435/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

435/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy közhatalmat gyakorló választott tisztségviselő csak számviteli bizonylattal alátámasztva kaphat bármilyen juttatást a költségeiért?"

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. november 3-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint az országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
  2. Annak megítélése kapcsán, hogy mely kérdés tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, mindenekelőtt az Országgyűlés alkotmányozó és törvényhozó hatáskörének, az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörének, valamint az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskör megosztás kérdéskörének vizsgálata szükséges.
  3. Jelen kérdés szempontjából az utóbbi, vagyis az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás vizsgálandó az alábbiak miatt.
  4. Szervező 2022. július 15-én az alábbi népszavazási kezdeményezést nyújtott be hitelesítés céljából a Nemzeti Választási Bizottsághoz: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a közéletben tevékenykedő választott tisztségviselők csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásaik után kaphatnak bármilyen juttatást?"
  5. A Bizottság a hivatkozott kezdeményezés hitelesítését a 407/2022. számú határozatában megtagadta, amely döntés felülvizsgálati kérelem hiányában 2022. szeptember 16-án jogerőre emelkedett. A Bizottság a kérdés hitelesítését azért tagadta meg, mert az a központi adónemről, nevezetesen a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja tv.) módosítására irányult, így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megfogalmazott tiltott tárgykörbe ütközött, valamint nem felelt meg az egyértelműség követelményének sem a „közéletben tevékenykedő választott tisztségviselők” fogalom pontos jelentéstartalmának meghatározhatatlansága okán.
  6. Szervező a kérdés alanyának meghatározása kapcsán jelen kezdeményezésben érdemi változtatást eszközölt, hiszen a közhatalmat gyakorló választott tisztségviselő kitétel egzakt módon határozza meg azt az alanyi kört, akikkel szemben változtatást kíván elérni.
  7. Ahogyan az a fentiekben hivatkozott határozatban is megfogalmazásra került, a kezdeményezés jelen esetben is a nyújtott juttatások elszámolásának módjára vonatkozik, amely már részben adózási kérdés, ennél fogva annak szabályozása az Szja tv. hatálya alá tartozik.
  8. Az Szja tv. 3. számú mellékletének II. pontja az igazolás nélkül, költségként elszámolható tételeket sorolja fel. Az 5. alpont szerint ide tartozik az Európai Parlament által az európai parlamenti megfigyelő és az európai parlamenti tag számára fizetett költségtérítés is.
  9. Tekintettel arra, hogy a Bizottság álláspontja szerint az európai parlamenti képviselők jogállásuknál fogva megfeleltethetők a kérdésben szereplő „közhatalmat gyakorló választott tisztségviselő” kitételnek {vesd össze 407/2022. NVB határozat, Indokolás [33]-[47]}, ezért az európai parlamenti képviselők juttatásai jogi szabályozásának közelebbi elemzése szükséges a megalapozott döntéshozatal érdekében.
  10. Az Európai Parlament képviselői a mandátumuk gyakorlása kapcsán felmerülő költségeik megtérítésére jogosultak, amely jogosultságot az európai parlamenti képviselők statútumának elfogadásáról szóló, az Európai Parlament 2005. szeptember 28-i 2005/684/EK, Euratom Határozatának (a továbbiakban: Határozat) 20. cikke tartalmazza. E szerint a képviselők jogosultak a mandátumuk gyakorlása révén felmerülő költségek megtérítésére; a munkahelyekre és onnan vissza történő utazások, valamint az egyéb szolgálati utak esetében a Parlament a ténylegesen felmerülő költségeket téríti meg; mandátummal kapcsolatos egyéb költségek megtérítése azonban történhet átalányban. A megtérítésre vonatkozó jog gyakorlásának feltételeit az Parlament állapítja meg.
  11. Az Európai Parlament (https://www.europarl.europa.eu/news/hu/faq/13/a-juttatasok-osszegezve) oldalán közzétett tájékoztató szerint, mivel a képviselők megbízatásukból adódóan gyakran vannak távol a hazájuktól és az otthonuktól, számos juttatás fedezi az emiatt felmerülő költségeiket.
  12. Az Európai Parlament üléseivel (plenáris ülések, bizottsági ülések) kapcsolatos költségeket (repülőjegy, vonatjegy, személyautóval való legfeljebb 1000 km utazás költségét) bizonylat ellenében térítik meg. Emellett azonban a távolság és az utazás időtartama függvényében átalányjuttatásban is részesülnek a képviselők a további utazási költségek (autópályadíj, túlsúly, foglalási költség stb.) fedezése céljából. Ezeket a költségeket tehát nem kell bizonylattal igazolni.
  13. Az Európai Parlament 2022-ben 338 euro összegű átalányjuttatást fizet a képviselőknek szállásköltségeik és kapcsolódó költségeik fedezésére minden olyan napra, amikor a képviselő Brüsszelben vagy Strasbourgban hivatalos munkát végez, feltéve, hogy aláírta a jelenléti ívet (napi juttatás vagy napidíj). Ez az összeg a hotelszámlák, étkezések és minden más felmerülő kiadás fedezésére szolgál. Az EU-n kívül megrendezett üléseken a juttatás összege 2022-ben 169 euro, a szállodai számlákat viszont ez esetben külön térítik meg.
  14. A leírtakon túl az EP képviselők általános költségtérítésben részesülnek, amelynek az összege 2022-ben havi 4.778 euro. Ez az átalányalapú juttatás a képviselő parlamenti tevékenységéből eredő kiadások fedezésére szolgál, mint amilyen az irodabérlés, és ügyintézési költségek, telefon- és postadíjak, reprezentációs költségek, számítógépek és telefonok, konferenciák és kiállítások szervezése.
  15. A Határozat 23. cikk (1) bekezdése szerint az EP képviselők részére teljesített valamennyi kifizetést az Európai Unió költségvetéséből kell teljesíteni.
  16. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szövegszerűen is rögzíti hazánknak az Európai Unióban viselt tagságát. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) –, amely mint elsődleges uniós jogforrás az uniós csatlakozásunk révén hazánkra nézve kötelező szabályokat tartalmaz, – 288. cikke rögzíti, hogy az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. A határozattal kapcsolatban rögzíti, hogy az teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl.
  17. A Határozat szerint az Európai Parlament kizárólagos joga meghatározni azt, hogy mely esetben követeli meg a képviselőktől azt, hogy kiadásaikat számlával igazolják és mely esetekben nyújt átalányalapú juttatást, amelynek felhasználása során nincs szükség arra, hogy a juttatás felhasználását számviteli bizonylattal támassza alá.
  18. Fentiek alapján megállapítható, hogy a kezdeményezés részben olyan tárgykörben kezdeményez országos népszavazást, amely tárgykör szabályozása az európai parlamenti képviselők mint közhatalmat gyakorló választott tisztségviselők tekintetében kívül esik az Országgyűlés hatáskörén, ennél fogva az nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.

IV.

[A központi adónemről szóló törvénybe ütközés, mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Bizottság az Szja tv. érintettsége kapcsán továbbra is fenntartja a 407/2022. számú határozatban foglalt érvelést.
  2. Az Szja tv. 1. § (3) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a magánszemély minden jövedelme adóköteles. A jövedelem a magánszemély által más személytől megszerzett bevétel egésze, vagy a bevételnek e törvény szerint elismert költséggel, igazolás nélkül elismert költséggel, vagy átalányban meghatározott költséggel csökkentett része, vagy a bevételnek az Szja tv.-ben meghatározott hányada, kivéve, ha a bevételt a jövedelem kiszámításánál nem kell figyelembe venni. Bármely költség csak egyszeresen, egy alkalommal és - az e törvényben meghatározott kivételekkel - legfeljebb a bevétel mértékéig vehető figyelembe. Igazolás nélkül elismert költség a ténylegesen felmerült és igazolt kiadás érvényesítése helyett jogszabályban meghatározott mértékig számolható el azzal, hogy ezt a költséget ilyen esetben teljes egészében elszámoltnak kell tekinteni. Átalányban vagy a bevétel hányadaként meghatározott jövedelem/költség esetén a bevétel más költséggel nem csökkenthető. [Szja tv. 4. § (1) bek.]
  3. Az Szja tv. 4. § (2) bekezdése a bevétel alatt a magánszemély által bármely jogcímen és bármely formában - pénzben (e törvény alkalmazásában ideértve a készpénz-helyettesítő eszközt is), és/vagy nem pénzben - mástól megszerzett vagyoni értékét érti.
  4. Jövedelem önálló tevékenységből, valamint a nem önálló tevékenységből származik, és a jövedelem körébe sorolandó az egyéb jövedelem is.
  5. Az Szja tv. 16. § (1) és (3) bekezdései szerint önálló tevékenység minden olyan tevékenység, amelynek eredményeként a magánszemély bevételhez jut, és amely az Szja tv. szerint nem tartozik a nem önálló tevékenység körébe. Ide tartozik különösen az egyéni vállalkozó, a mezőgazdasági őstermelő, a bérbeadó, a választott könyvvizsgáló tevékenysége, az európai parlamenti, valamint a helyi önkormányzati képviselői tevékenység. Önálló tevékenységből származó bevételnek minősül minden olyan bevétel, amelyet a magánszemély e tevékenységével összefüggésben vagy egyébként az e tevékenysége alapjául szolgáló jogviszonyára tekintettel megszerez.
  6. A nem önálló tevékenységek körét az Szja tv. 24. § (1) bekezdése határozza meg és ide sorolja

a) a munkaviszonyban folytatott tevékenységet,

b) a közfoglalkoztatási jogviszonyban végzett tevékenységet,

c) a társas vállalkozás magánszemély tagjának személyes közreműködését,

d) a gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének tevékenységét,

e) a jogszabály alapján választott vagy kijelölt tisztségviselő (ideértve a felügyelőbizottság tagját és a Polgári Törvénykönyv szerinti küldöttgyűlés tagját, de ide nem értve a választott könyvvizsgálót) tevékenysége, ha ezt a tevékenységet nem egyéni vállalkozóként végzi,

f) nemzetközi szerződés hatályában a nem önálló munka, ennek hiányában az adott állam joga szerinti munkaviszonyt,

g) a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszonyban végzett tevékenységet,

h) az országgyűlési képviselői tevékenységet,

i) a nemzetiségi szószólói tevékenységet, valamint

k) az állami projektértékelői jogviszonyt.

  1. A nem önálló tevékenység bevételének számít az e tevékenységre tekintettel kapott költségtérítés és minden olyan juttatás, amelyet a jogviszonyára tekintettel kap a magánszemély.
  2. Az Szja tv. 70. §-a szabályozza a béren kívüli juttatásnak nem minősülő, egyes meghatározott juttatások szabályait. E szakasz 2019. január 1-jétől hatályos rendelkezése alapján – az (1a) bekezdés 2018. december 31-ei hatályon kívül helyezése által – például a ruházati költségek támogatását szolgáló juttatás immáron bérjövedelemként adózó juttatásnak minősül és nem költségtérítésnek. E szabályváltozásnak azért van jelentősége, mert ebből kifolyólag a juttatás felhasználását a munkavállalónak már nem kell számlával igazolnia a munkáltató felé.
  3. Az Szja tv. 71. §-a a béren kívüli juttatásnak minősülő Széchenyi Pihenőkártyára vonatkozó szabályokat tartalmazza. Ezek között szintén nem szerepel, hogy az azt igénybe vevő munkavállalónak az egyes alszámlákra utalt összeg igénybevételét számlával kellene igazolnia munkáltatója felé. Szemben például az Szja tv. 1. számú melléklete 8.6. pontjának c) alpontjában nevesített adómentes juttatással, amely esetében a törvény rögzíti, hogy az óvodai, bölcsődei ellátás költségeinek megtérítése a munkavállaló részére csak a munkáltató vagy munkavállaló nevére kiállított számla ellenében történhet.
  4. A fentieken túl, ahogyan az III. pontban rögzítésre került, az Szja tv. 3. melléklet II. pontja tartalmazza az igazolás nélkül, költségként elszámolható tételek felsorolását, amely költségek esetében tehát az elszámoláshoz nem szükséges számviteli bizonylat. A kérdésből okszerűen következik az európai parlementi képviselőkre vonatkozó 5. alpont szerinti rendelkezés hatályon kívül helyezése, illetve minden további olyan rendelkezés módosítása, amely a kérdés szerinti alanyi kör tekintetében alkalmazható.
  5.             Mivel az Szja tv. szerinti személyi jövedelemadó a központi költségvetés bevételét képezi, így központi adónemnek minősül, a törvény pedig ezen adó alanyát, tárgyát, az adó alapját és mértékét, illetve az adókötelezettséget befolyásoló mentességek és kedvezmények körét szabályozza, az központi adóról szóló törvénynek minősül.
  6. Ezen túl, ahogyan az a fentiekben már bemutatásra került, az Szja tv. 70. és 71. §-a, valamint az 1. melléklet határozza meg az ún. egyes meghatározott juttatások, a béren kívüli juttatások és az adómentes juttatások nyújtásának részletszabályait, a 3. melléklet II. pontja az igazolás nélkül elszámolható tételeket rögzíti. A kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a közhatalmat gyakorló választott tisztségviselők csak úgy kaphatnának bármilyen juttatást, ha a kiadásaikat bizonylattal alátámasztották, azaz részükre bármilyen, az Szja tv. szerinti juttatás csak például számla ellenében lenne nyújtható. Ilyen, a juttatás nyújtására és elszámolására vonatkozó generális szabály előírása azonban nem képzelhető el az Szja tv. érintett szabályainak módosítása nélkül.
  7. Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy mivel a kérdésből okszerűen következik az Szja tv. módosításának kötelezettsége, az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezésbe ütközik, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi adónemről szóló törvény tartalmáról.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és a (3) cikk b) pontjában rögzített alkotmányos követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (2) bekezdésén és a 3) bekezdés b) pontján, az Szja tv. 1. §-án, 4. §-án, 16. §-án, 24. §-án, 70.-71. §-ain, a 80. § b) pontján, 1. és 3. mellékletén, az Nsztv. 11. §-án, az EUMSZ 288. cikkén, a Határozaton, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. december 14.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke