51/2023. NVB határozat - a LMP - Magyarország Zöld Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

51/2023. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a LMP - Magyarország Zöld Pártja (1136 Budapest, Hegedűs Gyula u. 36. fszt. 5. a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon ne lehessen olyan újabb, akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmény üzembehelyezését engedélyezni, amelynek az üzembehelyezésével az ország területén az éves összesített gyártási kapacitás meghaladja, a 2023. december 31-én működő létesítmények összteljesítményét?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. április 13-án meghatalmazott útján nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.

[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervező 25 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.

[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.

[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.

[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

[8] Az országos népszavazási kezdeményezés célja az akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmények üzembe helyezésének új feltételhez kötése. Abban az esetben, ha az ipari létesítmény üzembe helyezése 2023. december 31 után történne, azt csak abban az esetben lenne engedélyezhető, ha azzal az ország területén működő és üzemelő akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmények éves összesített gyártási kapacitása nem haladja meg a 2023. december 31-ei szintet.

[9] A népszavazási kérdés tehát egy konkrét időpontban, a 2023. december 31-én fennálló gyártási kapacitás értekéhez viszonyítva határozza meg az akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmények üzembe helyezését. Azon létesítmény esetében, amely üzembe helyezésének engedélyezési eljárása 2023. december 31-ét követően zárul le, az egyéb feltételek mellett vizsgálandó, hogy üzembe helyezésével az országban működő összes, akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmény összesített gyártási kapacitása meghaladja-e a 2023. december 31-ei értéket. Amennyiben igen, nem engedélyezhető az ipari létesítmény üzembe helyezése.

[10] A Nemzeti Választási Bizottság a 39/2020. számú határozatában bírált el olyan népszavazási kérdést, amelyben a szervező, hasonlóan a tárgyi kérdéshez, egy meghatározott időpontban fennálló állapotot kívánt állandósítani. A 39/2020. számú határozattal elbírált kérdés az alábbi volt: Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra a 2020. augusztus 1. napján fennálló állapothoz képest építési és változtatási tilalmat rendeljen el?”

[11] A kérdés hitelesítését az NVB megtagadta, amely döntését a Kúria Knk.II.37.746/2020/2. számú végzésében helybenhagyott. A Kúria szerint „a népszavazásra jogosult kérdés alapján megalkotandó jogszabály – alapvetően a kérdésben megjelenített időbeli megkötésre tekintettel – a visszamenőleges hatály tilalmába ütközne. (..) Az időbeli megkötést tartalmazó, népszavazásra javasolt kérdés eredményeként megalkotandó törvény, annak modellezhető hatálybalépésére tekintettel a 2020. augusztus 1. és a hatálybalépése közötti időre vonatkozóan egy kiszámíthatatlan folyamatba avatkozna be, melyet átmeneti szabályokkal sem lehetne rendezni. Nem lehet hatálybalépést megelőző időszakra, konkrétan 2020. augusztus 1. és a hatálybalépés közötti időszakra nézve visszaható hatály tilalma sérelme nélkül jogszabályt alkotni”. {Knk.II.37.746/2020/2. számú végzés, Indokolás [16]-[17]}

[12] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartja jelen ügyben is megvizsgálni, hogy a népszavazásra javasolt kérdés alapján megalkotandó jogszabály lehetséges hatályba lépésének időpontjára tekintettel felmerülhet-e, hogy az a hatálybalépést megelőző időszakra állapítana meg kötelezettséget, amely miatt az a visszamenőleges hatály tilalmába ütközne.

[13] Mindennek azért van jelentősége, mert az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a visszamenőleges hatály tilalma a jogállamiság egyik fontos követelménye, amelynek megsértése az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamisági klauzulába ütközést is jelenti. [18/2018 (XI.12.) AB határozat, Indokolás (22.)]

[14] A leírtakra tekintettel a Bizottság röviden áttekintette az Alkotmánybíróságnak a visszaható hatályú jogalkotás tilalmával kapcsolatos joggyakorlatát.

[15] E szerint: „[a]z Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság elv részét képező jogbiztonság követelményéből vezeti le, elsősorban úgy értelmezve azt, ahogyan a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (2) bekezdése tartalmazza e tilalmat: »Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.«” {10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [18]}

[16] Ekképpen az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotás tilalmával kapcsolatban az alábbi tesztet munkálta ki: a támadott rendelkezések „a hatálybalépésük előtt létrejött jogviszonyokra vonatkoznak-e, és ezekre nézve kötelezettséget állapítanak-e meg, kötelezettséget terhesebbé tesznek-e, vagy jogot korlátoznak-e vagy vonnak-e el, illetve jogellenessé nyilvánítanak-e valamely magatartást” {13/2015. (V. 14.) AB határozat, Indokolás [56]; 35/2019. (XII. 31.) AB határozat, Indokolás [27]}. A tesztnek így két eleme van: az első a szabályozás idődimenziójával kapcsolatos, a második a szabályozás hatásával.

[17] A teszt első elemét az Alkotmánybíróság gyakorlata cizellálta, így a testület kimondta azt is, hogy a tekintetben, hogy „valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatályba-léptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell” {57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324; 3331/2018. (X. 26.) AB határozat, Indokolás [18]}. A teszt második eleméből következően a visszaható hatály tilalma kizárólag a jogalanyok helyzetét elnehezítő (ad malam partem) szabályozásra vonatkozik {1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [55]}” {3042/2021. (II. 19.) AB határozat, Indokolás [72]–[74]}.

Az előbbiekkel azonosan határozza meg a 8/2022. (V. 25.) AB határozat a visszaható hatályú jogalkotás szempontrendszerét: „Elsődlegesen azt kell megvizsgálni, hogy a korábbihoz képest hátrányos-e a támadott szabály. Amennyiben nem, ad malam partem visszaható hatályú jogalkotás per definitonem nem állhat fenn. Amennyiben a norma hátrányos, akkor másodlagosan vizsgálandó, hogy az előírás hatályba léptetése visszamenőlegesen történt-e. Igenlő válasz esetében a szabályozás alaptörvény-ellenes. Ha a hatályba léptetés nem visszamenőleges, harmadlagosan azt kell megvizsgálni, hogy a rendelkezés ettől függetlenül utólag, visszamenőlegesen megváltoztatja-e a múltban létrejött – esetleg már le is zárt – jogviszonyok megítélését. Ez ugyanis a visszamenőleges hatályba léptetéshez hasonlóan valódi visszaható hatályú jogalkotást jelent, és alaptörvény-ellenes. Ezzel szemben amennyiben a norma a múltban keletkezett tartós jogviszonyokat kizárólag a jövőre nézve módosítja (azonnali vagy kvázi visszaható hatály), és a beavatkozásnak alkotmányosként elfogadható indoka van, az adott esetben alkotmányos lehet” {Indokolás [19]; 23/2022. (X. 19.) AB határozat, Indokolás [41]-[42]}

[18] Fontos azonban azt is hangsúlyozni, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem értelmezhető akként, hogy a jogalkotó a jövőre nézve ne lenne jogosult valamely (adott esetben fennálló, tartós jogviszonyokat is érintő) jogi szabályozás módosítására, ugyanakkor a jogalkotó szabályozási mozgástere nem teljesen korlátlan ilyen esetekben. A fennálló, tartós jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozás egyik korlátja a jogállamisághoz kapcsolódóan a bizalomvédelem elve, amely egy jogszabály változatlan fennmaradásához fűzött megalapozott és a jog eszközeivel is védett várakozás. A fennálló, tartós jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozás másik korlátja pedig a kellő felkészülési idő követelménye. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, azaz a jogalkotó kellő időt biztosítson a jogszabály szövegének megismerésére; a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez {24/2019. (VII. 23.) AB határozat, Indokolás [42]}. A kellő felkészülési idő követelménye akkor sérül, ha az új, illetve többletkötelezett­séget előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatálybalépése között a felkészülési idő elmarad, vagy az annyira kirívóan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem (vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán) tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni {3209/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [52], 3042/2023. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [15]}.

[19] A fentieket a jelen ügyre vonatkoztatva az alábbiak rögzíthetők.

[20] A kezdeményezés 2023. április 13-án került benyújtásra, az NVB általi elbírálásának időpontja 2023. június 6. A Bizottság döntése ellen 15 napon belül, 2023. június 21-én 16.00 óráig lehet felülvizsgálat iránti kérelmet benyújtani. Felülvizsgálati kérelem esetében a Kúriának 90 napja van a kérelem elbírálására. Amennyiben a Kúria döntésével szemben alkotmányjogi panasszal élnek, úgy annak benyújtására a Kúria döntésének a Magyar Közlönyben történt közzétételétől számított nyolc napon belül van mód. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt 30 napon belül bírálja el.

[21] Hitelesítés esetén, ezt követően történhet meg az aláírásgyűjtő ívek kiadása, a gyűjtésre főszabály szerint 120 nap áll rendelkezésre. Az ellenőrzésre benyújtott aláírásokat a Nemzeti Választási Irodának 60 napon belül kell ellenőriznie. Az ellenőrzés eredményét az NVB határozatba foglalja, amely ellen 5 napon belül lehet felülvizsgálati kérelmet benyújtani. A Kúriának szintén 5 napja van a kérelem elbírálására.

[22] Amennyiben jogerős az aláírás-ellenőrzés eredményét megállapító határozat, és az érvényes aláírások száma legalább 100.000, az NVB elnöke a jogerőre emelkedést követő munkanapon tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, aki a legközelebbi ülésnapon bejelenti a kezdeményezést. Az Országgyűlés a bejelentést követő 30 napon belül dönt a népszavazás elrendelésről.

[23] Az Országgyűlés határozatának felülvizsgálatát a közzétételét követő 15 napon belül bárki indítványozhatja az Alkotmánybíróság előtt, melyről az 30 napon belül dönt.

[24] A népszavazás kitűzésére a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét, jogorvoslat esetén annak elbírálását követő 15 napon belül kerülhet sor. A köztársasági elnöknek a népszavazást úgy kell kitűznie, hogy a magyarországi szavazás napja a kitűzés napját követő hetvenedik és kilencvenedik nap közé essen.

[25] Az érvényes és eredményes népszavazás esetében az Országgyűlésnek a népszavazás napjától számított 180 napon belül kell a döntésnek megfelelő törvényt megalkotnia, amely a hatályba lépésétől számított 3 évig kötelező.

[26] Amennyiben a kérdést az NVB jelen eljárásban hitelesítené, és egyetlen további eljárási szakaszban sem élne senki jogorvoslattal, a maximális 120 napos gyűjtési időtartam helyett 30 nappal, a 60 napos ellenőrzés helyett 15 nappal számolva, figyelembe véve az Országgyűlés ülésszakjait is, legkorábban kb. 2023. november 26-án lehetne a kérdésben népszavazást tartani. Az Országgyűlésnek ezen időponttól számítva lenne 180 napja a jogszabály megalkotására, természetesen a népszavazás jogerős eredménynek a fényében, amely a külképviseleti és a levélben szavazásra tekintettel, jogorvoslat hiányában is, kb. a szavazás napját követő 15. napon állhatna elő (a 2022-ben tartott országos népszavazások esetében a szavazás napját, 2022.04.03-át követő 22. napon, 2022.04.25-én lett jogerős eredmény). Ha az Országgyűlés a jogszabály megalkotásra előírt 180 napos időtartamnak kevesebb mint az 1/3-t használja ki, és a szavazás napjától számított 60 napon belül a jogszabályt megalkotja és elfogadja, a köztársasági elnök aláírja majd a Magyar Közlönyben kihirdetésre kerül, akkor a kérdés alapján megalkotott jogszabály hatályba lépésének várható időpontja, gyakorlatilag érdemi felkészülési idő nélkül, leghamarabb 2024 január végén lehetne.

[27] Abban az esetben pedig, ha valamennyi eljárási határidő maximálisan kihasználásra kerül, az országos népszavazás napja kb. 2024. december 1-je lenne. Ebben az esetben a 180 napos jogalkotási időtartam 2025 május végén telne le.

[28] Értelemszerűen a 2023. november 26-i, és a majd egy évvel későbbi 2024. december 1-jei népszavazás két végpontként értékelhető és az eddigi tapasztalatok alapján reálisan e két időpont között kerülhetne sor jogerős hitelesítés esetén a jelen eljárásban vizsgált kezdeményezésben népszavazás tartására. Tekintettel azonban a kérdésben szereplő időbeli megkötésre, jelen esetben jelentős súllyal esik latba, hogy a kérdés alapján megalkotott jogszabály mikor lép hatályba, vonatkozik-e majd olyan jogviszonyokra, amelyek még a hatályba lépését megelőzően kezdődtek, e jogviszonyok alanyait a népszavazás alapján megalkotandó szabály hátrányosan érintené-e, és kellő felkészülési időt biztosít-e számukra.

[29] Ahogyan azt a Samsung SDI Magyarország Zrt. által Gödön létesített, akkumulátor üzem engedélyezési eljárása is mutatja, az több – a konkrét esetben 2016-tól 2021-ig összesen 5 – évet felölelő folyamat. (Éltető Andrea: Akkumulátorgyártás Magyarországon, Műhelytanulmányok 147., 2023 március, Eötvös Loránd Kutatási Hálózat, Világgazdasági Intézet, https://vgi.krtk.hu/wp-content/uploads/2023/03/Elteto_MT_147.pdf, 26-28. oldal).

[30] A fenti adatot, vagyis azt figyelembe véve, hogy egy akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmény engedélyezési eljárása több évet felölelő folyamat, levonható az a következtetés, hogy tekintettel a kérdésben foglalt időbeli megkötésre, a megalkotandó jogszabály olyan ipari létesítmények engedélyezési eljárására is vonatkozni fog, amelyek a hatályba lépése előtt kezdődtek meg és 2023. december 31. után is folytatódni fognak. Az is egyértelmű, hogy az engedélyezési eljárás további olyan követelménnyel való bővítése, amelynek teljesítésére a beruházók ráhatással nem bírnak (azaz, hogy a létesítményük üzembe helyezésével az országos gyártási kapacitás ne haladja meg a 2023. december 31-ei szintet), egyértelműen elnehezíti a jelenlegi helyzetüket, sőt, hátrányossá is teszi azt.

[31] Mindezek alapján a kérdés szerinti jogszabály egyrészt a hatályba lépése előtti jogviszonyok alanyai helyzetét hátrányosan érintené, másrészt a modellezhető hatályba lépésére tekintettel, a 2023. december 31. és a hatálybalépése közötti időre vonatkozóan egy kiszámíthatatlan folyamatba avatkozna be, amelyet átmeneti szabályokkal sem lehetne rendezni. Nem lehet a hatálybalépést megelőző időszakra, konkrétan 2023. december 31. és a hatálybalépés közötti időszakra nézve visszaható hatály tilalma sérelme nélkül jogszabályt alkotni. Átmeneti szabályokkal sem lenne orvosolható a helyzet, hiszen nem lenne világos, hogy december 31-ét követően lehetne-e bármilyen, az akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmény létrehozására vagy bővítésére vonatkozó engedélyezési eljárást megkezdeni, illetve a folyamatban lévő eljárásokat folytatni és üzembe helyezési engedélyt kiadni. Amennyiben ugyanis nem csökken a már 2023. december 31-én üzemelő ipari létesítmények teljesítménye, a 2023. december 31-én működő és a jogszabály hatályba lépése közötti időszakban üzembe helyezési engedélyt kapó ipari létesítmények összesített kapacitása nyilvánvalón meghaladja majd a kezdeményezésben rögzített értéket.

[32] Amennyiben pedig a fent jelzett időszakban kiadott engedélyeket vissza kellene vonni, az mindenképpen a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközne, viszont ennek hiányában pedig nem világos, hogy miként teljesülhetne a népszavazásra feltett kérdésben foglalt cél, vagyis hogy a népszavazást követő 3 évben, azaz a népszavazási kötőerő időpontjában a Magyarországon működő, akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmények összesített gyártási kapacitása ne haladja meg a 2023. december 31-ei szintet.

[33] A kérdés alapján célzott jogalkotás az abban foglalt időpont meghatározásával azért is aggályos, mert ahogyan az már rögzítésre került, az ipari létesítmények létesítésének engedélyezési eljárása (pl. telepengedély, adott esetben az építési engedélyhez szükséges katasztrófavédelmi engedély, környezethasználati engedély, építési engedély, használatbavételi engedély, műszaki biztonsági hatósági engedély stb.) több évet is felölelő, rendkívül összetett folyamat. Nem világos, hogy azon ipari létesítmények beruházói, akik már elindították egy újabb akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmény létrehozására irányuló eljárást, vagy már a kérdés benyújtáskor folyamatban van a több elemből álló engedélyezési eljárás, és a hatályos jogszabályi környezet alapján alappal bízhatnak abban, hogy a jogszabályi és szakmai követelményeket teljesítve, megkapják a szükséges engedélyeket ahhoz, hogy az ipari létesítmények megkezdhessék működésüket, hogyan tudják magatartásukat egy olyan jogszabályhoz igazítani, amely egyrészt az engedélyezési eljárás lényegében utolsó momentumát egy olyan feltétel teljesítéséhez köti, amelyet egyértelműen teljesíteni, csak a kérdésben foglalt és az az alapján megalkotandó jogszabály hatályba lépése előtti időpontban – 2023. december 31-én vagy azt megelőzően – tudott volna.

[34] A Bizottság megítélése szerint a kezdeményezés azáltal, hogy az akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmények létrehozását nem az engedélyezési eljárás első szakaszában, így pl. a telepengedélyezés vagy az építési engedélyezési szakaszban, hanem annak teljesen a legvégén további olyan feltételhez köti, amelynek teljesítése a beruházó magatartásától teljesen független, hiszen arra ráhatása nem lehet, az érintettek számára, kellő felkészülési idővel is teljes mértékben kiszámíthatatlanná teszi az engedélyezési eljárást. A kezdeményezés ugyanis semmilyen támpontot nem ad az érintettek számára annak eldöntéséhez, hogy az annak alapján megalkotandó jogszabály rendelkezéseihez miként alkalmazkodjanak

[35] Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés alapján megalkotandó jogszabály az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság elv részét képező jogbiztonság követelményéből fakadó visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközne, ennél fogva ahhoz, hogy az megfeleljen az Alaptörvény követelményének, magát az Alaptörvényt is módosítani kellene. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja azonban kizárja olyan kérdésben népszavazás tartását, amely az Alaptörvény módosítására irányul, ezért a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[36] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[37] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[38] A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[39] A népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban, több, az egyértelműség körében értékelhető kérdés is felmerül.

[40] A kezdeményezés az „akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmények” engedélyezési eljárásának módosítását célozza.

[41] Az Európai Parlament honlapja szerint, jelenleg az unióban elérhető akkumulátorok az alábbiak szerint osztályozhatók: autó akkumulátorok (autóindítóhoz, világításhoz vagy gyújtáshoz használják), az ipari akkumulátorok (energiatárolásra vagy elektromos járművek mozgósítására használják), a könnyű szállítóeszközök (pl. e-bike és e-robogó) akkumulátora, valamint a hordozható akkumulátorok (lezártak, kézben hordozhatók, és nem ipari gépjármű-akkumulátorok, mint az elemek, telefon vagy számítógép, háztartási eszközök,, játékok akkumulátorai). (Forrás: https://www.europarl.europa.eu/news/hu/headlines/economy/20220228STO24218/uj-unios-szabalyok-a-fenntarthatobb-es-etikusabb-akkumulatorokert )

[42] Az akkumulátor fogalmát a hazai jogrendszerben az elem- és akkumulátorhulladékkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló 445/2012. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 2. § (1) bekezdés 2. pontja az alábbiak szerint határozza meg: „elem, akkumulátor: elektromos áramforrás, amely kémiai energiát közvetlenül elektromos energiává alakít át, és egy vagy több elsődleges (nem újratölthető), illetve másodlagos (újratölthető) részegységből (cellából) áll;”. Ugyanezen jogszabály 2. § (1) bekezdésének 6. pontja a gépjárműelem vagy gépjármű akkumulátor, a 7. pontja a gombelem, a 12. pontja az ipari elem vagy ipari akkumulátor fogalmát határozza meg.

[43] A Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030 című dokumentum az akkumulátorok kapcsán kiemeli, hogy azok nélkülözhetetlen szerepet játszanak a villamosenergia ellátásban a rövid távú tárolási funkciójuk révén. Mivel a megújuló energiaforrások időjárás- és napszak függő jellegük okán nagy terhelést jelentenek a villamosenergia hálózatnak, ezért azt nagy teljesítményű tároló berendezésekkel (akkumulátorokkal) egészítik ki, amelyek biztosítják a megújuló villamosenergia-termelés rendszerintegrációját. Akkumulátorok ezen túl a mindennapi életünk szinte minden területén jelen vannak, hiszen háztartási eszközeink széles skálája, a mobiltelefonok vagy a játékok sem működnének nélkülük. (Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030, 4. o., https://kormany.hu/dokumentumtar/nemzeti-akkumulator-iparagi-strategia-2030)

[44] A Bizottság álláspontja szerint a kérdés elbírálásakor nem tekinthet el attól a körülménytől, hogy az elbírálás időszakában a közbeszédet erősen meghatározó és megosztó téma az akkumulátor meghajtású elektromos járművekhez használandó lítiumion akkumulátorok és alkatrészeik gyártását végző üzemek magyarországi létrehozása és engedélyezési eljárása.

[45] Ahogyan az a fent leírtakból is kitűnik, az akkumulátorokat és elemeket a mindennapi életünk számos területén használjuk és azok nem szűkíthetők le a közbeszédet jelenleg erősen foglalkoztató, közlekedési felhasználású lítiumion-akkumulátorokra. A kérdés általánosan „akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítményről” beszél, ezért az alatt érteni kell a háztartási kisgépek vagy a mobiltelefonok akkumulátorait, illetve a gombelemeket gyártó üzemet is.

[46] A Bizottság álláspontja szerint azonban a közbeszéd jelenlegi meghatározottsága okán is, a választópolgár tudata nem feltétlenül fogja át azt, hogy a kérdés támogatása esetén, az Európai Unió osztályozását alapul véve, nem csak az elektromos autók akkumulátorait gyártó ipari létesítmények engedélyezési eljárása tekintetében eszközöl változást, hanem valamennyi, így pl. a háztartás kisgépek vagy a játékokhoz használt akkumulátorok, vagy a megújuló energia tárolására használt ipari akkumulátorok engedélyezési eljárása tekintetében is. Ennél fogva pedig fennáll a veszélye annak, hogy a választópolgár szavazásban kifejtett akarata, amely kizárólag lítiumion-akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítményekre vonatkozna és a népszavazás eredményeként megalkotott generális, azaz mindenféle akkumulátor gyártására szolgáló üzemre kiterjedő szabályozás között nem lenne összhang.

[47] Szintén a választópolgári egyértelműség körében vet fel problémát annak kérdése, hogy a köznyelv pontosan mit ért akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmény alatt. A már említett Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030 című dokumentum amellett, hogy rögzíti azokat a Magyarországon működő vállalatokat, amelyek tevékenysége kifejezetten akkumulátorok, illetőleg az akkumulátor cellák gyártása (GS Yuasa, KDL Shenzhen Kedali Industry, SKI Innovation, Samsung SDI), több olyan üzemet is nevesít, amelyek tevékenysége gépjárművek akkumulátorai alkatrészének gyártására irányul, így pl. rézfólia, szeparátor film, gépjármű akkumulátor csatlakozások, alumínium anód fólia, elektrolit gyártására. [Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030, 16-17. o., https://kormany.hu/dokumentumtar/nemzeti-akkumulator-iparagi-strategia-2030)

[48] Ugyanígy az Akkumulátorgyártás Magyarországon című tanulmány a 6+2 Magyarországon működő cellagyártó vállalat mellett, 10+1 alapanyaggyártót, azaz pl. elektrolitot, katódanyagot, rézfóliát, alumíniumfóliát, ragasztóanyagot gyártó, illetve NMP oldószert újrahasznosító vállalatot, 9 alkatrészgyártót, azaz alumínium-akkumulátorházat és akkumulátor-alkatrészt gyártó céget, 3 modul összeszerelésével és takarólemez készítésével, valamint 3 adalékanyagok, akkumulátorok és akkumulátor-csereállomások újrahasznosításával foglalkozó vállalatot nevesít. Ezek mind egytől egyig Magyarországon működő, akkumulátor-gyártáshoz kapcsolódó üzemek. Ezen túl 5 olyan üzemet nevesít, amelyek – a sajtóban megjelent cikkek és dokumentumok szerint – létesítésének bejelentése megtörtént, illetve az engedélyezési eljárása megkezdődött. (Éltető Andrea: Akkumulátorgyártás Magyarországon, Műhelytanulmányok 147., 2023 március, Eötvös Loránd Kutatási Hálózat, Világgazdasági Intézet, https://vgi.krtk.hu/wp-content/uploads/2023/03/Elteto_MT_147.pdf, Melléklet, 65-69.)

[49] A Bizottság álláspontja szerint a választópolgárok számára a kérdés alapján nem pontosan behatárolható, hogy annak támogatása esetén a fentiek alapján pontosan mely ipari létesítmények üzembe helyezési eljárása tekintetében eszközölnének módosítást. Az „igen” válasz kizárólag az akkumulátorcellák előállításával foglalkozó létesítményekre vonatkozna, vagy minden olyan ipari létesítményre, amely az akkumulátorgyártáshoz közvetlenül kapcsolódó terméket állít elő. Ennél fogva az „igen” válasz kiterjed az alapanyagot és alkatrészeket gyártó vállalatokra is, azokra is, amelyek az összeszerelést végzik, sőt, még az újrahasznosítással foglalkozókra üzemekre is. A jogalkotó számára jogtechnikailag bármelyik megoldás kivitelezhető, azonban egyáltalán nem világos, hogy melyik megoldás állna összhangban a választópolgároknak a szavazásban kifejtett akaratával, szélesebb vagy szűkebb körben kellene meghatároznia a megalkotandó jogszabály alanyi körét. A Kúria Knk.IV.37.164/2019/2. számú végzése szerint a választópolgári egyértelműségen túl a jogalkotói egyértelműség is sérül, ha a jogalkotó nem tudja, hogy pontosan miként kell eleget tenni jogalkotói kötelezettségének. {Knk.IV.37.164/2019/2., Indokolás [28]}

[50] A Bizottság szintén az egyértelműség körében értékeli azt a tényt, hogy valamely akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmény létrehozásának és működtetésének engedélyezése egy rendkívül bonyolult és összetett folyamat, amelyet az is jól mutat, hogy gyakorlatilag minden egyes engedélyezési szakaszra más és más jogszabály vonatkozik, abban érintettek az államigazgatás központi és területi szintjének szervei, valamint a jegyző, a helyi önkormányzat képviselő-testületének szerve is.

[51] Egy olyan ipari létesítmény létrehozás esetén, amely akkumulátort kíván gyártani, többek között a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 57/2013. (II. 27.) Korm. rendelet alapján telepengedéllyel kell rendelkeznie, amennyiben a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 219/2011. (X. 20.) Korm. rendelet alapján veszélyes anyagokkal foglalkozó üzem, úgy az építési engedélyezéshez kapcsolódó katasztrófavédelmi engedéllyel is kell rendelkeznie, de lehet olyan üzem is, amely a veszélyes tevékenység megkezdése előtt építési engedélyezés kapcsán katasztrófavédelmi engedély megszerzésére nem kötelezett, ebben az esetben a veszélyes tevékenység megkezdésére kell katasztrófavédelmi engedéllyel rendelkeznie. Ezen kívül szükséges lehet a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet alapján egységes környezethasználat engedély, a létesítmény épületei vonatkozásában az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet alapján építési és használatbavételi engedély, a berendezések és az alkalmazott technológia vonatkozásában pedig a Budapest Főváros Kormányhivatalának egyes ipari és kereskedelmi ügyekben eljáró hatóságként történő kijelöléséről, valamint a területi mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságokról szóló 365/2016. (XI. 29.) Korm. rendelet alapján műszaki biztonsági hatósági engedéllyel kell rendelkeznie.

[52] A fenti felsorolás nem kimerítő és teljes értékű, számos ágazati jogszabály ír elő még egyéb engedélyezési eljárás lefolytatásának szükségességét ipari létesítmény létrehozása és működtetése esetére.

[53] A Bizottság álláspontja szerint ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra javasolt kérdésben felelős döntést tudjon hozni, egyrészt szükséges átlátnia az ipari létesítmények engedélyezési eljárásának teljes folyamatát, amely tekintettel a jogszabályok számosságára és szerteágazó tárgykörére, a hatályos jogszabályokban átlagosan jártas választópolgártól reálisan nem elvárható.

[54] Ezen túl a választópolgárnak döntése meghozatalakor a hatályos jogszabályok mélyreható ismeretén túl szükséges azt is felmérnie, hogy az akkumulátor gyártására szolgáló ipari létesítmények üzembe helyezésének a kérdés szerinti korlátozása fontos gazdasági kérdés is. Ahogyan a már említett Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030 című dokumentumban is megfogalmazásra került, Magyarország éghajlat-politikai céljainak elérésében fontos szerepet kap a fokozatosan csökkenő karbonkibocsátás mellett előállított villamosenergia gyors ütemben és egyre szélesebb körben történő felhasználása. A növekvő villamosenergia fogyasztási igények kielégítésében pedig kulcsfontosságú szerepet játszanak a fenntartható akkumulátorok. A közép- és hosszú távú éghajlat-politikai célok elérése szempontjából két területen kiemelkedő jelentőségű az akkumulátorok alkalmazása. Az egyik ilyen terület az elektromobilitás. Az elektromos járművekben ugyanis ma leginkább elterjedt energiatárolási mód az akkumulátor. A másik terület a már említett villamosenergia-ellátás, amikor is a megújuló energiaforrásokból nyert energia időszakos tárolására nagy teljesítményű akkumulátorokat használunk. [Nemzeti Akkumulátor Iparági Stratégia 2030, 4. o., https://kormany.hu/dokumentumtar/nemzeti-akkumulator-iparagi-strategia-2030)

[55] Az Európai Parlament szerint az akkumulátorok stratégiai jelentőségű piacot képeznek az Unió számára. A Parlament honlapján közzétett információk szerint az akkumulátorok iránti globális kereslet 2030-ra 14-szeresére nő, és az EU a kereslet nem kevesebb, mint 17%-át fedezheti. Ennek fő oka a digitális gazdaság, a megújuló energiaforrások és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású mobilitás térnyerése. Ahogy emelkedik az akkumulátort használó elektromos járművek száma, úgy válik ez a piac globálisan stratégiai jelentőségű piaccá.

[Új uniós szabályok a fenntarthatóbb és etikusabb akkumulátorokért, https://www.europarl.europa.eu/news/hu/headlines/economy/20220228STO24218/uj-unios-szabalyok-a-fenntarthatobb-es-etikusabb-akkumulatorokert]

[56] A leírtak alapján a népszavazási kezdeményezésben való tudatos döntéshozatalhoz annak átlátása is szükséges a választópolgár részéről, hogy a kérdésben foglalt cél megvalósítása milyen hatással lehet az ország középtávú éghajlat-politikai céljaira és a magyar nemzetgazdaság stratégiai ágazatára, a hazai járműiparra, figyelemmel arra is, hogy a hazánkban működő autógyárakban szintén tervezik az elektromos járművek és azok alkatrészeinek gyártását. Ilyen átlátási képesség azonban a választópolgárok többségével szemben általánosan nem elvárható.

[57] A Kúria a Knk.VII.37.336/2017/3. számú határozatában – utalva az 26/2007. (IV. 25.) AB határozatra és az 58/2011. (VI. 30.) AB határozatra – kifejtette, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan. A Knk.VII.37.336/2017/3. számú ügyben a Kúria rögzítette, hogy sérül az előre láthatóság, ha a választópolgár szakmai ismeretek hiányában nem látja át döntése következményeit. {Knk.IV.37.164/2019/2., Indokolás [28]}

[58] Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés több okból sem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az nem hitelesíthető.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

[59] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, és az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt egyértelműség követelményét, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[60] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, a B) cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 2-4. §-ain, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 6. §-on, a 8. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a Korm. rendelet 2. §-án, a 2010. évi CXXX. törvény 2. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 6.

 

 

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke