42/2023. NVB határozat - a Gosztonyi Gábor magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

42/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Gosztonyi Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy állami fenntartású általános iskolát csak a felvételi körzet szerinti településen megtartott helyi népszavazás támogató döntése esetén lehessen megszüntetni?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 14-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervező képviselőjét is beleértve huszonhét választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül huszonhat felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört (azaz egy állami fenntartású általános iskola megszüntetését) az ügydöntő helyi népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új, törvényi okaként kodifikálja. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a helyi népszavazásra vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja felvázolni a jogintézményt, érintő – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseket.
  2. Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése értelmében helyi népszavazást – törvényben meghatározottak szerint – a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani. A helyi népszavazás elrendelésére a helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult [Nsztv. 32. § (1) bekezdés]. Szemben az országos népszavazással, a helyi népszavazással kapcsolatos tiltott tárgyköröket nem az Alaptörvény, hanem az Nsztv. tartalmazza, amelynek megfelelően nem lehet helyi népszavazást elrendelni a költségvetésről és zárszámadásról; a helyi adókról; a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről; illetve a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról [Nsztv. 32. § (2) bekezdés]. Az Nsztv. meghatározza azt is, hogy ki kezdeményezhet helyi népszavazást: a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede; a képviselő-testület bizottsága; valamint az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál [Nsztv. 34. § (1) bekezdés].
  3. Az Nsztv. meghatározza, hogy ki lehet a választópolgári kezdeményezés szervezője [lásd: Nsztv. 35. § (1) bekezdés], illetve rögzíti, hogy a helyi népszavazásra szánt kérdést – kezdeményezőtől függetlenül – hitelesítés céljából be kell nyújtani a helyi választási bizottsághoz. Az Nsztv. szabályozza a benyújtás módját, a hitelesítés feltételeit, a helyi választási bizottság hitelesítés tárgyában meghozott döntése elleni jogorvoslatot [lásd: Nsztv. 36-43. §§]. A választópolgári kezdeményezés esetén, a kérdés hitelesítését követően van lehetőség a támogató aláírások gyűjtésére, az aláírásokat az aláírásgyűjtő ív hitelesítési záradékkal ellátott mintapéldányáról készített másolaton szükséges összegyűjteni a fentiekben említett, az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számban [lásd: Nsztv. 44. §]. Az Nsztv. rendelkezik az aláírásgyűjtés, az aláírások ellenőrzésének mikéntjéről, valamint meghatározza, hogy a polgármester a törvényben foglalt feltételeknek megfelelő kezdeményezést – a részére a helyi választási bizottság elnöke általi tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi testületi ülésen jelenti be, a képviselő-testület pedig bejelentést követő harminc napon belül dönt a helyi népszavazás elrendeléséről, illetve elutasításáról [lásd: Nsztv. 47-53. §§].
  4. Az Nsztv. rendelkezései különbséget tesznek a helyi népszavazás kötelezően elrendelendő esete és az ún. fakultatív esete között. Amennyiben ugyanis az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte (támogatta aláírásával) a helyi népszavazásra szánt kérdést, a képviselő-testületnek kötelezően el kell rendelnie a népszavazást [Nsztv. 34. § (2) bekezdés], míg a képviselő-testület egynegyedének, illetve képviselő-testület bizottságának a kezdeményezése esetén a képviselő-testület mérlegelheti a helyi népszavazás elrendelését.
  5. A képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen felülvizsgálati kérelem benyújtására van lehetőség a törvényszékhez [Nsztv. 58. §].
  6. Az Nsztv. értelmében a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott [Nsztv. 59. §], valamint meghatározza a helyi népszavazás kötőerejét is, amely szerint érvényes és eredményes helyi népszavazással hozott döntés a képviselő-testületre a helyi népszavazás napjától – ha a helyi népszavazás rendeletalkotási kötelezettséget keletkeztet, a rendelet kihirdetésétől – számított egy évig kötelező [Nsztv. 60. §].
  7. Az Nsztv. 33. §-a értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást köteles elrendelni abban a kérdésben, amelyben törvény vagy önkormányzati rendelet helyi népszavazás megtartását írja elő. Törvényi szinten az Nsztv. említett, kötelező helyi népszavazást előíró rendelkezésén kívül a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) ír elő kötelező helyi népszavazás tartására vonatkozó kötelezettséget a különböző, önkormányzatokat érintő területszervezési eljárások (lásd: Mötv. V. fejezet) során, amelynek részletszabályait a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Korm. rendelet tartalmazza. A Nemzeti Választási Bizottság e körben rögzíti, hogy a különböző területszervezési eljárások során megtartandó helyi népszavazások véleménynyilvánító jellegűek azokban az esetekben, amikor a területszervezési ügyben való végső döntést az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hozza meg és ügydöntő jellegű abban az esetben, amikor az érintett önkormányzatok maguk döntenek a területszervezési kérdésben (erről lásd: 13/2023. NVB határozat, Indokolás [13]-[16], [26]-[27])
  8. Tekintettel arra, hogy a helyi népszavazás kezdeményezésben szereplő új ok az „állami fenntartású általános iskola megszüntetése”, a Nemzeti Választási Bizottság áttekintette az említett esetkör tekintetében relevanciával bíró hatályos rendelkezéseket is.
  9. A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) és az Mötv. jelentős változást hozott 2013. január 1-jei hatállyal a köznevelés rendszerében, ugyanis az alapfokú nevelés-oktatás feladatkörét kizárólagos állami feladattá tette. Az Nkt. szabályozásából következően a köznevelési intézmény létesítésének kötelezettsége (a közfeladatokról való gondoskodás) az állam feladata, amely kötelezettségnek vagy saját maga, vagy esetleg más közreműködők igénybevétele által tesz eleget. Ezzel összhangban rendelkezik úgy az Nkt., hogy köznevelési intézményt az állam, valamint – az Nkt. keretei között – nemzetiségi önkormányzat, egyházi jogi személy, vallási egyesület vagy más személy vagy szervezet alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabályban foglaltak szerint – megszerezte, míg óvodát települési önkormányzat is alapíthat és fenntarthat [Nkt. 7. § (1) bekezdés b) pont, 10. §].
  10. Az Nkt. értelmében az általános iskola – más intézmények, így például óvoda és gimnázium mellett – a köznevelési intézmények egyik típusa, amelyben nyolc évfolyamon országosan egységes követelmények szerint alapfokú nevelés-oktatás folyik. Az általános iskola a tanulót az érdeklődésének, képességének és tehetségének megfelelően felkészíti a középfokú iskolai továbbtanulásra [Nkt. 7. § (1) bekezdés b) pont, 10. §].
  11.  A fentiekkel összhangban rendelkezik úgy az Mötv. 13. § (1) bekezdése, hogy a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok között az óvodai ellátást nevesíti, míg az alapfokú nevelés-oktatást nem, szemben a korábban hatályban volt rendelkezésekkel, amelyek mindkettőt tartalmazták [vesd össze: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 2012 december 31. napjáig hatályos 8. § (1) bekezdés]. A köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvény rendelkezett arról, hogy a települési önkormányzatok és társulásaik fenntartásában működő köznevelési intézmények, az ott tanuló diákok és az ott dolgozók, továbbá a települési önkormányzatoknál foglalkoztatott, a köznevelés helyi irányítását ellátó közszolgálati tisztviselők hogyan, milyen szabályok alapján kerülnek át az önkormányzati fenntartású köznevelési intézménnyel egy időben az államhoz.
  12. A kérdésben szereplő „állami fenntartású általános iskola” tehát olyan általános iskolát jelent, amelynek fenntartója az állam és nem a fentebb felsorolt más szerv, szervezet vagy személy.
  13. A köznevelési intézmény a nyilvántartásba való bejegyzéssel a bejegyzés napján jön létre és a nyilvántartásból való törléssel, a törlés napján szűnik meg. A köznevelési intézményt törölni kell a nyilvántartásból, ha – egyebek mellett – az intézmény fenntartója az intézmény megszüntetéséről határozott [Nkt. 21. § (3a) és (8) bekezdés].
  14. Az állami fenntartású általános iskolák esetén a fenntartóként részt vevő szerv (röviden: fenntartó) az illetékes tankerületi központ, amelyik ellátja – bizonyos kivételekkel – az Nkt. 83. § (2) bekezdés szerinti fenntartói feladatokat [lásd: az állami köznevelési feladat ellátásában fenntartóként részt vevő szervekről, valamint Klebersberg Központról szóló 134/2016. (VI. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. §, 2. § (1) bekezdés a) pont].
  15. A tankerületi központ által fenntartott általános iskola megszüntetéséről való döntés ugyanakkor a kivételek közé tartozik, ugyanis arról nem az illetékes tankerületi központ, hanem a köznevelésért felelős miniszter jogosult dönteni, az intézkedés tervezett végrehajtása éve májusának utolsó munkanapjáig [Nkt. 84. § (7) bekezdés]. A megszüntetésre vonatkozó javaslatot a fenntartó tankerületi központ – a Klebelsberg Központ útján – teszi meg, miután beszerezte a véleményezési joggal rendelkezők véleményét [lásd: Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés b) pont és 8. § ba) pont]. E körben a kérdésben szereplő esetben az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, a szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak, illetve a vagyonkezelésében levő ingatlan tulajdonos önkormányzatának a véleményét kell kikérni. A vélemény kialakításához minden olyan információt hozzáférhetővé kell tenni a véleményezési joggal rendelkezők részére, amely a fenntartói döntés meghozatalához rendelkezésére áll. A vélemény kialakításához – az információk hozzáférhetővé tételének napjától számítva – legalább tizenöt napot kell biztosítani az érdekeltek részére. [Nkt. 83. § (3) bekezdés a) pont, (4) és (5) bekezdés].
  16. Végül a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a „felvételi körzet” kifejezés fogalmi meghatározása ugyan nem szerepel az Nkt.-ban, de az Nkt. rendelkezései alapján megállapítható, az állami fenntartású általános iskolák esetén a területileg illetékes tankerületi központ határozza meg és teszi közzé az iskolák felvételi körzetét, amelynek során be kell szereznie az érdekelt települési önkormányzatok véleményét [lásd: Nkt. 50. § (8) bekezdés]. Mindezek alapján nem vet fel egyértelműségi problémát a kérdésben szereplő azon kitétel, amely szerint a kezdeményezésben célzott helyi népszavazást „a felvételi körzet szerinti településen” szükséges megtartani.

IV.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a helyi népszavazásra vonatkozó – fentebb ismertetett – alaptörvényi rendelkezés egyértelműen behatárolja azt az esetkört, amely helyi népszavazás tárgya lehet, ugyanis rögzíti, hogy helyi népszavazást kizárólag a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani [Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdés]. Ezzel összhangban mondja ki az Nsztv., hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete (illetve a vármegyei önkormányzat és Fővárosi Önkormányzat közgyűlése) a hatáskörébe tartozó ügyben rendelhet el helyi népszavazást [lásd: Nsztv. 32. § (1) bekezdés és 61. § (1) bekezdés].
  2. A Nemzeti Választási Bizottság korábban már megállapította, hogy az Nsztv. – jelen határozatban már szintén ismertetett – 33. §-a ugyan általános felhatalmazást ad az Országgyűlés számára arra vonatkozóan, hogy törvényben állapítson meg a helyi népszavazás megtartását kötelezően előíró, új oko(ka)t és e rendelkezés alapján az Országgyűlés jogalkotási szabadsága széles körben érvényesül, ugyanakkor a jogalkotás ebben az esetben sem lehet korlátlan, a szabályozás megalkotásakor a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során sem kerülhet ellentétbe az Alaptörvény rendelkezéseivel (lásd: 13/2023. NVB határozat, Indokolás [18]). Mindez azt is jelenti, hogy az Országgyűlés kizárólag olyan új, helyi népszavazási tárgykört állapíthat meg, ami – összhangban az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdésével – önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozik. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megvizsgálta, hogy a kezdeményezésben foglalt kérdés tárgya önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozik-e.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság fentebb lásd: [jelen határozat, Indokolás [14]-[20]] felvázolta a kezdeményezés tekintetében lényeges köznevelési rendelkezéseket, így a kérdésben szereplő tárgykörrel (azaz az állami fenntartású általános iskola megszüntetéséről való döntéssel) kapcsolatos hatásköri, eljárási szabályokat is. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja alapján egyértelműen megállapítható, hogy az alapfokú nevelés-oktatás (azaz az általános iskolai nevelés-oktatás) biztosítása – a jogalkotó kifejezett döntése folytán – kizárólag állami (tehát nem önkormányzati) feladat- és hatáskör, és – szemben a nemzetiségi önkormányzatokkal – a települési önkormányzatok számára egyéb feltételek mellett sem engedhető át általános iskola alapítása vagy fenntartása.
  4. Tekintettel arra, hogy az állami fenntartású általános iskolákkal kapcsolatos fenntartói döntések (így azok megszüntetéséről való döntés is) kívül esik a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörén, így a kezdeményezésben célzott jogalkotás – azaz a szóban forgó tárgykörben kötelezően elrendelendő és ügydöntő helyi népszavazás előírása – sértené az Alaptörvény – fentiekben ismertetett – 31. cikk (2) bekezdését.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a (3) bekezdés a) pontján, a 31. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, 32. § (1) és (2) bekezdésén, 33. §-án, a 34. § (1) és (2) bekezdésén, a 35. § (1) bekezdésén, a 36-43. §-án, a 44. §-án, a 47-53. §-án, az 58-60. §-án, valamint a 61. § (1) bekezdésén, az Nkt. 7. § (1) bekezdésének b) pontján, 10. §-án, a 21. § (3a) és (8) bekezdésén, 50. § (8) bekezdésén, 83. § (3) bekezdés a) pontján, 83. § (4)-(5) bekezdésén, 84. § (7) bekezdésén, az Mötv. 13. § (1) bekezdésén, a Korm. rendelet 1. §-án, 2. § (1) bekezdésének a) és b) pontján, valamint a 8. § ba) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. május 9.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke