közigazgatási hatósági ügy kiemeltté válhat [kivéve Ngtv. 1. § (1a) bekezdés].
[14] A gazdasági fellendüléssel felmerültek speciális beruházások is, ezért a jogalkotó, a 2018. évi XLIX. törvénnyel bevezette a már kiemelt beruházássá nyilvánított beruházások esetében a kiemelten közérdekű beruházás megvalósítására vonatkozó alcímet. A „kiemelt jelentőségű” és a „kiemelten közérdekű” ügyek szabályozása egymásra épül. Az adott beruházás kezelhető nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásként, de amennyiben a megvalósításához kiemelt közérdek kapcsolódik, akkor a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokra és azokkal összefüggő közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó különös szabályok mellett egyéb, további külön szabályok alkalmazásának van helye („kiemeltebb kiemelt ügy”). [lásd Összefoglaló vélemény 2.1.5. pont, Ngtv. 11. §-11/G. §]
[15] A jogtörténeti előzmények bemutatása után, a Bizottság az Ngtv. szabályainak elemzését végezte el.
[16] Az Ngtv. 1. § (1) bekezdése taxatív felsorolást ad arról, hogy mely ügyek nyilváníthatóak nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházássá. (pl.: részben vagy egészben európai uniós támogatásból megvalósítandó beruházás, vagy legalább 90 millió forint teljes költségigényű és legalább 15 új munkahely megteremtését biztosító beruházás.) Amennyiben az Ngtv. 1. § (1) bekezdésében meghatározott jogalap nem áll, úgy azt a Kormány nem nyilváníthatja kiemelt üggyé.
[17] Ezzel szemben az Ngtv. 11. § (1) bekezdése alapján törvény vagy kormányrendelet kiemelten közérdekű beruházássá nyilváníthat közfeladat ellátásával összefüggő, kiemelten fontos közérdekű cél megvalósítására irányuló beruházást. Például: oktatási, egészségügyi beruházások. A kiemelten közérdekű beruházás ex lege közfeladatnak minősül.
[18] Az Ngtv. 12. § (4) bekezdése alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
a) a kiemelten közérdekű beruházást, a kiemelten közérdekű beruházás helyszínét és közvetlen környezetét, valamint a kiemelten közérdekű beruházás során építési tevékenységgel érintett telek közvetlen környezetébe tartozó, az építési tevékenység költséghatékony elvégzéséhez szükséges közterület használatának feltétlenül szükséges időtartamát,
b) a kiemelten közérdekű beruházás megvalósításával összefüggő sajátos településrendezési és beépítési szabályokat, egyedi építési követelményeket, sajátos telekalakítási követelményeket, egyedi településképi követelményeket, egyedi örökségvédelmi szabályokat, a fás szárú növények védelmére vonatkozó szabályokat, valamint a felszín alatti vizek és a földtani közeg kármentesítésével összefüggő hatósági eljárások különös eljárási szabályait, a kármentesítés során a tényfeltárás, a beavatkozás és a kármentesítési monitoring egyedi szabályait,
c) a 11/D. § (1) bekezdése szerinti különös eljárás szabályokat,
d) a kiemelten közérdekű beruházással kapcsolatos, a 11/C. § szerinti kártalanítás részletes szabályait,
e) a kiemelten közérdekű beruházáshoz közvetlenül kapcsolódó, közműszakaszt érintő munka elvégezésére és elszámolására a 11/F. §-ban foglaltak alkalmazását.
[19] Az Ngtv. 12. § (5) bekezdés a) pontja alapján pedig a Kormány arra kapott felhatalmazást, hogy rendeletben állapítsa meg a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű ügyek körét.
[20] Az Összefoglaló vélemény 3.6. pontja alapján a fenti felhatalmazó rendelkezések alapján született kormányrendeletek csoportosíthatóak. 2018 óta egyetlen kormányrendelet szabályozza ugyanis az egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítására vonatkozó beruházásokat. (lásd egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról, valamint egyes nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításról szóló kormányrendeletek módosításáról szóló 141/2018. (VII. 27.) Korm. rendelet)
[21] Az új kiemelt ügyes magánberuházásokat a 141/2018. Korm. rendelet módosításával szokás kezelni, míg a költségvetési forrásból megvalósuló beruházások önálló kormányrendeletben kerülnek szabályozásra.
[22] A Kúria Összefoglaló vélemény 3.7. pontja rávilágít arra is, hogy az érintett földrajzi és jogi terület helyrajzi szám szerinti megjelöléssel szokott szerepelni a rendeletekben, míg a beruházással összefüggő ügyek mellékletben történő felsorolása figyelhető meg. „Gyakori megoldás, hogy a normaszöveg tartalmazza azt is, hogy a beruházással összefüggőnek kell tekinteni az annak megvalósításához, használatbavételéhez és üzemeltetésének beindításához szükséges, vagy a beruházásokhoz közvetlenül kapcsolódó – a megvalósítandó építmény megközelítését és működését segítő – magasépítési, mélyépítési, útépítési, parkoló építési, műtárgyépítési, járdaépítési, közműcsatlakozási, közműátalakítási és fejlesztési munkákkal kapcsolatos beruházásokat is, de ez esetben a túl általános megfogalmazást konkretizálni szükséges.”
[23] Második lépésként a Bizottság a termőföld és a mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma közötti különbségre mutat rá.
[24] A termőföld fogalmát a termőföld védelméről szóló a 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tfvt.) rendezi, annak 2. § 19. pontja kimondja, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”
[25] A mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma a termőföld törvényi fogalmánál tágabb. A mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld definícióját a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földtv.) 5. § 17. pontja határozza meg: „a föld fekvésétől (belterület, külterület) függetlenül valamennyi olyan földrészlet, amely az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő és fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, továbbá az olyan művelés alól kivett területként nyilvántartott földrészlet, amelyre az ingatlan-nyilvántartásban Országos Erdőállomány Adattárban erdőként nyilvántartott terület jogi jelleg van feljegyezve.”
[26] A Tfvt. a termőföldnek való minősülés kiindulópontjaként két konjunktív feltételt támaszt. Egyrészről az ingatlannak külterületen kell feküdnie, másrészt az ingatlan-nyilvántartásban meghatározott művelési ágban kell nyilvántartani azt. Míg a Tfvt. szerint a termőföld külterületi ingatlan, addig a Földtv. a föld fekvése (külterület, vagy belterület) szerint nem differenciál.
[27] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásában a termőföld szerepel, a Bizottság is e körben folytatta tovább a vizsgálatát és a Tftv. szabályait vette górcső alá elsődlegesen, különös hangsúlyt fektetve a hasznosítási szabályok és a művelési ág megváltoztatását célzó eljárás közti különbség kidomborítására. A Bizottság először a hasznosításra vonatkozó szabályokat tekintette át.
[28] A Tftv. a hazai földhasználók részére előírja, hogy köteles a termőföldet a művelési ágának megfelelő termeléssel hasznosítani, vagy ha nem termel, a talajvédelmi előírások betartásával a gyomnövények megtelepedését megakadályozni. [lásd Tfvt. 5. § (1) bekezdés] Ezen főszabály alól kivétel a szőlő és gyümölcs ültetvény, ahol kötelező a művelési ág szerinti hasznosítás.
[29] Aki elmulasztja – többek között – a termőföld hasznosításával kapcsolatos általános vagy ideiglenes hasznosítási kötelezettséget, vagy elmulasztja a művelési ág megváltozásának bejelentését, földvédelmi bírságot köteles fizetni. (lásd Tfvt. 24. §)
[30] A törvény szabályozási szempontrendszere szerint, az, aki a termőföldet nem a művelési ágnak megfelelő termeléssel kívánja hasznosítani, a termőföldet az ingatlanügyi hatóság engedélyével más célra hasznosíthatja. [lásd Tfvt. 10. § (1) bekezdés]
[31] A Tfvt. 9. §-a határozza meg, hogy mi minősül a termőföld más célú hasznosításának. A Tfvt. 9. § (1) bekezdése alapján a „[t]ermőföld más célú hasznosításának minősül:
a) a termőföld olyan időleges vagy végleges igénybevétele, amellyel a termőföld a továbbiakban mezőgazdasági hasznosításra időlegesen vagy véglegesen alkalmatlanná válik;
b) a termőföld belterületbe vonásának engedélyezése;
c) az Evt. hatálya alá nem tartozó üzem-, majorfásítás, valamint az út, vasút és egyéb műszaki létesítmény tartozékát képező fásítás igénybevétele.”
[32] A Tfvt. 9. § (3) bekezdése kimondja, hogy a termőföld más célú hasznosítása időleges vagy végleges lehet. A termőföld belterületbe vonása végleges más célú hasznosításnak minősül.
[33] A Tfvt. 11. § (1) bekezdése elvi éllel rögzíti, hogy termőföldet más célra csak kivételesen lehet felhasználni. A más célú hasznosítás iránti kérelem tartalmi elemeit, valamint a csatolandó mellékleteket a Tfvt. 12. §-a szabályozza.
[34] A Tftv. 11. § (4) bekezdése alapján az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni, azaz a más célú hasznosítás a termőföld egy részére is fennállhat. E tényre utal az is, hogy a Tftv. 12. § (1) bekezdés b) pontja alapján a más célú hasznosításhoz szükséges teljes területigényt meg kell jelölni a kérelemben.
[35] A termőföld más célú hasznosítására kiadott engedély a véglegessé válásának napját követő naptól számított 4 évig hatályos, míg a termőföld időleges más célú hasznosítása csak meghatározott időre, legfeljebb 5 évre engedélyezhető. [lásd Tftv. 13. § (1) bekezdés; 14. § (2) bekezdés]
[36] A Tfvt. 21. § (1) bekezdése alapján – főszabály szerint – a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni. A Tftv. 26. § (1)-(2) bekezdései alapján a járulékot a termőföld fekvése szerinti illetékes fővárosi és vármegyei kormányhivatal e célra létrehozott központosított beszedési számlájára kell befizetni. A járulék a központi költségvetést illeti meg. A földvédelmi járulék mértékéről a Tftv. 1. számú melléklete rendelkezik.
[37] Annak érdekében, hogy a hasznosításra vonatkozó szabályok összevethetőek legyenek a művelési ág megváltoztatására irányúló eljárással, következő lépésként a Bizottság a művelési ág megváltoztatására irányuló eljárás anyagi jogi és eljárási szabályait tekintette át.
[38] Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) 14. §-a rögzíti, hogy az ingatlan-nyilvántartás tartalmazza az ingatlan fekvésére (belterület, külterület megjelölése) vonatkozó adatot, továbbá a művelési ág és a művelés alól kivett terület elnevezését is.
[39] Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Inytv. vhr.) IV. fejezete határozza meg, hogy mely területeket pontosan milyen művelési ágban kell nyilvántartani.
[40] A Bizottság visszautal arra, hogy az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett művelési ágnak azért van kiemelkedő szerepe, mert külterületi ingatlan esetén e tény befolyásolja azt, hogy egy ingatlan termőföldnek minősül-e vagy sem.
[41] Sem az Inytv., sem az Inytv. vhr. nem ismeri a kérdésben is szereplő „művelés alól kivonás”-t mint ingatlan-nyilvántartási eljárást.
[42] Az Inytv. vhr. a művelési ág változására irányuló eljárást ismeri jogi kategóriaként. Az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdése határozza meg azt, hogy mi minősül művelési ág változásnak. A kérdés hitelesíthetősége szempontjából ügydöntő, hogy az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdés e) pontja alapján művelési ág változásnak minősül, ha a terület végleges más célú hasznosítását megvalósították (62/C. §).
[43] Az Inytv. vhr. 62/C. § (1) bekezdése alapján a termőföld végleges más célú hasznosításával összefüggő, nem beruházási területre történő művelési ág változás átvezetéséhez szükséges:
a) a termőföld végleges más célú hasznosításának engedélyezéséről rendelkező végleges határozat,
b) az a) pontban foglalt engedélyben meghatározott földvédelmi járulék megfizetésének igazolása, és
c) az a) pont szerinti határozatban megjelölt termőföld hasznosítási céllal összhangban álló olyan végleges hatósági engedély, amely annak jogosultját a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére jogosítja.
[44] A további részletszabályok ismertetése nélkül a Bizottság arra mutat rá, hogy termőföld esetén a művelési ág változás átvezetéséhez szükséges okiratként az Inytv. vhr. előírja a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére való engedély csatolását.
[45] E ponton kristályosodik ki, hogy termőföld más célú hasznosítása esetén elsőként annak művelési ága szerinti eltérő hasznosítás engedélyezését kell kérelmezni, amely érvényességi időtartama alatt egy függő jogi helyzet alakul, ezen időszak alatt az adott területre eső beruházás megvalósulása zajlik, majd a beruházás befejezése és az elkészült létesítmény használatához szükséges engedélyek beszerzése után kezdeményezhető a művelési ág változás átvezetése (azaz a terület művelés alól kivett területté válik).
[46] Az előző pontban rögzített esettől élésen meg kell különböztetni, azt, amikor a művelési ág úgy változik meg, hogy a termőföld minősítését az nem érinti. Példával megvilágítva ezt az esetet: amikor a szántó művelési ág rét művelési ágra változik, hiszen mind a két művelési ág a Tftv. szerint a termőföld fogalma alá tartozik.
[47] Visszatérve a népszavazásra javasolt kérdéshez, a Bizottság álláspontja szerint Szervező kérdése a termőföld (végleges) más célú hasznosítása által indokolt művelési ág megváltoztatását takarhatja.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[48] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
[49] A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket kiemelt nemzetgazdasági érdekre hivatkozva se lehessen a mezőgazdasági művelés alól kivonni.
[50] Az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.
[51] Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
[52] Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről a 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) rendelkezik.
[53] Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés
- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy
- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve
- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.
[54] Az Abh-ban az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
[55] Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben »A közpénzek« címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
[56] A Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény által meghatározott szabályozási keretek között a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás mindenképpen érintené a központi költségvetés bevételi oldalát a következő okfejtés alapján.
[57] Ahogyan az már korábban kifejtésre került a Tftv. 21. §-a alapján a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni.
[58] Arra is utal előzőleg a Bizottság, hogy a Tftv. 26. § (2) bekezdése alapján a járulék a központi költségvetés bevétele.
[59] A Kvtv. 1. melléklet XLII. pontja alatt szabályozza a költségvetés közvetlen bevételeit és kiadásait.
[60] A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 60. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a miniszter (agrárminiszter) a földügyért való felelőssége keretében felel a termőföld védelméért és a talajvédelemért.
[61] Az Agrárminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 10/2019. (XII. 30.) AM utasítás 2. számú függelék 2.1.5. pontja rögzíti a Földügyi és Térinformatikai Főosztály feladatait. E főosztály funkcionális feladatai körében többek között
-felelős a földvédelmi járulék és bírság befizetésének ellenőrzésével kapcsolatos feladatok ellátásáért, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok és a Minisztérium érintett önálló szervezeti egységei kapcsolódó feladatainak összehangolásáért (lásd 5.19. pont);
-felelős a fővárosi és megyei kormányhivatalok jogerős és végrehajtható döntéseiben kiszabott, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék és földvédelmi bírság visszafizetésével, illetve ezen pénzfizetési kötelezettségek nyilvántartásból való törlésével kapcsolatos szakmai feladatok ellátásáért (lásd 5.23. pont).
[62] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, az Országgyűlés törvényben rögzítené, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket kiemelt nemzetgazdasági érdekre hivatkozva sem lehet mezőgazdasági művelés alól kivonni. A „művelés alól kivonás” tehát a „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket” leszámítva más esetekben lehetséges lenne.
[63] Azáltal azonban, hogy nemzetgazdasági érdekre hivatkozva a „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldek” más célú hasznosítása nem lenne engedélyezhető, az engedélyezhető „más célú hasznosítások köre” is szűkülne, amellyel párhuzamosan, abból okszerűen következve csökkenne a kérelmezők által fizetendő, központi költségvetést megillető földvédelmi járulék összege is.
[64] Másképpen megvilágítva Szervező törekvése magában foglalja egyben azt is, hogy a más célú hasznosításért fizetendő, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék, mint költségvetési bevétel egy része azért esne ki, azért nem számolhatna a jogalkotó az adott összeggel, mert földvédelmi járulékfizetési kötelezettséget keletkeztető tényállások köre csökkenne.
[65] A Bizottság meglátása szerint az a tény, hogy Szervező kérdése a földvédelmi járulékfizetési kötelezettségen keresztül érinti a Tftv.-ben egzaktan rögzített, a központi költségvetési bevételi oldalának egyik forrását, olyan körülmény, amely a központi költségvetés módosítását vonja maga után.
[66] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[67] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[68] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[69] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[70] Az egyértelműség törvényi követelményén a Bizottság mindenekelőtt azt rögzíti, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása alapján arra enged következtetni, hogy a termőföld művelési ág változása önmagában értelmezhető lenne, anélkül, hogy a termőföld, mint „véges jószág” más célú hasznosítása engedélyezésre kerülne.
[71] Holott, ahogyan azt már a Bizottság korábban kifejtette, a termőföld esetén az adott művelési ágától való eltérő hasznosítás esetén először annak más célú hasznosítását (végleges más célú hasznosítás) kell az ingatlanügyi hatóságnak engedélyezni, és a hasznosítás célja szerinti megvalósulás után, az idézett engedélyek birtokában kérhető a művelési ág változtatása.
[72] Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező által feltett kérdés megtévesztő jelleggel sugalmaz a választópolgárok felé információkat. A kezdeményezés jelenlegi megfogalmazása alapján ugyanis alappal feltételezhető, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy valamely termőföld művelési ágának változása – végleges más célú használat esetén – időben megelőzi a termőföld más célú hasznosításának engedélyezését.
[73] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt a kérdést, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[74] A Bizottság a kérdésben szereplő „nemzetgazdasági érdekre hivatkozva se lehessen” fordulatot is megvizsgálta. A „se lehessen” megfogalmazás alapján a választópolgárban alappal merül fel a kérdés, hogy a nemzetgazdasági érdeken kívül még milyen egyéb érdek esne tiltás alá. A bizonytalanság pedig a Bizottság megítélése alapján a „se” tagadószó használatából ered, amelyet legtöbbször a magyar nyelvben két vagy több egynemű mondatrész párhuzamos tagadásakor használunk. Jelen esetben azonban a „kiemelt nemzetgazdasági érdek”-kel semmilyen más mondatrész (érdek, indok) nem került párhuzamba állításra, ezen információ a választópolgár elől rejtve maradt, amely tényező szintén az egyértelműség követelménye ellen hat.
[75] A Bizottság döntése meghozatala során nem hagyhatta figyelmen kívül azt a körülményt sem, hogy a népszavazásra javasolt kérdés által érintett jogterület, valójában olyan bonyolult és speciális szakpolitikai belső tartalmat hordoz magában, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó gazdaságpolitikai, földügyi, ingatlan-nyilvántartás és településrendezési szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének pontosan milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem lennének képesek átlátni e döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[76] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[77] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, megtévesztő jellegű, így az egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg, így Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[78] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[79] A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein és a 8. cikk (3) bekezdés b) pontján; a 36. cikk (1)-(2) bekezdésein; a P) cikken; a Kvtv. 1. melléklet XLII. pontján; a Tfvt. 2. § 19. pontján, az 5. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) és (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) és (4) bekezdésén, a 13. § (1) bekezdésén, a 14. § (2) bekezdésén, a 21. § (1) bekezdésén, a 24. §-án, a 26. § (1)-(2) bekezdésén; a Földtv. 5. § 17. pontján; az Inytv. 14. §-án; az Ngtv. 1. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a 12. § (4) és (5) bekezdésein; a 182/2022. (V.24.) Kormányrendelet 60. § (2) bekezdésén; az Nsztv. 2-4. §-ain, a 6. §-án, a 8. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. június 6.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke