A Nemzeti Választási Bizottság
443/2024. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Dr. Márkus Gábor (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon a jövőben csak olyan lakás épülhessen, amelynek legalább egy lakószobájában a benapozás lehetősége december 21. napján legalább 120 percen keresztül folyamatosan biztosított?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2024. december 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2024. október 25-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 28 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[8] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés arra irányul, hogy Magyarországon a jövőben csak olyan lakás épülhessen, amelynek legalább egy lakószobájában a benapozás lehetősége december 21. napján legalább 120 percen keresztül folyamatosan biztosított.
[9] A Bizottság elsődlegesen azt vizsgálta, hogy Magyarországon a lakóépületek építésére vonatkozó követelmények mely jogszabályokban kerültek meghatározásra, valamint az egyes részletszabályok rendezése mely jogforrási szinten valósultak meg.
[10] Fenti vizsgálathoz első lépésként a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „benapozás” fogalmának tisztázása szükséges.
[11] Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) IV. Építmények létesítési előírásai című fejezetének a Helyiségek általános előírásai című részében található 86. §-a rendelkezik a benapozás fogalmáról, amely így szól: „[a] lakás legalább egy lakószobája napfény által benapozott legyen, kivéve, ha ezt a település kialakult beépítése nem teszi lehetővé. Benapozottnak tekinthető az a helyiség, ahol a benapozás lehetősége február 15-én legalább 60 percen át biztosított”.
[12] Az OTÉK 1. számú melléklete további fogalommeghatározásokat tartalmaz. 48. pont meghatározza a helyiség fogalmát, amely a rendeltetésének megfelelően épületszerkezettel minden irányból körülhatárolt, járófelülettel rendelkező tér, a beépítetlen tetőtér kivételével, 78. pontja pedig a lakóépület fogalmát, amely jellemzően lakást és a hozzá tartozó kiszolgáló helyiségeket magába foglaló épület. A népszavazási kezdeményezésben szereplő lakás, valamint lakószoba fogalma az OTÉK 105. §-ában került rögzítésre. A lakás olyan huzamos tartózkodás céljára szolgáló önálló rendeltetési egység, melynek lakóhelyiségeit (lakószoba, étkező stb.), főzőhelyiségeit (konyha, főzőfülke), egészségügyi helyiségeit (fürdőszoba, mosdó, zuhanyozó, WC), közlekedő helyiségeit (előszoba, előtér, belépő, szélfogó, közlekedő, folyosó) és tároló helyiségeit (kamra, gardrób, lomkamra, háztartási helyiség stb.) úgy kell kialakítani, hogy azok együttesen tegyék lehetővé a pihenést (az alvást) és az otthoni tevékenységek folytatását, a főzést, mosogatást és az étkezést, a tisztálkodást, a mosást, az illemhely-használatot, az életvitelhez szükséges anyagok és tárgyak tárolását tervezési program szerint (pl. élelmiszer-tárolás, hűtőszekrény elhelyezési lehetősége, mosás céljára szolgáló berendezés, ruhanemű, lakáskarbantartás eszközeinek, egyéb szerszámoknak és sporteszközöknek az elhelyezése). A lakószoba a lakás minden olyan közvetlen természetes megvilágítású és szellőzésű, fűthető, huzamos tartózkodás céljára szolgáló, legalább 8 m2 hasznos alapterületű helyisége, amely lehetővé teszi az a pihenést (az alvást) és az otthoni tevékenységek folytatását – kivéve a jövedelemszerzést szolgáló munkavégzést – és az azokhoz kapcsolódó berendezések elhelyezését.
[13] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdésben szereplő fogalmak az OTÉK által pontosan meghatározottak.
[14] A Bizottság kiemeli, hogy az OTÉK a Kormány az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 62. §-a (1) bekezdésének g) pontjában foglalt felhatalmazás alapján került megalkotásra, ugyanakkor az Étv.-t a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény (a továbbiakban: Éptv.) 252. §-ával 2024. október 1-jétől hatályon kívül helyezte. Az Étv. helyébe lépő Éptv. továbbra is felhatalmazza a Kormányt, hogy a településrendezéssel kapcsolatos általános szakmai követelményeket és az azoktól való eltérés lehetőségét, valamint az építményekkel kapcsolatos általános szakmai követelményeket és az azoktól való eltérés lehetőségét, valamint a tervezési program tartalmi követelményeit és azok részletes szakmai szabályait rendeletben állapítsa meg. [Éptv. 225. § (1) bekezdés 1. és 2. pontjai]
[15] A Bizottság felhívja a figyelmet továbbá az OTÉK 1. § (1) bekezdésében megfogalmazottakra, amely szerint területet használni, építmény elhelyezésére felhasználni, telket alakítani, építés alapjául szolgáló tervet elkészíteni, építményt építeni, átalakítani, bővíteni, felújítani, helyreállítani, korszerűsíteni, elmozdítani vagy lebontani, továbbá az építmény rendeltetését megváltoztatni e rendelet, valamint a helyi építési szabályzat rendelkezései szerint szabad.
[16] A Bizottság mindezekre figyelemmel megállapítja, hogy Szervező által feltett kérdésben szereplő lakások építésére, átalakítására, bővítésére, felújítására vagy akár korszerűsítésére az OTÉK, valamint a helyi építési szabályzatban foglaltak az irányadók.
[17] A Bizottság rögzíti, hogy a helyi építési szabályzatot az Éptv. 225. § (8) bekezdés 1. pontjának felhatalmazása alapján a települési önkormányzat, a fővárosban a kerületi önkormányzat rendeletben állapítja meg. Az Éptv. 16. § 59. pontja határozza meg a helyi építési szabályzat fogalmát, amely szerint a helyi építési szabályzat az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési (fővárosban a kerületi) önkormányzati rendelet, a Duna-parti építési szabályzat és a Városligeti építési szabályzat.
[18] Ahogyan az a fentiekben bemutatásra került az Éptv., törvényi szinten egy egységes szabályozás keretében állapítja meg az építési folyamatokra vonatkozó legfontosabb szabályokat, amely a fenntartható fejlődés környezet- és klímavédelmi szempontjainak érvényesíthetőségét és a magyar építésgazdaság fejlődését szolgálja, továbbá célja többek között a kiszámítható településtervezés és a takarékos területgazdálkodás elősegítése, valamint a hazai városok és községek sajátos településképi értékeinek megóvása. Az Éptv. ugyanakkor felhatalmazást ad a Kormánynak, valamint a települési, illetve a fővárosban a kerületi önkormányzatoknak, hogy rendeletben állapítsák meg a településrendezéssel, valamint az építményekkel kapcsolatos szakmai követelmények részletszabályait.
[19] Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által feltett kérdésben szereplő benapozás követelményének meghatározása nem törvényi szinten nyert szabályozást, hanem törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotói hatáskörben a Kormány jogosult rendeleti szinten meghatározni, továbbá szintén törvényi felhatalmazás alapján jogosultak a helyi önkormányzatok az egyes települések helyi sajátosságainak figyelembevételével az építés rendjét a helyi építési szabályzat elfogadásával, rendeleti szinten szabályozni. A helyi önkormányzatok ezen kötelezettsége továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 1. pontjában, valamint a 23. § (5) bekezdés 5. és 6. pontjaiban meghatározott kötelezően ellátandó feladatokra is visszavezethető, amely szerint a települési és kerületi önkormányzatok hatáskörébe tartoznak a településrendezéssel, valamint a településfejlesztéssel kapcsolatos feladatok ellátása.
[20] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[21] A Kúria az Alaptörvény elfogadása után úgy foglalt állást, hogy minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. (lásd Kúria, Knk.I.37.807/2012/2. végzés Indokolás III. rész 5. pont)
[22] A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthető kérdésnek minősülne, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. [Kúria Knk.VII.37.647/2018/2., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.III.39.060/2023/2. számú határozatai]
[23] A Kúria a fentiekben idézett joggyakorlatát a Knk.V.39.079/2023/2. számú végzésében is megerősítette azzal, hogy rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető. {lásd Kúria, Knk.V.39.079/2023/2. végzés Indokolás [31]} A hatalommegosztás elvére figyelemmel a népszavazási kezdeményezés csak a képviseleti hatalomgyakorlás kiegészítését szolgálhatja és nem csorbíthatja a végrehajtó hatalom jogköreit. Ennek megítélése alapos mérlegelést igényel és esetről esetre kell eldönteni, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e. {lásd Kúria, Knk.III.39.060/2023/2. végzés Indokolás [15]}
[24] A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a Kormány és a helyi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre is származékos, hiszen arra felhatalmazást a Kormány esetében az Éptv. 225 § (1) bekezdés 1. és 2. pontjai, míg a helyi önkormányzatok esetében az Éptv. 225. § (8) bekezdés 1. pontja adja.
[25] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés a Kormányra, illetve a helyi önkormányzatokra (a Főváros esetében a Fővárosi Önkormányzatra) delegálta. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás folytán a jogalkotó egyrészt az OTÉK 86. § (1) bekezdés fent idézett rendelkezésének módosítására lenne köteles, másrészt a Kormánytól és a helyi önkormányzatoktól megvont döntéshozatal folytán az Éptv. által adott felhatalmazás körében jogalkotásra (törvényalkotásra) lenne köteles.
[26] Mivel a Kormány és a helyi önkormányzatok rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben kerül sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása a népszavazás tekintetében kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[27] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Éptv. 16. § 59. pontján, a 225. § (1) bekezdés 1. és 2. pontjain, 225. § (8) bekezdés 1. pontján, 252.§-án, az OTÉK 1. § (1) bekezdésén, 86. §-án, 105. §-án és az 1. számú melléklet 48. és 78. pontjain, az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontján, a 23. § (5) bekezdés 5. és 6. pontjain, illetve az Nsztv., 2-4. §-án, 6. §-án, 8. §-án, 10. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2024. december 11.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke