425/2022. NVB határozat - a Karácsony Mihály magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

425/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a „Magyarország gazdasági stabilitásáról” (2011. évi CXCIV.) szóló törvény „A nyugdíjrendszer alapvető szabályai” fejezetét, hogy abban, mint ahogy az Alaptörvényben (XIX. cikk (4) bekezdés) meghatározott társadalmi szolidaritási elve, mint ahogy az Alkotmánybíróság 3238/2017 (X.10) határozatában rögzített szolidaritás elve, szerepeljen, mint követendő jogelv?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. szeptember 26-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez – Szervezőt is figyelembe véve - 27 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 27 választópolgár támogató aláírása megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, amelynek eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3.  A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.) szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény „A nyugdíjrendszer alapvető szabályai” című fejezetének módosítását irányozza úgy, hogy abba a módosítást követően a szolidaritás elve mint követendő jogelv az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésében, valamint az Alkotmánybíróság 3238/2017 (X.10.) határozatában szereplő módon kerüljön bele.
  6. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) VI., A nyugdíjrendszer alapvető szabályai elnevezésű fejezete a nyugdíjrendszer alapelveiről, az állami nyugdíjakról és fedezetükről, valamint a kiegészítő nyugdíjintézményekről rendelkezik.
  7. A Gst. a nyugdíjrendszer alapelveiről rendelkező 40. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy az állami nyugdíjrendszer célja, hogy az időskor, illetve közeli hozzátartozó halála esetén a jövedelembiztonságot megalapozza. A Gst. 40. § (2) bekezdése alapján az állami nyugdíjrendszerben az ellátási jogosultság nyugdíjjárulék fizetésen alapul. A jogszabályhely (3) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az állam garantálja az állami nyugdíjak kifizetését.
  8. Szervező által a kérdésben hivatkozott Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja.
  9. A népszavazási kezdeményezésben szereplő 3238/2017 (X.10.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a szolidaritás elvével kapcsolatban a következőket rögzítette: „(…) a társadalombiztosításban keverednek a biztosítási és a szolidaritási elv szerint finanszírozott ellátások. Ez a megállapítás a felosztó-kirovó rendszerben működő állami nyugdíjbiztosításra kifejezetten helytálló. Emiatt a korlátozás alkotmányossága nem ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. A befizetések és az ellátások pontos egyezőségére nem terjed ki a védelem (1193/B/2004. AB határozat, ABH 2007, 1813, 1817–1818.). (…) Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az állami nyugdíjrendszer a szolidaritás elve alapján működik. Ez azt jelenti, hogy az állami nyugdíjbiztosításban jelenleg sem kizárólag a biztosítási elv érvényesül, hiszen a fedezetteremtés alkalmazott technikája továbbra is a felosztó-kirovó rendszer. Ez a megoldás alkotmányos értelemben véve kihat a korlátozás szükségességének és arányosságának a megítélésére. (…) Az arányosság tekintetében hangsúlyozandó, hogy a szolidaritási elem miatt a járulékfizetés és a társadalombiztosítási szolgáltatások pontos megfeleltetése az Alaptörvény alapján nem követelhető meg. Ez azt jelenti, hogy az állami nyugdíjalapba történő befizetések és az onnan kapott ellátások nem mérhetők közvetlenül össze egymással.” {Lásd: 3238/2017 (X.10.) AB határozat, Indokolás [63], [66], [69]}
  10.  A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rámutat arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  11. A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  12. A Bizottság álláspontja szerint jelen eljárásban népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, ugyanis annak vizsgálata alapján megállapítható, hogy Szervező által benyújtott kérdés két, mellékmondattal – egyébként nyelvtanilag helytelenül – kifejezett hasonlítást is magában foglal, amely így értelemzavaró, illetve megtévesztő. Ugyanis a kérdés azt sugallja, mintha két külön elv lenne az Alaptörvényben foglalt „társadalmi szolidaritás”, illetve az Alkotmánybíróság említett határozatában szereplő „szolidaritás”. Ezzel szemben megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság az idézett határozatában az alaptörvényi fogalmat értelmezte, illetve fejtette ki annak tartalmát.
  13. A Bizottság álláspontja szerint a kérdés a választópolgárok számára azért is megtévesztő, mert valótlanul azt sugallja, mintha a kezdeményezésben célzott jogalkotásnak érdemi következménye lenne. Ezzel szemben tényként állapítható meg, hogy az Alaptörvény már említett XIX. cikk (4) bekezdése tartalmazza társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer állami fenntartásának a kötelezettségét. Márpedig Magyarország Alaptörvénye az egész magyar jogrendszernek az alapja és forrása, a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza. A jogforrási hierarchia lényege szerint az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a hierarchiában magasabb szinten álló jogszabállyal, így végső soron az Alaptörvénnyel, továbbá az alacsonyabb szinten álló jogszabály a magasabb szinten álló jogszabállyal összhangban szabályozza az egyes jogviszonyokat. Ez Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés esetében azt is jelenti, hogy mivel magasabb szintű jogszabály (jelen esetben az Alaptörvény) már tartalmazza a társadalmi szolidaritás elvét az állami nyugdíjrendszer tekintetében, ezért annak érvényesüléséhez nincs szükség arra, hogy azt a Gst.-ben is megjelenítse a jogalkotó.
  14. A Bizottság a fentieken túl azt is megjegyzi, hogy – alapos alkotmányjogi és társadalombiztosítási jogi ismeretek hiányában – általában sem várható el az átlagos tudással és ismeretekkel rendelkező választópolgártól az, hogy a kérdésben szereplő társadalmi szolidaritás fogalmával, annak Alkotmánybíróság által kibontott tartalmával, illetve azzal tisztában legyen, hogy az említett jogelv alkalmazása milyen hatással lehet a nyugdíjrendszert érintő tételes részletszabályok mikénti alkalmazására.
  15. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII37.941/2018/2., Knk.II.37.302/2020/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  16. A Bizottság megállapítja, hogy a kérdés megfogalmazása a jogalkotói egyértelműségnek sem tesz eleget annyiban, hogy nem világos az, hogy a kezdeményezés célja csupán a társadalmi szolidaritás elvének egyszerű rögzítése a szóban forgó jogszabályban vagy a kérdés arra irányul, hogy a törvényhozó az említett elv alkotmánybírósági gyakorlatát (annak lényegét) is kodifikálja.
  17. Így a fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein, az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 11. § -án, a Gst. 40. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. november 22.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke