422/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

422/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14.; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a pártok és a pártalapítványok hirdetésre és reklámeszközök használatára nem költhetnek?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. november 9-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. szeptember 7-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 27 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) preambuluma a pártok társadalmi rendeltetését a népakarat kialakításához és kinyilvánításához, valamint a politikai életben való állampolgári részvételhez szervezeti keretek nyújtásában határozza meg.
  2. Az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy „[p]ártok az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek. A pártok közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában. A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak.”
  3. Az Alaptörvény VIII. cikk (4) bekezdése rögzíti továbbá, hogy „[a] pártok működésének és gazdálkodásának részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.”
  4. Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Civiltv.) 4. § (1) bekezdése szerint az egyesület különös formája: a szövetség, a párt, a szakszervezet, továbbá a külön törvény hatálya alá tartozó tevékenységet végző egyesület.
  5. A Civiltv. 4. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az egyesület jogi személy, amely a nyilvántartásba vétellel jön létre.
  6. A pártalapítvány fogalma a Civiltv. 1. § (2) bekezdésének második fordulatában található, amely kimondja, hogy pártalapítvány a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítvány.
  7. A Ptv. 9/A. § (1) bekezdése parallel a Civiltv. szabályaival rögzíti, hogy a párt a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység folytatása céljából, külön törvény rendelkezései szerint, a központi költségvetésből az e §-ban meghatározott támogatásra jogosult alapítványt hozhat létre.
  8. A párt fogalma a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) rendszerében, annak 3. § (1) bekezdés 3. pontjában jelenik meg, ahol a jogalkotó a jelölő szervezetet definiálja körében. Az említett jogszabályhely a)-c) pontjai akként rendelkeznek, hogy jelölő szervezet

a) az országgyűlési képviselők választásán a választás kitűzésekor a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában jogerősen szereplő párt, továbbá az országos nemzetiségi önkormányzat;

b) az Európai Parlament tagjainak választásán a választás kitűzésekor a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában jogerősen szereplő párt;

c) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választás kitűzésekor a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában jogerősen szereplő párt, valamint egyesület, a szakszervezet kivételével

[…]

ha a választási bizottság a jelölő szervezetek nyilvántartásába felvette.

  1. Azt követően, hogy a Bizottság fogalmilag tisztázta a népszavazásra javasolt kérdésben rejlő alanyi kör jogszabályi hátterét, szükségesnek látja a kérdésben meghatározott „hirdetés” és „reklámeszköz” értelmezését is, különös tekintettel arra, hogy az említett fogalmak szabályozása az egyes jogágak tekintetében differenciált.
  2. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) 203. § 55. pontja szerint politikai reklám valamely párt, politikai mozgalom vagy a kormány népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, a reklámhoz hasonló módon megjelenő, illetve közzétett műsorszám.
  3. Az Mttv. 203. § 59. pontja alapján reklám: olyan - műsorszámnak minősülő - közlés, tájékoztatás, illetve megjelenítési mód, amely valamely birtokba vehető forgalomképes ingó dolog - ideértve a pénzt, az értékpapírt és a pénzügyi eszközt, valamint a dolog módjára hasznosítható természeti erőket -, szolgáltatás, ingatlan, vagyoni értékű jog értékesítésének vagy más módon történő igénybevételének előmozdítására, vagy e céllal összefüggésben a vállalkozás neve, megjelölése, tevékenysége népszerűsítésére vagy áru, árujelző ismertségének növelésére irányul.
  4. Az Mttv. -től eltérő fogalmi meghatározásokat használ a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tktv.). E törvény 11/F. § 2. pontja szerint plakát – vö. a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „hirdetés” kifejezéssel - a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény 3. § d) pontja szerinti gazdasági reklámnak, valamint a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény szerinti kampányeszköznek nem minősülő falragasz vagy felirat, mérettől és hordozóanyagtól függetlenül.
  5. Ugyanezen § 3. pontja szabályozza a reklám fogalmát, amely szerint reklám a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény 3. § d) pontja szerinti gazdasági reklám, ide nem értve

a) a cégtáblát, üzletfeliratot, a vállalkozás használatában álló ingatlanon elhelyezett, a vállalkozást népszerűsítő egyéb feliratot és más grafikai megjelenítést,

b) az üzlethelyiség portáljában (kirakatában) elhelyezett gazdasági reklámot,

c) a járművön, valamint tájékozódást segítő jelzést megjelenítő reklámcélú eszközön elhelyezett gazdasági reklámot, továbbá

d) a tulajdonos által az ingatlanán elhelyezett, annak elidegenítésére vonatkozó ajánlati felhívást (hirdetést), valamint a helyi önkormányzat által lakossági apróhirdetések közzétételének megkönnyítése céljából biztosított táblán vagy egyéb felületen elhelyezett, kisméretű hirdetéseket.

  1. A reklámhordozó fogalmát a Tktv. 11/F. § 4. pontja akként határozza meg, hogy a funkcióját vagy létesítésének célját tekintve túlnyomórészt az e törvény szerinti reklám közzétételét, illetve elhelyezését biztosító, elősegítő vagy támogató eszköz, berendezés, létesítmény; ide nem értve a közúti közlekedési tárgyú jogszabályokban meghatározott életmentő funkciót ellátó reklámcélú eszközt.
  2. A reklámhordozótól szükséges elhatárolni a reklámhordozót tartó berendezés fogalmát, amely a településkép védelméről szóló törvény reklámok közzétételével kapcsolatos rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 1. § 15. pontjában a következőképpen nyert szabályozást: reklámhordozót tartó berendezés a funkcióját vagy létesítésének célját tekintve túlnyomórészt a reklámhordozót tartó, illetve annak elhelyezését biztosító, elősegítő eszköz, berendezés.
  3. A fentieken túlmenően a Ve. 140. §-a kampányeszköznek minősíti a politikai reklámot és a politikai hirdetést.
  4. Tekintettel arra, hogy a kampányidőszak a Ve. által időben behatárolt, a Ve. szofisztikáltabb szabályozást tartalmaz a politikai reklám és politikai hirdetés fogalmi meghatározása terén.
  5. A Ve. 146. § a) pontja szerint politikai reklám a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) 203. § 55. pontjában meghatározott politikai reklám, azzal az eltéréssel, hogy a párt, politikai mozgalom és kormány alatt jelölő szervezetet és független jelöltet kell érteni.
  6. Míg a Ve. 146. § b) pontja rögzíti, hogy a politikai hirdetés az ellenérték fejében közzétett, valamely jelölő szervezet vagy független jelölt népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, sajtótermékben közzétett médiatartalom vagy filmszínházban közzétett audiovizuális tartalom.
  7. A Bizottság fontosnak tartja rámutatni arra is, hogy az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése választási kampányidőszakban a politikai reklámok közzétételére különös rendelkezést tartalmaz. Kimondja, hogy „[a] demokratikus közvélemény kialakulásához választási kampányidőszakban szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében politikai reklám médiaszolgáltatásban kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító, sarkalatos törvényben meghatározott feltételek mellett közölhető.” Ez a primátus azonban nem terjed ki – a kérdés hitelesíthetősége szempontjából figyelmen kívül nem hagyható azon tényre, hogy - a politikai hirdetések kampányidőszak alatti, és azon kívül eső közzétételére és nem szól a politikai reklámok kampányidőszakon kívüli közzétételére vonatkozó szabályokról sem.

IV.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Bizottság a kérdés hitelesíthetősége szempontjából kulcsfontosságúnak ítélte a pártok társadalmi szerepének elemzését.
  2. Többek között az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdése határozza meg ezt a funkciót, amikor kimondja, hogy „[a] pártok közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában.” Ahogy korábban már említésre került, a Ptv. preambuluma is kimondja, hogy a pártok szervezeti kereteket nyújtanak a politikai életben való állampolgári részvételhez.
  3. A Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy a modern kor vívmányai közt a hirdetésnek és a reklámnak kiemelkedő szerepe van egy-egy termék vagy szolgáltatás népszerűsítése körében, kijelenthető, hogy vásárlói szokásokat befolyásoló hatással bírnak. Nincs ez másként a pártok és pártalapítványok esetén sem, csak esetükben valamely jelölt, vagy politikai program népszerűsítése és a választói akarat befolyásolása vagy annak megkísérlése a cél.
  4. A pártok alapvető feladata a népakarat kialakításában érhető tetten, amely az adott párt népszerűsítése, hirdetés és/vagy politikai reklám közzététele nélkül nem valósítható meg. Ilyen alkotmányos feladata más szervezeteknek, személyeknek nincsen.
  5. Tárgyi közvetítő szerepnek tehát szükségszerű velejárója az, hogy a párt ismertesse és népszerűsítse a tevékenységét, működését, programját, a közéleti kérdésekkel kapcsolatos álláspontját és ezáltal formálja, befolyásolja a népakarat alakulását.
  6. A kérdésben szereplő azon kitétel, hogy a pártok és pártalapítványok hirdetésre és reklámeszközök használatára nem költhetnek kétféle értelmezést hordoz magában. A „nem költés” egyrészről értelmezhető akként, hogy a közzététel tiltott; másrészről értelmezhető úgy is, hogy a közzététel kizárólag az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése szerint megengedett, azaz a reklám vagy a hirdetés közzétevője kampányidőszakban ingyenesen köteles biztosítani azt.
  7. Tekintettel arra, hogy a kérdés fentiek szerinti első értelmezési tartománya körében felmerül a szólásszabadság mint alapjog korlátozása (lásd.: közzététel korlátozása vagy tiltása), a Bizottság e körben szükségnek látta az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti vizsgálat lefolytatását.
  8. A véleménynyilvánítás szabadságát az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése rögzíti, amely szerint mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.
  9. Az Alaptörvény az I. cikk (4) bekezdésében külön is rendelkezik a törvény által létrehozott jogalanyokról, az őket megillető azon alapvető jogokról és kötelezettségekről, amelyek természetüknél fogva nemcsak az emberre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság 16/2019. (V. 14.) AB határozata Indokolásának [13] bekezdésében meghatározta, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága olyan alapjog, amely jogi személyeket is megillethet, különösen akkor, ha az a pártok választási kampányban folyatott versengésének kontextusában kerül értelmezésre.
  10. Az Alkotmánybíróság „[a] véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben többször kifejtette, hogy ez az alapjog valamilyen gondolat megfogalmazását és másokkal való megosztását védi, megjelenési formájára tekintet nélkül. Ebből következően nem csupán a hétköznapi értelemben vett szólás tartozik az alkotmányos védelem körébe, hanem minden olyan magatartás (jelkép használata, mozdulat stb.) amely információs tartalommal bír. „Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése a kommunikációt, a jellemzően politikai vélemény másokhoz való eljuttatását védi, annak megjelenési formájára tekintet nélkül.” {14/2019. (IV. 17.) AB határozat, Indokolás [33]} (…) [31] Az Alkotmánybíróság gyakorlata egységes abban, hogy a közéleti közlésekhez (amikor a megosztott információ a közélethez kapcsolódik) fokozottabb alaptörvényi védelem kapcsolódik. A 7/2014. (III. 7.) AB határozat rámutatott: „a szólásszabadság különleges védelmet követel akkor, amikor közügyeket és a közhatalom gyakorlását, a közfeladatot ellátó, illetve a közéletben szerepet vállaló személyek tevékenységét érinti.(...)» Az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatának [35] – [36] bekezdéseiben rögzítette, «(…) hogy alkotmányos demokráciában a közéleti (tágabb értelemben vett politikai) vélemény kifejezésre juttatása szabad, annak megjelenési formájára tekintet nélkül. Nem a vélemény kifejezésre juttatásának szabadságát, hanem annak korlátozhatóságát (meg nem engedhetőségét) kell indokolni. (...)” „[36] A véleménynyilvánítás szabadságának tárgya nem pusztán valamilyen vélemény megformálása és kifejezésre juttatása, hanem a kommunikáció. Az alaptörvényi védelem tárgya elsődlegesen az információ: demokratikus társadalom csak abban az esetben jöhet létre és maradhat fenn, ha lehetőség van arra, hogy a különböző (gyakran egymással ellentétes) vélemények a társadalmat formálhassák {3048/2020. (III. 2.) AB határozat, Indokolás [17]}. Fogalmilag kizárt, hogy valaki az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését egyedül gyakorolja, mert elengedhetetlenül szükséges olyan személy, akivel az alapjog gyakorlója az információt megosztja. A politikai vélemény kifejezője az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében rögzített szabadságán keresztül hozzá kíván szólni a közügyekhez, így közvetve vagy közvetlenül formálni kívánja a közéletet. (...)». A [44] bekezdésben kiemelte, hogy „A kormányzati intézkedésekkel kapcsolatos vélemények tekintetében az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése tartalomsemleges: mind azok támogatása, mind azok bírálata szabadon kifejezhető, mindkettőnek azonos védelemben kell részesülnie. [3050/2022. (II. 4.) AB határozat].” {lásd Kúria, Kvk.V.39.421/2022/5. végzés, Indokolás [45]-[46]}
  11. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „a véleménynyilvánítás szabadsága olyan jog, ami különösen védett, mind a tartalmát, mind pedig a megnyilvánulási formáit tekintve” [3131/2018. (IV. 19.) AB határozat]. „Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése a kommunikációt, a jellemzően politikai vélemény másokhoz való eljuttatását védi, annak megjelenési formájára tekintet nélkül.” [14/2019 (IV. 17.) AB határozat, Indokolás [33]]. „Az alkotmányos demokráciában a közéleti (tágabb értelemben vett politikai) vélemény kifejezésre juttatása szabad, annak megjelenési formájára tekintet nélkül. Nem a vélemény kifejezésre juttatásának szabadságát, hanem annak korlátozhatóságát (meg nem engedhetőségét) kell indokolni.” {3050/2022. (II. 4.) AB határozat, Indokolás [35]}.
  12. A Bizottság rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 2008-ban két határozatában is foglalkozott a politikai reklám abszolút korlátozásának (vagyis a közzététel teljes tilalmának) kérdésével, mégpedig egy-egy népszavazáskezdeményezéssel kapcsolatosan [27/2008. (III. 12.) és 44/2008. (IV. 17.) AB határozatok]. E döntéseiben a testület a pártok mint a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában elsődleges fontosságú szerepet betöltő szervezetek szólásszabadsága felől vizsgálta a kérdéseket. A pártok sajátos jogállásukból következően ugyanis speciális jogokkal rendelkeznek, amelyek között szerepel többek között az állami támogatásra, illetve tevékenységének ismertetésére és népszerűsítésére való jogosultság. Vizsgálata eredményeképpen az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „[a] pártok népakarat kialakításában betöltött szerepéhez hozzátartozik az, hogy tevékenységét nyilvános hirdetés útján ismertesse és népszerűsítse. (…) [A véleménynyilvánítás szabadságához fűződő] jog védelemben részesíti a politikai vélemények közlését és a politikai hirdetések megjelenését. A kérdés alapján tartott eredményes népszavazás viszont a politikai tartalmú tömegkommunikáció betiltására kötelezné az Országgyűlést, ezért (…) a szabad véleménynyilvánításhoz való jog aránytalan és ezért alkotmányellenes korlátozását eredményezné” [44/2008. (IV. 17.) AB határozat, Indokolás, III. 3. 2. pont].
  13. Tekintettel arra, hogy tárgyi kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a „hirdetések” és „reklámeszközök” közzétételének korlátozása vagy tiltása által a politikai pártok véleménynyilvánítási jogának mint alapjognak a korlátozása felmerül, ezért a Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság kiforrott joggyakorlata alapján vizsgálni szükséges azt, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történik-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az általa kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
  14. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése - átvéve az alkotmánybírósági „teszt” követelményeit - kimondja, hogy „[az] alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
  15. E ponton rámutat a Bizottság arra, hogy ha a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jogot, beleértve az annak részét a pártok politikai tevékenységéről szóló tájékoztató tevékenységet a jogalkotó korlátozza, azzal a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérül. Ebből adódóan szükséges és kívánatos, hogy a jogalkotás ne az információszerzés és a véleményformálás ellen hasson, hanem éppen ellenkezőleg, annak minél szélesebb körű kiteljesedését szolgálja, ez felel meg ugyanis az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt szabad tájékoztatásnak.
  16. A Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy – tekintettel arra, hogy nem azonosítható olyan körülmény, amely más alapvető jog érvényesülését vagy valamely alkotmányos érték védelmét indokolná – még a kérdésből fakadó jogkorlátozás szükségessége sem állapítható meg, így az nem felelhet meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szabálynak sem.
  17. Mivel a népszavazási kérdés nem nevesíti azt a kényszerítő okot, amely miatt korlátozni kívánja a pártok és pártalapítványok társadalmi funkciójának kiteljesedését és ebből kifolyólag a szükségesnél nagyobb mértékben kívánja korlátozni véleménynyilvánítási jogukat, holott a választópolgárok és politikai pártok közötti ebbéli kommunikációja nélkül a választópolgárok közügyek terén fennálló szabadsága is korlátozódna, a kérdés valójában az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének burkolt módosítására is irányul. Ezért a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés sérti az Alaptörvény a 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, így az nem hitelesíthető.
  18. Mindezeken túlmenően a Bizottság utal arra is, hogy a népszavazásra javasolt kérdés diszkriminatív jelleget is hordozhat magában, hiszen a Ve. szerinti politikai reklámot nem csak politikai pártok tehetnek közzé, hanem más típusú szervezetek is, így például országgyűlési képviselők általános választásán az országos nemzetiségi önkormányzatok, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán az egyesületek és a nemzetiségi szervezetek, de e sorban említhetőek még a független jelöltek is. Azáltal, hogy a népszavazásra javasolt kérdés érvényes és eredményes népszavazás esetén a politikai pártokat és pártalapítványokat megfosztaná a politikai hirdetés és „reklámeszköz” igénybevételének a lehetőségétől, de vele – a Ve. szerint – ugyanolyan csoportba tartozó egyéb szervezetek és független jelöltek előtt nyitva hagyná ezen lehetőséget, alkotmányos indok nélkül tenne különbséget az azonos csoportba tartozó jogalanyok között.
  19. Tárgyi határozat Indokolásának [32] bekezdése szerinti első értelmezési tartomány körében kifejtett bizottsági okfejtés után, a Bizottság a második értelmezési tartomány körében fejti ki álláspontját, (tehát arra vonatkozóan, hogy a közzététel kizárólag az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése szerint megengedett, azaz kampányidőszakban és ingyenesen).
  20. A Bizottság ismételten utal az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésére, rámutatva arra, hogy a pártok közvetítő szerepe nem kizárólag politikai reklámokban és konjunktív feltételként kampányidőszakban jelentkezik, hanem az folyamatosan fennáll és jelen van a közéletben és realizálódhat akár politikai hirdetések formájában és kampányidőszakon kívül is.
  21. Érvényes és eredményes népszavazás esetén, amennyiben az „igen” válaszok kerülnének túlsúlyba, a jogalkotó abba a helyzetbe kerülne, hogy az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésében található „megengedő” szabályt ki kellene terjesztenie egyrészt időbeli síkon a kampányidőszakon kívüli időtartamra, másrészről eszköz síkon is, a politikai hirdetések közzétételének ingyenességére is. A kérdés ezen értelmezési tartományából tehát egyértelműen az Alaptörvény IX. (3) bekezdésének módosítása következik, amelyet azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja kizár.
  22. Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek az Alaptörvényt kellene módosítania, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.

V.

[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]

  1. A népszavazási kérdés egy olyan generális szabály megalkotását célozza, amely szerint a pártok és a pártalapítványok hirdetésre és reklámeszközök használatára nem költhetnek.
  2. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés általános szabály megalkotására kívánja kötelezni az Országgyűlést, ezért a Bizottság továbbiakban azt vizsgálta, hogy a kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában nevesített tiltott tárgykört.
  3. A kezdeményezés a pártok és a pártalapítványok vonatkozásában kívánja előírni azt, hogy ezen szervek nem költhetnek „hirdetésre” és „reklámeszközre”. Azt, hogy milyen jelentéstartalmat hordozhat a „hirdetés” és a „reklámeszköz” kitétel, a Bizottság a határozat korábbi részében már feltérképezte, azonban teljes bizonyossággal a Szervező által ezen fogalmaknak tulajdonított tartalmáról meggyőződni nem tudott. Ezzel kapcsolatos okfejtését a Bizottság népszavazási egyértelműség körében fejti ki.
  4. A jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalmának meghatározása kapcsán, tárgyi érvrendszerének kifejtése során a Bizottság figyelemmel van arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés annak szövegezése alapján akként is értelmezhető, hogy Szervező a Ve. szerinti politikai reklámok és politikai hirdetések megrendelésére való tilalmat is bevezetné a pártok és a pártalapítványok részére.
  5. A választási kampányidőszakban folytatott kampánytevékenység során az eljárásban részt vevők minden olyan eszközt felhasználhatnak, amelyek alkalmasak a választói akarat befolyásolására, illetve megkísérlésére. A Ve. felsorolja a leggyakrabban alkalmazott és a választópolgárok szavazási akaratának befolyásolására leginkább alkalmas kampányeszközöket. E példálózó felsorolásban szerepel a politikai reklám és a politikai hirdetés is. A „hirdetés” kifejezéssel elsődlegesen a politikai hirdetést lehetne azonosítani, a kezdeményezésben szereplő szövegkörnyezet és a „reklámeszköz” kifejezésének használata pedig a politikai reklám fogalmára utal, így a Bizottság e kampányeszközök vonatkozásában folytatta le az alkotmányos vizsgálatot.
  6. A politikai reklám közzétételére vonatkozó alapvetést – ahogy az a határozat korábbi részében is ismertetésre került - maga az Alaptörvény fogalmazza meg, amikor a IX. cikk (3) bekezdésében előírja, hogy „[a] demokratikus közvélemény kialakulásához választási kampányidőszakban szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében politikai reklám médiaszolgáltatásban kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító, sarkalatos törvényben meghatározott feltételek mellett közölhető”.
  7. Politikai reklám az Alaptörvény rendelkezése folytán bármilyen médiaszolgáltatás útján közzétehető, feltéve, hogy a közzététel ellenérték nélkül történik. A politikai reklám közzétételére vonatkozó további feltételek meghatározását az Alaptörvény sarkalatos törvényre utalja, amelynek biztosítania kell a politikai reklámot közzétevők esélyegyenlőségét. Ez a sarkalatos törvény pedig a Ve., amely amellett, hogy a 146. § a) pontjában meghatározza a közjogi választások tekintetében a politikai reklám fogalmát, a közzétételre vonatkozó szabályokat is rögzíti a 147-147/F. §-okban.
  8. A politikai reklám közzétételének szabályait a Ve. Általános részének 147-147/F. §-ai tartalmazzák, meghatározva valamennyi (országos, körzeti, helyi, közszolgálati és annak nem minősülő) médiaszolgáltatóra vonatkozó általános szabályokat, majd a közszolgálati és a közszolgálatinak nem minősülő országosan elérhető lineáris médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályokat. A közszolgálati médiaszolgáltató kizárólag az országgyűlési képviselők választásán, az Európai Parlament tagjainak választásán, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán országos listát állító jelölő szervezet, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a nyolc legtöbb képviselő- és polgármesterjelöltet állító jelölő szervezet politikai reklámját teheti közzé, a Ve. által meghatározott és a szervezetek között a Bizottság által felosztott időtartamban. A Ve. ezen túl meghatározza a közzététel egyéb szabályait is (alkalom, idősáv, megjelenési sorrend). A közszolgálatinak nem minősülő, országosan elérhető lineáris médiaszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltató abban az esetben tehet közzé politikai reklámot választási kampány idején, ha ezt a szándékát a választást megelőző 50. napig közli a Nemzeti Választási Bizottsággal. A helyi és körzeti médiaszolgáltatók a Ve. 147. §-ában foglaltak szerint tehetnek közzé politikai reklámot, azaz kizárólag egyenlő feltételek mellett, ellenszolgáltatás nélkül, de bejelentési kötelezettség már nem terheli őket.
  9. A Ve. 146. § b) pontja határozza meg a politikai hirdetés fogalmát. A politikai hirdetés közzétételére vonatkozó eljárási szabályokat a Ve. 148. §-a tartalmazza, így a politikai hirdetés közzétételi szándékának bejelentési határidejét; a megjelenésre vonatkozó ismérveket; az árjegyzék alapján közzétett politikai hirdetésekről való; az Állami Számvevőszék irányába fennálló tájékoztatás részletszabályait.
  10. A kezdeményezés alapján választási kampányidőszakban a pártok és a pártalapítványok „hirdetésre” és „reklámeszközök” használatára nem költhetnek, holott a szavazás napját megelőző 50 napot felölelő kampányidőszak épp a választói akarat befolyásolását vagy annak megkísérlését célozza, ez képezi a jogintézmény lényegi magját.
  11. A szabad tájékoztatás és tájékozódás másik oldalán álló választópolgárok közössége, akiknek a politikai véleményük, pártpreferenciájuk, választói akaratuk kialakulása érdekében joguk van a megfelelő tájékoztatáshoz és ezzel együtt igényük, szükségük is van arra, hogy ezen információkat megszerezzék. Jogaik és kötelezettségeik megfelelő gyakorlása, önálló véleményük (amelyek összessége a demokratikus közvélemény) kialakítása, döntési helyzetbe hozásuk nem képzelhető el megfelelő, sokszínű tájékoztatásuk nélkül, amelynek egyik meghatározó eleme a választási eljárásban versengő pártok programjának, terveinek közvetlen forrásból való megismerhetősége.
  12. Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés maga is két lehetséges kampányeszközt említ (politikai reklám és politikai hirdetés) ezért a Bizottság is e két pillér mentén folytatta le további vizsgálatát.
  13. A politikai reklám legfőbb fogalmi ismérve az, hogy annak közzététele ingyenesen kell, hogy történjen. A kérdésben szereplő „nem költés” azonban nem kizárólag a „közzététel ellenértékével” párhuzamba állítva merülhet fel, hanem a reklám elkészítésével, előállításával összefüggő valamennyi tevékenységre értelmezendő, azaz a kreatív munkára, gyártásra és a felmerülő utómunkálatokra is.
  14. Anyagi erőforrások ráfordítása nélkül a pártok szempontjából a politikai reklám, mint kampányeszköz alkalmazása ellehetetlenülne, ebből kifolyólag a Ve. fent idézett rendelkezése teljes mértékben kiüresedne számukra, tartalom nélkülivé válna, esetükben azok alkalmazásának kizárása lenne indokolt.
  15. A második pillért képező politikai hirdetések esetén, az érvényes és eredményes népszavazás azzal a konkrét következménnyel is járna, hogy a Ve. 146. § b) pontja szerinti definíció és az arra épülő egyéb §-ok (pl.: Ve. 148. §) teljes felülvizsgálata és újraszabályozása lenne szükséges, hiszen a definíció lényegi magját képező fogalmi elem, azaz a közzétevő által fizetendő ellenérték mindenképp kiiktatásra kerülne, amennyiben a népszavazáson az „igen” válaszok kerülnének többségbe.
  16. Fentiekből adódóan érvényes és eredményes népszavazás esetén, az abból származó jogalkotói kötelezettség teljesítése nem képzelhető el a Ve. Általános része rendelkezéseinek módosítása nélkül.
  17. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközés vizsgálata során a Bizottság szükségesnek látta górcső alá venni a „választásáról szóló törvény” alaptörvényi kitételét. Ennek fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe a választástípus megjelölése mellett többnyire tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani. Előbb ismertetett érvelést megerősítik a Kúria Knk.IV.37.943/2018/2., Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2., Knk.VII.37.946/2018/2. számú határozatai.
  18. A Kúria a Knk.IV.37.943/2018/2. számú határozatában elvi éllel kimondta, hogy „[a]z Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs ésszerűen igazolható oka. De nemcsak a cél szerinti értelmezés alapján vonható az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja körébe a Ve. Az Alaptörvény e szabálya a „törvények” tartalmáról szól, nyelvtani értelemben helyes lenne a szöveg, ha a három anyagi jogi szabályt tartalmazó „törvény”-t jelölné meg többes szám nélkül. A három választási kategóriát tartalmazó anyagi és eljárási szabályok, mint „törvények” nyelvtani és logikai értelmezés alapján is a kizárt tárgykörbe sorolhatók.”
  19. Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. Ahogyan az már a határozat korábbi részében kifejtésre került, a kezdeményezésben szereplő „hirdetés” fogalma többféle értelmezési lehetőséget is felvet. A szó köznapi értelmében a hirdetés alatt elsődlegesen a sajtótermékben megjelenő hirdetés értendő, amely általában egy állóképet és hozzá tartozó feliratot jelent. Másodlagosan azonban a közfelfogásban a televízióban, rádióban vagy az interneten is megjelenhetnek. Figyelemmel az Mttv. fogalomhasználatára – ez utóbbi kategória - a reklámhoz hasonló jellegű tartalom megjelenése értelmezhető, amelynek fizikai jellemzője, hogy hangok, illetve hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata és a médiaszolgáltatás nézőjére, illetve hallgatójára kíván hatást gyakorolni. Ezek viszont nem a sajtóban megjelenő hirdetésnek, hanem a reklámnak, a politikai reklámnak, a társadalmi célú reklámnak és a közérdekű közleménynek a jellemző vonásai. Mindezekre tekintettel nem világos és egyértelmű, hogy a kérdésben szereplő „hirdetés” fogalom alatt pontosan mi értendő, a fentiekben említett reklám, politikai reklám, társadalmi célú reklám és közérdekű közlemény vagy a sajtótermékekben megjelenő, köznapi értelemben vett hirdetés is idesorolandó.
  5. Amennyiben a kezdeményezésben szereplő „hirdetés” fogalmát kizárólag az Mttv. alapján a műsorszámban közzétehető tartalmakkal (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, közérdekű közlemény) azonosítjuk, fontos figyelemmel lenni arra, hogy ezek megjelenése kétféle lehet, audiovizuális, vagyis olyan ami a hallási és a látási ingereket kapcsolja össze, ezek azok amelyek az audiovizuális médiaszolgáltatásokban jelennek meg, illetve auditív, amely csak hallás útján fejti ki hatását. Ez utóbbiak azok, amelyeket a rádiós médiaszolgáltatásokban tesznek közzé. E körben nem egyértelmű a népszavazásra javasolt kérdés alapján az sem, hogy a „hirdetés” közzétételére fennálló tilalom illetve korlátozás csak a rádiós tartalmakra vagy csak a televíziós tartalmakra, vagy a rádiós és televíziós tartalmakra egyaránt vonatkozik.
  6. A határozat korábbi részében már ismertetésre került politikai reklámok választási kampányidőszakban és kampányidőszakon kívüli differenciálása és ezáltal a közzététel szabályainak eltérő jogszabályi háttere olyan részletkérdés, amely a választópolgár számára nehezen átlátható. A kezdeményezés alapján a választópolgár tudata nem feltétlenül fogja át azt, hogy a kérdés támogatásával valamennyi tartalom esetében a közzététel korlátozásra, kizárásra kerülne.
  7. A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő, „reklámeszközök használata” kifejezés jelentéstartalma a választópolgár és a jogalkotó számára is nagyfokú bizonytalanságot hordoz magában, és nem feltétlen fedi a Szervező valódi szándékát sem. Törvényi szinten a reklámeszköz fogalma nem került meghatározásra, e kategóriához legközelebb a Tktv. 11/F. § 4. pontjában szereplő reklámhordozó és a Vhr. 1. § 15. pontjában szereplő reklámhordozót tartó berendezés fogalma áll, hiszen e kategóriákban maga az említett jogszabályok is használják az „eszköz” kifejezést. Gyakorlati példával szemlélte a fenti fogalmak jelentéstartalmát elmondható, hogy egy Citylight típusú plakát esetén reklámhordozó az a papír, amelyen a reklám mint üzenet (pl.: kép és karaktereke) megjelenik, reklámhordozót tartó berendezés pedig az a szerkezet, amelyre a reklámhordozó felfüggesztésre kerül; vagy kampányidőszak alatt reklámhordozó lehet egy toll, reklám pedig a rajta lévő párt neve, jelmondata vagy logója.
  8. A Bizottság meglátása szerint Szervező a „reklámeszköz” kifejezés alatt feltehetően a reklám fogalmát érthette, amelynek pártokról és pártalapítványokról révén szó politikai reklámként való megjelenése a legkézenfekvőbb. Azonban ezen összetett szabályozási területen a pontos terminológia használata elengedhetetlen. Ha kettéválasztjuk a tárgyak megvásárlását, mint eszközbeszerzést és azok reklámokkal való ellátását (pl.: emblémázását), mint szolgáltatásmegrendelést, akkor bármely eszköz megvásárlása a kérdés alapján korlátozása alá eshetne.
  9. .    A kezdeményezésben szereplő „reklámeszközök használata” kitétel elnagyolt megfogalmazása olyan tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, hogy a népszavazás időpontjában a tényleges szabályozási eredmény a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. A jogalkotó tehát abba a helyzetbe kerülne, hogy nem lenne egyértelmű számára, hogy a fenti szolgáltatás megrendelését tiltsa meg avagy az eszközbeszerzés maga is korlátozás alá esne, vagy mindkét tevékenység korlátozott, tiltott lenne. Ez azt is eredményezi, hogy a népszavazással elérni kívánt cél teljesülése sem biztosítható.
  10.      Fontos figyelemmel lenni továbbá a médiaszolgáltatók és az azok által nyújtott médiaszolgáltatások különböző típusaira is. A médiaszolgáltatók két nagy csoportja van, a közszolgálati és az annak nem minősülő médiaszolgáltató. A nyújtott szolgáltatás tekintetében megkülönböztethető a lineáris audiovizuális, az internetes lineáris audiovizuális, valamint a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatás. A lefedettség tekintetében pedig országos, körzeti és helyi médiaszolgáltatásokat különböztethetünk meg. A kérdésből nem derül ki, hogy a vizsgálat körébe valamennyi médiaszolgáltatót be kell vonni, vagy csak pl. azokat, amelyek országos médiaszolgáltatásokat nyújtanak, vagy esetleg egyéb szempont az, amely alapján kellene differenciálni a médiaszolgáltatók között. Könnyen belátható ugyanis, hogy egy körzeti illetve helyi médiaszolgáltató médiaszolgáltatása, illetve egy országos médiaszolgáltatás esetében a nézettség nem feltétlenül összehasonlítható, hiszen míg egyes országos lineáris audiovizuális médiaszolgáltatások valamennyi háztartásban elérhetők, a körzeti és helyi médiaszolgáltatások csak az adott térségben.
  11. Mindezeken túlmenően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró magának a kérdésnek a szerkezete is, mivel az több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
  12. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
  13. A Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése legalább két („hirdetés” továbbá a kérdésben „és” kapcsolattal ellátott „reklámeszközök használata”) egymással nem szükségszerűen összefüggő kérdést foglal magában. A választópolgárok között az egyes részkérdések tekintetében szükségszerűen érdekellentét állhat fent (pl.: nem feltétlenül támogatja minden választópolgár a hirdetések tekintetében létrejövő korlátozást, viszont elkötelezett lenne a reklámok terén felállítandó korlátoknak). Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
  14. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  15. Amiatt, hogy a kezdeményezésnek többféle értelmezési lehetősége van, illetve abból számos olyan következmény származhat, amely a választópolgár számára rejtve marad, tudata nem fogja át, a jogalkotás szempontjából pedig az eltérő értelmezési lehetőségek különböző eredményre vezető megoldási lehetőségeket foglalnak magukba, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.

VII.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontjaiban foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VIII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, a 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontjain, a VIII. cikk (3)-(4) bekezdésein, IX. cikk (1)-(3) bekezdésein; az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án; a Civiltv. 1. § (2) bekezdésén, 4. § (1)-(2) bekezdésén; a Ptv. 9/A. § (1) bekezdésén; az Mttv. 203. § 55. és 59. pontjain; a Tktv. 11/F. § 2., 3., és 4. pontjain; a Vhr. 1. § 15. pontján; a Ve. 3. § (1) bekezdés 3. pontján, a 140. §-án, 146-148. §-ain, a 354. §-án; a Kftv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) bekezdésén, a 8-9. §-ain, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. október 25.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke