412/2022. NVB határozat - a Seres Mária magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

412/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Seres Mária (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy az egyetemes szolgáltatásra jogosult lakossági felhasználók az elfogyasztott azonos típusú energiafajtákért, annak nagyságától függetlenül, egységesen és megkülönböztetés nélkül ugyanazt a hatósági rezsicsökkentett egységárat fizessék a szolgáltatóknak?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. szeptember 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. július 22-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 26 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.          

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A háztartások működéséhez szükséges legfontosabb közszolgáltatások körét a villamosenergia, földgáz, távhő, víziközmű és hulladékgazdálkodás mint szolgáltatások ölelik fel.
  2. A népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése során alapvető fontosságú annak tisztázása, hogy a fenti kategóriák közül melyik szolgáltatás körében meghatározott az egyetemes szolgáltatás, mint szolgáltatási kategória, továbbá mit takar pontosan a „lakossági felhasználó” fogalma.
  3. A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: Get.) 3. § 8. pontja alapján az egyetemes szolgáltatás: a jogosult felhasználók földgázellátására vonatkozó, e törvényben és külön jogszabályban meghatározott szolgáltatások értékesítése. Azt, hogy mely felhasználó jogosult egyetemes szolgáltatásra, a Get. 32. § (1) bekezdése határozza meg: egyetemes szolgáltatásra jogosult felhasználó a lakossági fogyasztó és a 20 m3/óra kapacitást meg nem haladó vásárolt kapacitással rendelkező egyéb felhasználó, valamint az önkormányzati bérlakásban élők felhasználási helyei ellátása biztosításának mértékéig a helyi önkormányzat.
  4. A Get. a lakossági fogyasztó definícióját használja, annak 3. § 47. pontja azt ekként határozza meg: az a felhasználó, aki saját háztartása - egy felhasználási helyet képező egy vagy több lakóépület, lakás, üdülő vagy hétvégi ház, továbbá lakossági célra használt garázs - fogyasztása céljára vásárol földgázt földgáz vételezésére megkötött szerződés alapján, és az így vásárolt földgázzal nem folytat jövedelemszerzés céljából gazdasági tevékenységet. Ha a lakóépületben a műszakilag megosztott, önálló lakások száma meghaladja az épületben lévő önálló nem lakás céljára szolgáló helyiségek számát, a lakóépületet, mint felhasználót a közös fogyasztás vonatkozásában úgy kell tekinteni, hogy saját háztartás céljára vételez és a vásárolt földgázzal nem folytat jövedelemszerzés céljából gazdasági tevékenységet.
  5. A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 3. § 7. pontja kimondja, hogy egyetemes szolgáltatás: a villamosenergia-kereskedelem körébe tartozó sajátos villamosenergia-értékesítési mód, amely Magyarország területén bárhol, meghatározott minőségben a jogosult felhasználó számára méltányos, összehasonlítható, átlátható ár ellenében igénybe vehető. Az egyetemes szolgáltatásra jogosult felhasználók körét a Vet. 48. §-a és az 50. § (3) bekezdése határozza meg, akként, hogy a lakossági fogyasztók, valamint a kisfeszültségen vételező, összes felhasználási helyük tekintetében együttesen 3*63 A-nál nem nagyobb csatlakozási teljesítményű felhasználók jogosultak egyetemes szolgáltatás keretében villamos energiát vásárolni.
  6. A Vet. 3. § 42. pontja lakossági fogyasztóként azt a felhasználót határozza meg, aki saját háztartása - egy felhasználási helyet képező, egy vagy több lakóépület, lakás, üdülő vagy hétvégi ház, továbbá lakossági célra használt garázs - fogyasztása céljára vásárol villamos energiát a villamos energia vételezésére megkötött szerződés alapján, és az így vásárolt villamos energiával nem folytat jövedelemszerzés céljából gazdasági tevékenységet; ha a lakóépületben a műszakilag megosztott, önálló lakások száma meghaladja az épületben lévő önálló nem lakás céljára szolgáló helyiségek számát, a lakóépületet, mint felhasználót a közös fogyasztás vonatkozásában úgy kell tekinteni, hogy saját háztartás céljára vételez és a vásárolt villamos energiával nem folytat jövedelemszerzés céljából gazdasági tevékenységet.
  7. A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény, a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény és a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény az egyetemes szolgáltatás fogalmát nem szabályozza, ezen közszolgáltatási szektorok tekintetében az egyetemes szolgáltatás nem használt fogalom, ezért a kérdés hitelesíthetőségének vizsgálata során a Bizottság is elsődlegesen a gáz- és villamosenergia ágazat jogszabályaira fókuszált.
  8. Következő lépésként a Bizottság a rezsicsökkentés jogszabályi hátterét vizsgálta meg.
  9. A rezsicsökkentések végrehajtásáról szóló 2013. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Rezsitv.) 9. §-a alapján rezsicsökkentés alatt a közszolgáltatások végfogyasztói árainak jogszabályok alapján megvalósuló csökkenését kell érteni.
  10. Fontos rámutatni arra is, hogy a Rezsitv. 2013. május 10-én lépett hatályba és a törvény a földgáz, az áram és a távhő árának 2013. január 1-jén bekövetkezett csökkentése (maximalizálása) mellett előírta a víz- és a szemétszállítási díjak csökkentését is. A rezsicsökkentés a későbbiekben kiterjesztésre került a PB-gáz, valamint a kéményseprőipari-közszolgáltatás vonatkozásában is.
  11. A 2022. nyarán megjelenő rezsicsökkentés korlátozásáról szóló jogszabályok azonban – ahogyan azok lentebb kifejtésre is kerülnek – nem ugyanazokat a közszolgáltatási szektorokat érintik, mint amelyek a rezsicsökkentés 2013-as elindulásakor érintettek voltak.
  12. Az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve a humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása érdekében a Kormány a 180/2022. (V.24.) számú rendeletével – figyelemmel az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdésére – veszélyhelyzetet hirdetett.
  13. A Kormány a háborús veszélyhelyzet okozta drasztikus energia-áremelkedés és a nyugat-európai energiahiány miatt a 1335/2022. (VII.15.) számú határozatával energia-veszélyhelyzetet hirdetett.
  14. Ezen körülmények együttese vezetett oda, hogy a veszélyhelyzet ideje alatt az egyetemes szolgáltatásra jogosultak körének meghatározásáról szóló 217/2022. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: ESZ-rendelet) kimondja, hogy a Vet. és a Get. szabályait 2022. december 31. napjáig eltérően kell alkalmazni. Tárgyi kérdés hitelesíthetősége szempontjából a legfontosabb eltérés akként fogalmazható meg, hogy az egyetemes szolgáltatásra jogosultak körét a kormányrendelet szűkíti az előzőekben bemutatott törvényi előírásokhoz képest. Az ESZ-rendelet 2. § (1) bekezdése a villamosenergia tekintetében kimondja, hogy a Vet. 50. § (3) bekezdésétől eltérően, 2022. augusztus 1-jétől egyetemes szolgáltatásra a lakossági fogyasztó […] és a mikrovállalkozás […] jogosult az ott meghatározott feltételek mellett. Az ESZ-rendelet 7. § (1) bekezdése a gázellátás vonatkozásában is szűkítette az egyetemes szolgáltatásra jogosultak körét hasonló elvek mentén, mint a villamosenergia tekintetében. A földgáz tekintetében az ESZ-rendelet alapján a Get. 32. § (1) bekezdésétől eltérően, 2022. augusztus 1-jétől egyetemes szolgáltatásra a lakossági felhasználó […] és a 20 m3/óra kapacitást meg nem haladó vásárolt kapacitással rendelkező mikrovállalkozás jogosult […], az ott meghatározottak szerint.
  15. Az egyes egyetemes szolgáltatási árszabások meghatározásáról szóló 259/2022. (VII.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: ÁSZ-rendelet) a Vet., a Get., a Rezsitv. és ESZ-rendelet tekintetében határoz meg korlátozásokat, amelyek kizárólag az egyetemes villamosenergia-szolgáltatást és az egyetemes földgázszolgáltatást érintik, a többi közszolgáltatás tekintetében (víz- és a szemétszállítás, a PB-gáz, valamint a kéményseprőipari-közszolgáltatás) a rezsicsökkentés 2013-ban elindított szabályai továbbra is változatlanul hatályosak.
  16. Fontos kitérni arra is, hogy a villamosenergia- és földgázszolgáltatás tekintetében az egyetemes közszolgáltatások ármegállapítása mely jogforrási szinten valósul meg. E körben azonban szükséges különbséget tenni a veszélyhelyzet időszaka alatti és a veszélyhelyzeten kívüli szabályozás között.
  17. Veszélyhelyzeten kívüli időszakban a villamosenergia tekintetében a Vet. 170. § (2) bekezdés 1. pontja az irányadó, amely kimondja, hogy felhatalmazást kap az energiapolitikáért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter), hogy az egyetemes szolgáltatási árakat, áralkalmazási feltételeket, az árszabályozás kereteit, az egyetemes szolgáltatáshoz kapcsolódó árszabásokat megállapítsa. Földgázszolgáltatás esetén ugyanilyen felhatalmazó rendelkezést találunk a Get. 133. § (1) bekezdés 3. pontjában, amely rögzíti, hogy felhatalmazást kap a miniszter, hogy rendeletben állapítsa meg az egyetemes szolgáltatáshoz kapcsolódóan az árakat, az áralkalmazási feltételeket, az árszabályozás kereteit; a felajánlás részletszabályait, a felajánlott földgázforrás árát, az igénybevételre jogosultak körét […].
  18. Fenti felhatalmazások alapján született meg a villamos energia egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló 4/2011. (I. 31.) NFM rendelet (a továbbiakban: ViNFM rendelet), valamint a földgázpiaci egyetemes szolgáltatáshoz kapcsolódó értékesítési árak megállapításáról és alkalmazásáról szóló 69/2016. (XII. 29.) NFM rendelet (a továbbiakban: FgNFM rendelet).
  19. Földgázszolgáltatás esetén lényeges szabályozási elemet tartalmaz a Get. 132. § 13. pontja, amely alapján a Kormány rendelkezik felhatalmazással arra, hogy rendeletben állapítsa meg az egyetemes szolgáltatás részletes szabályait, ezen belül a szolgáltatási terület és a legkisebb területi egység meghatározására, az egyetemes szolgáltatásra jogosult felhasználók garantált ellátásához szükséges források és tárolóban elhelyezett földgázkészlet mértékére és biztosítására, valamint a nagycsaládosokat megillető kedvezményre vonatkozó rendelkezéseket. E felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány a nagycsaládosokat megillető földgáz árkedvezményről szóló 494/2017. (XII. 29.) Korm. rendeletet.
  20. Utal továbbá a Bizottság arra, hogy a villamosenergia és földgázszolgáltatás esetén is a rendszerhasználati és csatlakozási díjak alacsonyabb jogforrási szinten, jelesül MEKH rendeletben nyertek szabályozást. (lásd: 8/2020. (VIII.14.) és 12/2020. (XII.14.) MEKH rendeletek.)
  21. A Rezsitv. a 2013. november 1-jén alkalmazott díjak százalékos mértékében maximalizálta a villamosenergiáért és földgázért fizetendő díjakat.
  22. A Rezsitv. 1. § (1) bekezdése a földgázért fizetendő összeget a következőképpen határozza meg: a Get. 3. § 8. pontjában meghatározott egyetemes szolgáltatás keretében vételező, a Get. 3. § 47. pontjában meghatározott lakossági fogyasztók részére, az egyetemes szolgáltató által kibocsátott számlában a 2014. március 31-ét követő időszakban igénybe vett földgázszolgáltatás MJ-ban meghatározott mennyiségéért fizetendő összeg, valamint a szolgáltatás rendelkezésre állásáért fizetendő havi alapdíj együttes értéke nem haladhatja meg az azonos elosztói területen, az egyetemes szolgáltató által a 2013. november 1-jén alkalmazott díjak (beleértve a biztonsági készletezési díjat) alapján azonos hőmennyiségre, azonos számú hónapra, azonos körülmények között (azonos kedvezménymérték esetén) számított összeg 93,5%-át.
  23. A Rezsitv. 2. § (1) bekezdése a villamosenergia esetén a következőket rögzíti: a Vet. 3. § 7. pontjában meghatározott egyetemes szolgáltatás keretében vételező, a Vet. 3. § 42. pontjában meghatározott lakossági fogyasztó részére, az egyetemes szolgáltató által kibocsátott számlában a 2014. augusztus 31-ét követő időszakban igénybe vett villamos energiáért fizetendő összeg nem haladhatja meg a 2013. november 1-jén alkalmazott díjak alapján azonos energia mennyiségre, azonos számú hónapra, azonos körülmények között (azonos árszabás mellett) számított összeg 94,3%-át.
  24. A Rezsitv. tehát földgáz esetén az árat az elfogyasztott MJ és a havi alapdíj együttes értékének százalékos arányában maximalizálja, míg villamosenergia esetén csak százalékos értéket maximalizál, forintosított ár, vagy a kérdésben szereplő „egységár” nem kerül meghatározásra a Rezsitv-ben.
  25. Veszélyhelyzetben az említett két közszolgáltatás esetén – 2022. augusztus 1. napjától – az árképzés összetettebb módon került szabályozásra az ÁSZ-rendeletben.
  26. Az ÁSZ-rendelet 2. § (1)-(2) bekezdése kimondja, hogy 2022. augusztus 1-jétől a lakossági fogyasztó az egyetemes szolgáltatótól 2523 kWh/év/mérési pont (felhasználási hely) fogyasztásig a villamos energia egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló miniszteri rendeletben meghatározott áron jogosult villamos energiát vételezni, azzal, hogy egyzónaidős, több egységárú árszabás esetén alacsonyabb áron jogosult villamos energiát vételezni. Az említett fogyasztási mérték felett a lakossági fogyasztó a Vet. 141. § (7) bekezdésétől és 145. § (3) és (4) bekezdésétől eltérően lakossági piaci áron jogosult villamos energiát vételezni.
  27. Az ÁSZ-rendelet 3. § (1) bekezdése rögzíti továbbá, hogy a lakossági piaci ár nem minősül a Vet. szerinti hatósági árnak, azt és annak áralkalmazási feltételeit a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) elnöke rendeletben határozza meg.
  28. Az ÁSZ-rendelet 5. § (1) és (2) bekezdése a veszélyhelyzeti villamosenergia árszabással párhuzamba állítható metodikát alkalmaz a földgázszolgáltatás esetén is, azzal, hogy földgáz esetén a fogyasztási mérték felett elfogyasztott földgázért nem lakossági piaci árat, hanem versenypiaci költségeket tükröző árat szükséges fizetni.
  29. Az ÁSZ-rendelet 6. § (1) bekezdése kimondja, hogy a versenypiaci költségeket tükröző ár nem minősül a Get. szerinti hatósági árnak, annak mértékét és az áralkalmazás feltételeit a Hivatal elnöke rendeletben jogosult megállapítani.
  30. Az említett felhatalmazások alapján került megalkotásra a földgáz vonatkozásában a 6/2022. (VII.21.) MEKH rendelet, míg a villamosenergia vonatkozásában a 7/2022. (VII.21.) számú MEKH rendelet.
  31. Összefoglalva tehát, a veszélyhelyzet alatti árképzési mechanizmus kapcsán az állapítható meg, hogy az alapvetően két pilléren nyugszik. Átlagfogyasztás alatt továbbra is az említett NFM rendeletekben meghatározott árat kell fizetni, míg második pillérként az átlagfogyasztás feletti mennyiség esetén az MEKH elnöki rendeletekben meghatározott árak az irányadóak a lakossági fogyasztók vonatkozásában.

IV.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés lényegi magját tekintve arra irányul, hogy az elfogyasztott energiamennyiségtől függetlenül (lásd: „annak nagyságától függetlenül” fordulatot) a lakossági fogyasztók egységesen ugyanazt az „egységárat” fizessék ki. Földgázszolgáltatás esetén fontos utalni arra, hogy a kérdésben szereplő „egységesen és megkülönböztetés nélkül” fordulat arra enged következtetni, hogy a nagycsaládosokat megillető földgáz árkedvezményről szóló 494/2017. (XII. 29.) Korm. rendelettel bevezetett kedvezmények lényegében megszűnnének. (Ezen kérdéskör a határozat [95]-[96] pontjaiban kerül bővebben kifejtésre.)
  2. Ebből adódóan a Bizottság elsődlegesen azt vizsgálta, hogy a földgáz és villamosenergia esetén a lakossági fogyasztókat érintő egyetemes szolgáltatásra vonatkozó árak megállapítása mely jogforrási szinten nyert szabályozást.
  3. Az FgNFM rendelet 2. § (1) bekezdés d) pontja kimondja, hogy gázdíj az a díj, melyet a felhasználó az átvett földgázért a hőmennyiség alapján fizet. Az egyetemes szolgáltató által alkalmazott díjak – elosztói működési területenkénti bontásban – a rendelet 1. mellékletében szerepelnek.
  4. Az FgNFM rendelet 4. § (1) bekezdése alapján elmondható, hogy bizonyos kivételektől eltekintve a földgázért fizetendő díj összegét a földgáz köbméterben mért térfogatának, a mérési időszakra irányadó fűtőértékének és a FgNFM rendelet 1. melléklet szerinti gázdíj szorzataként kerül meghatározásra.
  5. A ViNFM rendelet 3. § (1) bekezdése szerint az egyetemes szolgáltatási ár a villamos energia fogyasztásával arányos Ft/kWh alapú termékár. A rendelet A1, A2, A3, B és H árszabási kategóriákat is felállít. A ViNFM rendelet 7. § (1) bekezdése alapján az egyetemes szolgáltatók által alkalmazandó árszabások legmagasabb egyetemes szolgáltatási árait – elosztói működési területenként - a 2. melléklet tartalmazza.
  6. Ahogyan az már a határozat korábbi részében ismertetésre került, veszélyhelyzet idején az átlagfogyasztás feletti rész tekintetében egyes árelemek MEKH rendeletekben kerültek meghatározásra.
  7. A Bizottság mindezek alapján megállapítja, hogy mind a földgáz, mind a villamosenergia tekintetében az egyetemes szolgáltatási árképzés nem törvényi szinten nyert szabályozást, hanem a miniszter jogosult rendeleti szinten meghatározni azokat, azzal a kiegészítéssel, hogy a veszélyhelyzet időszakában a villamos energia lakossági piaci árának meghatározására, valamint földgáz esetén a versenypiaci költségeket tükröző ár meghatározására a Hivatal elnöke rendelkezik jogalkotási felhatalmazással.
  8. A Bizottság mindazonáltal szükségesnek látja felhívni a figyelmet arra is, hogy a nagycsaládosokat megillető földgáz árkedvezmény sem törvényi szinten szabályozott, hanem annak részletszabályait kormányrendelet tartalmazza.
  9. A népszavazásra javasolt kérdés Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata során az NVB arra a szempontra is figyelemmel volt, hogy a rezsicsökkentés szabályai törvényben (lásd Rezsitv.) kerültek megállapításra. Tekintettel azonban egyrészt arra, hogy a kérdésben „hatósági rezsicsökkentett egységár” kifejezés szerepel, másrészt a Rezsitv. nem közvetlenül és számszerűen az elfogyasztott energiáért fizetendő árat határozza meg, hanem egy számított összeg százalékos arányában maximalizálja az energiáért fizetendő díjat, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy Szervező kérdésének iránya nem a Rezsitv., hanem elsődlegesen az NFM rendeletek, másodlagosan pedig az MEKH rendeletek módosítására irányulna, figyelemmel arra is, hogy a Rezsitv.-ben forintosított árak (egységárak) nem szerepelnek.
  10. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  11. A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes.
  12. A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg.
  13. A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a miniszter, a Hivatal elnöke, nagycsaládosokat megillető földgáz árkedvezmény esetén a Kormány rendeletalkotási hatásköre is származékos, hiszen arra felhatalmazást a miniszter esetén a Vet. 170. § (2) bekezdés 1. pontja, továbbá a Get. 133. § (1) bekezdés 3. pontja, a Hivatal elnöke esetén az ÁSZ-rendelet 3. § (1) bekezdése, továbbá annak 6. § (1) bekezdése, a Kormány esetén a Get. 132. § 13. pontja tartalmaz.
  14. A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés a miniszterre, a Kormányra, illetve a Hivatal elnökére delegált.
  15. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése alapján jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.
  16. A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról szóló 2013. évi XXII. törvény 1. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal az állam villamosenergia-, földgáz- és távhőellátással, víziközmű-szolgáltatással, valamint hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjszabályozásának előkészítésével kapcsolatos feladatait ellátó, önálló szabályozó szerv, amely csak jogszabálynak van alárendelve.
  17. Mivel tárgyi ügyben a Kormány, a miniszter és az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése szerinti önálló szabályozó szerv vezetőjének rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.

V.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
  2. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy a „lakossági felhasználók” „hatósági rezsicsökkentett egységárat” fizessenek a felhasznált energiáért.
  3. Az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az állam jogi védelemben részesíti az otthont. Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa.
  4.  Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
  5. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 6/A. § (1) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvényben a költségvetési bevételi előirányzatok és a költségvetési kiadási előirányzatok

„a) központi kezelésű előirányzatként,

b) fejezeti kezelésű előirányzatként,

c) társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzataiként,

d) elkülönített állami pénzalapok előirányzataiként,

e) az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek előirányzataiként

jelennek meg”.

  1. Magyarország 2022. évi központi költségvetéséről a 2021. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.2022) rendelkezik.
  2. Magyarország 2022. évi központi költségvetésének a veszélyhelyzettel összefüggő eltérő szabályairól szóló 814/2021. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet 1) 1. § (1) bekezdése szerint azonban a veszélyhelyzet ideje alatt a Kvtv.2022 rendelkezéseit az e rendeletben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
  3. Az egyes államháztartási szabályoknak a veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról, valamint egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 224/2022. (VI. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet 2) 6. § (2) bekezdése – 2022. július 1-jei hatállyal - módosította a Rendelet 1-et akként, hogy kimondta, hogy „A központi költségvetés fejezetrendjében az Áht. 33. § (1) bekezdésétől és a Kvtv. 1. mellékletétől eltérően az L. Rezsivédelmi Alap fejezet jön létre.”
  4. A Rezsivédelmi Alap létrehozásával egyidejűleg – a veszélyhelyzetre való tekintettel – a Kormány meghatározta annak bevételeit, valamint a felhasználásának egyes szabályait.
  5. A Rendelet 2 továbbá kimondja, hogy az L. Rezsivédelmi Alap fejezet, 1. Rezsivédelmi Alap központi kiadásai cím előirányzat felhasználásáról a Kormány egyedi határozattal dönt.
  6. Tekintettel arra, hogy jelen határozat meghozatalakor a 2023. évi költségvetési törvény elfogadása és annak kihirdetése is megtörtént, a Bizottság tárgyi (költségvetési) szempont vizsgálatát nemcsak a folyó évi, hanem a jövő évi költségvetés tekintetében is elvégezte.
  7. Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről szóló 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kvtv.2023) 4. § (5) bekezdése alapján „Központi tartalék szolgál az L. Rezsivédelmi Alap fejezet, 1. Rezsivédelmi Alap központi kiadása címen a világpiaci energiaár-emelkedés hatásainak mérséklése és a rezsicsökkentés eredményeinek megőrzése érdekében szükséges kiadások fedezetére. Az előirányzat felhasználásáról egyedi határozattal a Kormány dönt.”
  8. A Kvtv.2023 az L. fejezet (Rezsivédelmi Alap) működési kiadásait összesen 670 000 millió forintban határozza meg.
  9. Fent kifejtettek alapján egyértelműen megállapítható, hogy a Rezsivédelmi Alap, mind a veszélyhelyzet idején alkalmazandó 2022-es, mind a 2023-as költségvetésben önálló fejezetet (L. Fejezet) alkot. Az is megállapítható, hogy a világpiaci energiaár-emelkedés hatásainak mérséklése és a rezsicsökkentés eredményeinek megőrzése érdekében szükséges kiadások fedezetéről a költségvetési törvény rendelkezik.
  10. Az Áht. 14. § (1) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvény a költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat fejezetekbe tagolva állapítja meg. A központi költségvetésről szóló törvényben szereplő fejezetek fejezetrendet képeznek.
  11. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.

Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}

  1. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben „A közpénzek” címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
  2. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában az Alaptörvény N) cikkében megjelenő alkotmányozói akarat és a korábbi joggyakorlat alapján megállapította, hogy az olyan népszavazási kérdés is sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezést, amelyből formálisan nem következik a költségvetési törvény módosítása, de az abban foglaltak megvalósítása csak a központi költségvetésben szereplő, felülről nyitott előirányzat módosításával (növekedésével) lehetséges, így népszavazásra nem bocsájtható. {Abh., Indokolás [20]}
  3. A Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény által meghatározott szabályozási keretek között a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás mindenképpen a központi költségvetés szerkezetének (ti. a Rezsivédelmi Alap fejezeti szinten jelenik meg a költségvetésben), bevételi, valamint kiadási előirányzatainak módosítását eredményezi, attól függetlenül, hogy a veszélyhelyzet fennáll-e. Ennek oka, hogy az Országgyűlés mindenképpen csak közpénzként tud forrást biztosítani, amely csak a költségvetési törvény keretei között lehetséges.
  4. A benyújtott kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a Rezsivédelmi Alapon keresztül a költségvetés kiadásai megnőnének, hiszen a rezsicsökkentés korlátozása által bevezetett intézkedések lényegében kiüresednének, így a Rezsitv.-nyel bevezetett kedvezmények továbbra is alkalmazhatóak lennének, amely kedvezmények fenntartásából fakadóan a költségvetési törvények módosítása is indokolt.
  5. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az egyértelműség követelményének több ok miatt sem felel meg.
  6. Elsőként a Nemzeti Választási Bizottság rávilágít arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  7. A Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében a Kúria az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálta abból a szempontból, hogy a kellően pontos, de adott esetben jogilag nem szabatos megfogalmazást miként kell értékelni a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés hitelesíthetősége tekintetében [127/2008. (X. 22.) AB határozat; 89/2008. (VI. 19.) AB határozat; 62/2008. (IV. 29) AB határozat; 28/2008. (III. 12.) AB határozat; 97/2007. (XI. 29.) AB határozat; 52/2003. (XI. 11.) AB határozat; 74/2002. (XII. 19.) AB határozat; 73/2002. (XII. 19.) AB határozat; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az eseti döntésekből formálódó gyakorlat arra mutat rá, hogy a választói egyértelműség jogi, közgazdasági, orvosi, avagy egyéb szakterületi terminológia alkalmazása nélküli is fennállhat. Rögzítette továbbá, hogy megítélése szerint lehetségesek olyan kérdések, amelyek népszavazási kérdésként az azokban kitűnő terminológia, szám, számítási mód miatt nem értelmezhetőek a választópolgárok számára. Ezekben az esetekben a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában - csak formálisan érvényesülhet.
  8. A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  9. A Bizottság annak megítélése során, hogy a kezdeményezés eleget tesz-e az egyértelműség követelményének, az abban szereplő egyes szavak és kifejezések jelentéstartalmából indult ki.
  10. Az NVB elsőként azt vizsgálta, hogy az alanyi kör (értsd alatta „lakossági felhasználó” és egyetemes szolgáltatásra jogosult) és a közszolgáltató által nyújtott szolgáltatás (ti. az egyetemes szolgáltatás-e vagy sem) együttes értelmezésével a népszavazási kérdés és annak mögöttes tartalma kellően körülhatárolható-e, beazonosítható-e a választópolgár és a jogalkotó által.
  11. A közműszolgáltatási szektor egyes jogszabályai eltérően használják a „lakossági fogyasztó” és a „lakossági felhasználó” kifejezéseket.
  12. A határozat korábbi részében a lakossági fogyasztó és az egyetemes szolgáltatásra jogosult fogalma, mind a Get, mind a Vet. vonatkozásában már ismertetésre került. Szintén rámutatott a Bizottság már előzőekben arra, hogy az ESZ-rendelet leszűkítette az egyetemes szolgáltatásra jogosultak körét. (Lásd [21] bekezdés)
  13. A kérdésben szereplő „lakossági felhasználó” fogalmát az értelmező rendelkezések között a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Thtv.) 3. § ga) pontjában határozza meg.
  14. Tényként rögzíthető az is, hogy az ESZ-rendelet és ÁSZ-rendelet szabályai csak a földgáz- és villamosenergia szolgáltatásra vonatkoznak, a távhőszolgáltatásra nem.
  15. A kérdés egy rendkívül általános és absztrakt meghatározást ad egyrészt az alanyi kör, másrészt a szolgáltatás tárgya vonatkozásában, amely oknál fogva a választópolgár számára nem átlátható és belátható, hogy a kezdeményezésre adott igen válasza esetén pontosan kik esetében kíván változást előidézni a „hatósági rezsicsökkentett ár” hozzáférhetősége tekintetében.
  16. Bár a kérdés a társadalom széles rétegét érinti, valójában olyan bonyolult és speciális szakpolitikai belső tartalmat hordoz magában, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó energetikai, stratégiai, gazdaságpolitikai, geopolitikai, költségvetési, valamint egyéb szociális szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem lennének képesek átlátni e döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok. Vagyis az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak valójában egyáltalán nem világos az, hogy a kérdés támogatása esetében pontosan kikkel szemben és mely közszolgáltatások esetén kívánja elérni azt, hogy „az elfogyasztott azonos típusú energiafajtákért, annak nagyságától függetlenül, egységesen és megkülönböztetés nélkül ugyanazt a hatósági rezsicsökkentett egységárat fizessék a szolgáltatóknak”.
  17. Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  18. A Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör igen összetett jellegű, tekintettel arra, hogy a közszolgáltatások és a rezsicsökkentés rendszere, annak veszélyhelyzetben irányadó szabályai igen szerteágazóak, hierarchikusan felépülő és meglehetősen összetett szabályozási rendszer határozza meg. Jelen kezdeményezés pedig elsősorban ezen összetett rendszer egy közbenső pillérének (elsődlegesen a nagycsaládosokat megillető földgáz árkedvezményről szóló 494/2017. (XII. 29.) Korm. rendelet, a ViNFM és FgNFM rendeletek) a teljes megváltoztatását célozza.
  19. Annak ellenére, hogy bár Szervező precízen kívánta kérdését megfogalmazni, a benyújtott kérdésben szereplő szókészlet a Get, a Vet. és a Thtv. fogalmait oly módon szerepelteti, az egyes törvények által körölhatárolt fogalmakat oly módon mossa össze, hogy abból fakadóan a kérdés által érintett jogosulti, alanyi kört nem teszi egzakttá és egyértelműen meghatározhatóvá. Ennek oka, hogy nem tekinthető köztudottnak az, hogy az egyetemes szolgáltatás, mint kitétel csak a földgáz- és villamosenergia szolgáltatás körében értelmezhető, másrészt azáltal, hogy Szervező a Thtv.-ben szereplő „lakossági felhasználó” fogalmat használja, azt a téves látszatot keltheti a választópolgárokban, hogy a rezsicsökkentés korlátozása érdekében tett kormányzati intézkedések a távhőszolgáltatást is érintik.
  20. Szükséges kitérni arra is, hogy a Get. 132. § 13. pontja alapján a Kormány rendelkezik felhatalmazással a nagycsaládos földgáz kedvezmény megállapítására, ahogy erről a határozat korábbi részében a Bizottság már említést tett.
  21. Rávilágít a Bizottság ezért arra, hogy nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó számára sem lenne világos az, hogy Szervező szándéka mire irányul a nagycsaládosok földgázkedvezményét érintően: a jogalkotó annak megszüntetésére vagy átalakítására lenne-e köteles.
  22. Mivel a kezdeményezés számos kérdést vet fel a választópolgár és a jogalkotó oldaláról egyaránt, ebből kifolyólag az sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség meghatározására nem alkalmas, amely miatt a Bizottság álláspontja szerint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt egyértelműség követelményének.
  23. Az egyértelműség kérdéskörében maradva a Bizottság második lépésként a kérdésben szereplő „egységár” kifejezést tette vizsgálata tárgyává.
  24. A határozat indokolásának bevezető részében az NVB már rámutatott arra, hogy a földgáz- és villamosenergia szektor árképzése milyen összetett. Szintén utalt arra a Bizottság, hogy a Rezsitv. nem határoz meg egységárat, továbbá, hogy az földgázellátás esetén a földgázszolgáltatásért MJ-ban meghatározott mennyiségért fizetendő összeg, valamint a szolgáltatás rendelkezésre állásáért fizetendő havi alapdíj együttes értékét maximalizálta, míg a villamosenergia esetén a rezsicsökkentés az alapdíjat nem érintette.
  25. A differenciált szabályozásból fakadóan a kérdés sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség kritériumának nem felel meg, hiszen nem világos, hogy az „egységár” egyrészt érintené-e az alapdíját, másrészt nem derül ki egyértelműen, hogy az a ViNFM és FgNFM rendeletekben, vagy a veszélyhelyzet idején MEKH rendeletekben szereplő árra vonatkozik-e.
  26. A kérdés súlyos egyértelműségi deficitben szenved a tekintetben is, hogy nem tekinthető köztudomásúnak az, hogy a földgáz- és villamosenergia szolgáltatásért fizetendő díjak egyrészt több díjelemből tevődnek össze, azon belül különböző árszabások vannak, másrészt a díj elosztói területenként (földrajzi területenként) más és más lehet. (Lásd [41]-[43] bekezdések)
  27. Az egyértelműség kategóriáján belül harmadik elutasítási okként említi a Bizottság, hogy a kérdés az egyértelműség követelményének az okból sem felel meg, mert az ÁSZ-rendelet 1. § (2) bekezdése alapján a Kormány a rendelkezéseket negyedévente felülvizsgálja, az első felülvizsgálat időpontja 2022. december 30. napja.
  28. Az energetikai piaci folyamatok gyors változása, valamint az ÁSZ-rendelettel meghatározott negyedéves felülvizsgálati időpontok, továbbá az Nsztv. által meghatározott eljárási határidők, valamint azok időtartama azt vetítik előre, hogy a választópolgár nem tudná pontosan, hogy miről is szavaz, mert a világpiac és a szabályozási környezet dinamikus változása meghatározó befolyást gyakorol a választópolgár „igen” vagy „nem” válaszára.
  29. Mindezeken túlmenően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró magának a kérdésnek a szerkezete is, mivel az több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
  30. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
  31. A Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése legalább két (mivel az egyetemes szolgáltatás a földgázellátás és a villamosenergia szektorban értelmezhető) egymással nem szükségszerűen összefüggő kérdést foglal magában. A választópolgárok között az egyes részkérdések tekintetében szükségszerűen érdekellentét állhat fent (pl.: azon választópolgárok, akik napelemmel rendelkeznek, inkább a földgáz-ár csökkentésében érdekeltek, míg akik elektromos autóval rendelkeznek, inkább a villamosenergia árcsökkenését sürgetnék). Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
  32.  Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

VII.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését és a (3) bekezdés b) pontját, továbbá a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VIII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, a 36. cikk (1)-(2) bekezdésén; a Get. 3. § 8. és 47. pontjain, a 32. § (1) bekezdésén, a 132. § 13. pontján, a 133. § (1) bekezdés 3. pontján; a Vet. 3. § 7. és 42. pontjain, a 48. §-án, az 50. § (3) bekezdésén, a 170. § (2) bekezdésén; a Rezsitv. 1. § (1) bekezdésén, a 2. § (1) bekezdésén, a 9. §-án; az ÁSZ-rendelet 1. § (2) bekezdésén, a 2. § (1)-(2) bekezdésein, a 3. § (1) bekezdésén, az 5. § (1)-(2) bekezdésein, a 6. § (1) bekezdésén; az FgNFM rendelet 2. § (1) bekezdés d) pontján, a 4. § (1) bekezdésén; a ViNFM rendelet 3. § (1) bekezdésén, a 7. § (1) bekezdésén; Rendelet 1 1. § (1) bekezdésén; Rendelet 2 6. § (2) bekezdésén; a Kvtv.2023 4. § (5) bekezdésén; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. szeptember 1.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke