424/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

424/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy népszavazás döntsön az Alkotmányról?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. november 9-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. szeptember 7 -én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2.  A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 27 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a választópolgároknak legyen joga közvetlenül – népszavazás útján – meghatározni azt, hogy Magyarországnak milyen (tartalmú) alkotmánya legyen. A Nemzeti Választási Bizottság már most utal rá, hogy kezdeményezés kérdésegyértelműségi problémákat is felvet (erről lásd jelen határozat, Indokolás [18]-[24]), de a különböző értelmezési lehetőségek közös jellemzője, hogy az az alkotmány/alaptörvény tartalmát érinti.
  2. Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
  3. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII.29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I.22.) AB határozatában és 25/1999. (VII.7.) AB határozatában rámutatott -, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
  4. Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény módosítást, mivel rögzíti, hogy az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a Köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A Nemzeti Választási Bizottság korábban már rögzítette, hogy bár az Alaptörvény szóban forgó tiltó rendelkezése az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést említ, de a kevesebbről a többre következtetés (argumentum a minore ad maius) elve alapján az Alaptörvény egészének hatályon kívül helyezése, illetve (ehelyett új) Alaptörvény/Alkotmány elfogadása is értelemszerűen a tilalom hatálya alá esik. {Lásd: 111/2022. NVB határozat, Indokolás [11]}
  5. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a fentiek alapján a jelenleg hatályos Alaptörvény semmilyen módon nem engedi a választópolgárok számára az alkotmányozás folyamatába történő közvetlen beleszólást, azaz a közvetlen hatalomgyakorlást népszavazás útján. A népszavazásra javasolt kérdéssel kapcsolatosan a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy bármelyik értelmezéséből is indulunk ki, az érvényes és eredményes népszavazás – az „igen” válaszok többsége esetén – az Országgyűlésre nem mint törvényhozó hatalomra, hanem mint alkotmányozó hatalomra kíván kötelezettséget róni, ugyanis az értelmezések mindegyike az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé.
  6. A jelen népszavazási kezdeményezés – amennyiben egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az igenlő válaszok kerülnének többségbe – olyan jogalkotásra kötelezné az Országgyűlést, amellyel szükségszerűen együtt járna az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjának a módosítása is. Ugyanis amennyiben – a jelenleg hatályos alaptörvényi rendelkezésekkel szemben – lehetőség lenne az alkotmányozás folyamatába a népszavazás intézményével valamely módon beavatkozni, az elkerülhetetlenül a jelenleg hatályos Alaptörvény módosítását igényelné, aminek a lehetőségét viszont éppen a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja zárja ki.
  7. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a szervező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény országos népszavazásra vonatkozó rendelkezésének módosítására irányul, amely azonban a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján tiltott tárgykör.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés túlzottan általános megfogalmazása miatt az abban szereplő „népszavazás döntsön az Alkotmányról” fordulat többféleképpen értelmezhető. Egyik lehetséges értelmezés szerint a kezdeményezés egy konkrét jogszabályra, Magyarország korábban hatályban volt alaptörvényére, azaz a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényre utal. Ezt az értelmezés az a tény támasztja alá, hogy Szervező nem kisbetűvel írta az „alkotmány” szót, így tehát nem általánosan kívánt utalni Magyarország mindenkor hatályos alaptörvényére/alkotmányára. A szóban forgó értelmezés esetén a döntés a korábban hatályban volt Alkotmány „újbóli hatálybaléptetését” – valójában azzal azonos tartalmú, de új számozású (alap)törvény megalkotását – jelentheti, ami – azon túl, hogy önmagában is bizonytalan, hogy az Alkotmány szövegének mely időállapotára irányul a kérdés – szükségszerűen érinti a jelenleg hatályos Alaptörvényt is, hiszen az említett cél szükségszerűen együtt járna az Alaptörvény hatályon kívül kerülésével.
  6. A kérdés azonban értelmezhető úgyis, hogy az Országgyűlés a jövőben teremtse meg az alkotmányos alapját annak, hogy a jövőben lehetőség legyen egy újonnan megalkotott alkotmány/alaptörvény Országgyűlés által elfogadott normaszövegének megerősítéséről vagy elvetéséről szóló ügydöntő népszavazás lebonyolítására.
  7. Végül a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés egy olyan értelmezést is lehetővé tesz, amely szerint az arra irányul, hogy lehetőség legyen a mindenkor hatályos alkotmány/alaptörvény – vagy annak egy bizonyos rendelkezése – tekintetében népszavazás tartására.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria következetes gyakorlata szerint nem teljesül az egyértelműség feltétele, ha a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). A fentiekben kifejtettek alapján megállapítható tehát, hogy a kérdés általános megfogalmazásából következő többértelműsége miatt a választópolgárok számára nem világos, hogy a kérdés pontosan mire irányul, így a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
  9. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a fentiekben kifejtettek alapján a jogalkotói egyértelműség feltétele sem áll fenn a kérdés kapcsán, ugyanis a jogalkotó számára sem világos, hogy a kezdeményezés alapján pontosan milyen jogalkotásra lenne köteles.
  10. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben (jelen határozat, Indokolás [11]) megállapította, hogy bármelyik értelmezést vesszük alapul, az mindenképpen az Alaptörvény módosítását igényelné, ugyanakkor megállapítható az is, hogy a különböző értelmezések eltérő mértékű beavatkozást tennének lehetővé az alkotmányozás folyamatába a közvetlen hatalomgyakorlás által. Ennek során elegendő arra utalni, hogy a megerősítő/elvető népszavazás egy elfogadott, de még ki nem hirdetett, azaz nem hatályos normaszöveg „sorsáról” döntene, míg a kezdeményezés elsőként és harmadikként említett értelmezése önmagában azzal, hogy az a mindenkor hatályos alkotmányt/alaptörvényt (is) érinti közvetlenül, jóval intenzívebb, közvetlenebb hatást váltana ki a jogrendszerben.
  11. A választópolgári egyértelműség ellen ható további körülmény tehát, hogy a választópolgárok nem feltétlenül látják át a kezdeményezés minden lehetséges következményét, illetve amennyiben átlátják azt, előfordulhat, hogy az eltérő intenzitású lehetséges következmények egyikével (például a megerősítő népszavazás lehetőségével) egyetért, míg mással (például a hatályos Alaptörvény tekintetében történő népszavazás lehetőségével) nem. Így tehát a kérdés – összetett jelentéstartalma okán – nem alkalmas rá, hogy az arra adott „igen”, illetve „nem” válaszokkal a valódi választópolgári szándék kifejeződhessen, ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti törvényi feltételének sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint a kezdeményezés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény az R) cikk (1) bekezdésén, az S) cikk (1) és (2) bekezdésén, a T. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) és (3) bekezdésein, a 9. §-án, 10. § (2) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. október 25.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke