407/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

407/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a közéletben tevékenykedő választott tisztségviselők csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásaik után kaphatnak bármilyen juttatást?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. szeptember 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. július 15 -én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 27 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A központi adónemről szóló törvénybe ütközés, mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint „[n]em lehet országos népszavazást tartani (…) a (...) központi adónemről (…) szóló törvény tartalmáról”.
  2. A jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalmának meghatározása kapcsán az NVB figyelemmel van arra, hogy jogelődje, az Országos Választási Bizottság és az annak döntései felülvizsgálatára jogosult Alkotmánybíróság már vizsgált hasonló kérdést, amely az alábbiak szerint szólt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?”. A kérdést az OVB hitelesítette, aláírásgyűjtés is folyt, majd az Országgyűlés a 28/2099. (IV. 17.) OGY határozatában ügydöntő országos népszavazást rendelt el. Az Alkotmánybíróság azonban a hitelesítést követően megváltozott jogszabályi környezet okán, a 82/2009. (VII. 15.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.) az Országgyűlés határozatát megsemmisítette és új eljárásra utasította.
  3. Az Abh. határozatában rögzítette, hogy „[a]z OGYhat. által népszavazásra bocsátott kérdés az országgyűlési képviselők számára az elszámolás nélküli költségtérítés nyújtotta kedvezmény megszüntetésére irányul. Az Országgyűlés a Módtv. elfogadásával a választópolgárok kezdeményezésében foglaltaknak eleget tett azzal, hogy ezt az országgyűlési képviselőket megillető kedvezményt megszüntette. Az Országgyűlés a költségtérítést megszüntette, az országgyűlési képviselők minden javadalmazását az Szjatv. hatálya alá helyezte oly módon, hogy azzal szemben költségelszámolásnak az Szjatv. magánszemélyekre irányadó, általános szabályai szerint van mód, ennek következtében a kérdés a továbbiakban nem értelmezhető, nem állapítható meg egyértelműen milyen további jogalkotásra irányul”. Megjegyzendő, hogy – az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény, valamint az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény által eszközölt –jogszabálymódosítás révén az Szja tv. 3. melléklet I. Jellemzően előforduló költségek 25. pontja az összevont adóalap megállapításához elszámolható költségként nevesíti az európai parlamenti, az országgyűlési, a helyi önkormányzati képviselői és a nemzetiségi szószólói tevékenységgel összefüggésben megszerzett bevétel esetén, valamint a polgármester költségátalánya esetén az adott tisztséggel összefüggő feladat ellátása érdekében felmerült, a magánszemély nevére kiállított bizonylattal igazolt kiadását - ideértve különösen a lakhatási támogatásra jogosult országgyűlési képviselő vagy nemzetiségi szószóló szállásra fordított kiadását -, valamint az adott tisztséggel összefüggő feladat ellátása érdekében használt tárgyi eszközök átalány-értékcsökkenését.
  4. Jelen eljárásban tárgyalt kérdés hasonló módon a 2009-ben vizsgált kérdéssel, nem a juttatás létét firtatja, hanem a juttatások elszámolásának módjára vonatkozik, azt célozza, hogy azok elszámolás nélkül ne lehessenek igénybevehetők.
  5. Azt, hogy például a képviselők vagy az Országgyűlés által választott közjogi tisztségviselők – akik adott esetben e kezdeményezés alanyai lehetnek - milyen juttatás(ok)ra jogosultak, döntően a jogállásukat szabályozó törvények, vagy az azok alapján alkotott rendeletek határozzák meg. Az országgyűlési képviselők, a házelnök és a háznagy esetében az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 4. §-a, a 109-112. §-ai, valamint a 121 – 122. §-ai, a köztársasági elnök esetében a köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CX. törvény 10-14/A. §-ai, a miniszterelnök esetében a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 192. §-a, az Alkotmánybíróság elnöke és tagjai esetében az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 13. § (1a) bekezdése és 19. §-a, a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnöke esetében a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 150-153. §-ai és a 160. §-a tartalmazza.
  6. A helyi önkormányzati képviselők esetében a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 35. §-a alapján a törvényalkotó rendeleti hatáskörbe utalta annak szabályozását, hogy a képviselők, a bizottsági elnökök és tagok, valamint a fővárosi közgyűlés tagja e tagságuk okán kapjanak-e juttatást. Hasonló szabályozást tartalmaz a nemzetiségi önkormányzat elnöke és képviselői tekintetében a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) 109. §-a is.
  7. Ahogyan azonban már rögzítésre került, a jelen eljárásban vizsgált kérdésnek nem a juttatások léte a tárgya, ennél fogva az abból fakadó jogalkotási kötelezettség nem a fentiekben a teljesség igénye nélkül, példálózó jelleggel felsorolt törvényeket, illetve az Mötv. és az Njtv. felhatalmazása alapján megalkotott rendeleteket érinti. A kérdés a nyújtott juttatások elszámolásának módjára vonatkozik, amely már részben adózási kérdés, ennél fogva annak szabályozása a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja tv.) hatálya alá tartozik.
  8. Ennek oka, hogy a jövedelem részét képező juttatásokkal kapcsolatos elszámolási szabályok szempontjából irreleváns az, hogy a juttatás alanya közszereplő-e, azok egységesen, – függetlenül a jutalmazott közjogi státuszától – minden magánszemélyre kiterjedően az Szja. tv-ben kerültek szabályozásra. A Szja tv. személyi hatálya ugyanis a magánszemélyekre, azok jövedelmére és a jövedelemmel összefüggő adókötelezettségre terjed ki. Az Szja tv. 1. § (3) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a magánszemély minden jövedelme adóköteles. A jövedelem a magánszemély által más személytől megszerzett bevétel egésze, vagy a bevételnek e törvény szerint elismert költséggel, igazolás nélkül elismert költséggel, vagy átalányban meghatározott költséggel csökkentett része, vagy a bevételnek az Szja tv.-ben meghatározott hányada, kivéve, ha a bevételt a jövedelem kiszámításánál nem kell figyelembe venni. Bármely költség csak egyszeresen, egy alkalommal és - az e törvényben meghatározott kivételekkel - legfeljebb a bevétel mértékéig vehető figyelembe. Igazolás nélkül elismert költség a ténylegesen felmerült és igazolt kiadás érvényesítése helyett jogszabályban meghatározott mértékig számolható el azzal, hogy ezt a költséget ilyen esetben teljes egészében elszámoltnak kell tekinteni. Átalányban vagy a bevétel hányadaként meghatározott jövedelem/költség esetén a bevétel más költséggel nem csökkenthető. [Szja tv. 4. § (1) bek.]
  9. Az Szja tv. 4. § (2) bekezdése a bevétel alatt a magánszemély által bármely jogcímen és bármely formában - pénzben (e törvény alkalmazásában ideértve a készpénz-helyettesítő eszközt is), és/vagy nem pénzben - mástól megszerzett vagyoni értékét érti.
  10. Jövedelem önálló tevékenységből, valamint a nem önálló tevékenységből származik, és a jövedelem körébe sorolandó az egyéb jövedelem is.
  11. Az Szja tv. 16. § (1) és (3) bekezdései szerint önálló tevékenység minden olyan tevékenység, amelynek eredményeként a magánszemély bevételhez jut, és amely az Szja tv. szerint nem tartozik a nem önálló tevékenység körébe. Ide tartozik különösen az egyéni vállalkozó, a mezőgazdasági őstermelő, a bérbeadó, a választott könyvvizsgáló tevékenysége, az európai parlamenti, valamint a helyi önkormányzati képviselői tevékenység. Önálló tevékenységből származó bevételnek minősül minden olyan bevétel, amelyet a magánszemély e tevékenységével összefüggésben vagy egyébként az e tevékenysége alapjául szolgáló jogviszonyára tekintettel megszerez.
  12. A nem önálló tevékenységek körét az Szja tv. 24. § (1) bekezdése határozza meg és ide sorolja

a) a munkaviszonyban folytatott tevékenységet,

b) a közfoglalkoztatási jogviszonyban végzett tevékenységet,

c) a társas vállalkozás magánszemély tagjának személyes közreműködését,

d) a gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének tevékenységét,

e) a jogszabály alapján választott vagy kijelölt tisztségviselő (ideértve a felügyelőbizottság tagját és a Polgári Törvénykönyv szerinti küldöttgyűlés tagját, de ide nem értve a választott könyvvizsgálót) tevékenysége, ha ezt a tevékenységet nem egyéni vállalkozóként végzi,

f) nemzetközi szerződés hatályában a nem önálló munka, ennek hiányában az adott állam joga szerinti munkaviszonyt,

g) a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszonyban végzett tevékenységet,

h) az országgyűlési képviselői tevékenységet,

i) a nemzetiségi szószólói tevékenységet, valamint

k) az állami projektértékelői jogviszonyt.

  1. A nem önálló tevékenység bevételének számít az e tevékenységre tekintettel kapott költségtérítés és minden olyan juttatás, amelyet a jogviszonyára tekintettel kap a magánszemély.
  2. Az Szja tv. 70. §-a szabályozza a béren kívüli juttatásnak nem minősülő, egyes meghatározott juttatások szabályait. E szakasz 2019. január 1-jétől hatályos rendelkezése alapján – az (1a) bekezdés 2018. december 31-ei hatályon kívül helyezése által – például a ruházati költségek támogatását szolgáló juttatás immáron bérjövedelemként adózó juttatásnak minősül és nem költségtérítésnek. E szabályváltozásnak azért van jelentősége, mert ebből kifolyólag a juttatás felhasználását a munkavállalónak már nem kell számlával igazolnia a munkáltató felé.
  3. Az Szja tv. 71. §-a a béren kívüli juttatásnak minősülő Széchenyi Pihenőkártyára vonatkozó szabályokat tartalmazza. Ezek között szintén nem szerepel, hogy az azt igénybe vevő munkavállalónak az egyes alszámlákra utalt összeg igénybevételét számlával kellene igazolnia munkáltatója felé. Szemben például az Szja tv. 1. számú melléklete 8.6. pontjának c) alpontjában nevesített adómentes juttatással, amely esetében a törvény rögzíti, hogy az óvodai, bölcsődei ellátás költségeinek megtérítése a munkavállaló részére csak a munkáltató vagy munkavállaló nevére kiállított számla ellenében történhet. 
  4. Az Szja tv. központi adónemről szóló törvénynek minősül, mivel a személyi jövedelem adó központi adónem, és ezen adó alanyát, tárgyát, az adó alapját és mértékét, illetve az adókötelezettséget befolyásoló mentességek és kedvezmények körét szabályozza. Ezen túl, ahogyan az a fentiekben már bemutatásra került, az Szja tv. 70. és 71. §-a, valamint az 1. melléklet határozza meg az ún. egyes meghatározott juttatások, a béren kívüli juttatások és az adómentes juttatások nyújtásának részletszabályait. A kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a közéletben tevékenykedő, választott tisztségviselők csak úgy kaphatnának bármilyen juttatást, ha a kiadásaikat bizonylattal alátámasztották, azaz részükre bármilyen, az Szja tv. szerinti juttatás csak például számla ellenében lenne nyújtható. Ilyen, a juttatás nyújtására és elszámolására vonatkozó generális szabály előírása azonban nem képzelhető el az Szja tv. érintett szabályainak módosítása nélkül.
  5. Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy mivel a kérdésből okszerűen következik az Szja tv. módosításának kötelezettsége, az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezésbe ütközik, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi adónemről szóló törvény tartalmáról.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3.   A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rámutat arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  5. A Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében a Kúria az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálta abból a szempontból, hogy a kellően pontos, de adott esetben jogilag nem szabatos megfogalmazást miként kell értékelni a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés hitelesíthetősége tekintetében [127/2008. (X. 22.) AB határozat; 89/2008. (VI. 19.) AB határozat; 62/2008. (IV. 29) AB határozat; 28/2008. (III. 12.) AB határozat; 97/2007. (XI. 29.) AB határozat; 52/2003. (XI. 11.) AB határozat; 74/2002. (XII. 19.) AB határozat; 73/2002. (XII. 19.) AB határozat; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az eseti döntésekből formálódó gyakorlat arra mutat rá, hogy a választói egyértelműség jogi, közgazdasági, orvosi, avagy egyéb szakterületi terminológia alkalmazása nélküli is fennállhat. Rögzítette továbbá, hogy megítélése szerint lehetségesek olyan kérdések, amelyek népszavazási kérdésként az azokban kitűnő terminológia, szám, számítási mód miatt nem értelmezhetőek a választópolgárok számára. Ezekben az esetekben a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában - csak formálisan érvényesülhet.
  6. A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  7. A Bizottság annak megítélése során, hogy a kezdeményezés eleget tesz-e az egyértelműség követelményének, az abban szereplő egyes szavak és kifejezések jelentéstartalmából indult ki. Elsőként azt vizsgálta, hogy az az alanyi kör, amely tekintetében a népszavazási kérdés változást kíván előidézni, kellően körülhatárolható-e, beazonosítható-e a választópolgár és a jogalkotó által.
  8. A kezdeményezés alanyai olyan választott tisztségviselők, akik a kérdés megfogalmazása szerint a közéletben tevékenykednek. Ilyen kifejezés a hatályos jogrendben nem található, azonban a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2:44. §-a rendelkezik a közéleti szereplő személyiségi jogainak védelméről, illetve az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban: Ásztl. törvény) 1. § (2) bekezdés 13. pontja definíciót tartalmaz a közszereplőre, amely szerint az „az a személy, aki közhatalmat gyakorol, gyakorolt vagy közhatalom gyakorlásával járó tisztségre jelölték, illetve aki a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítja vagy alakította”.
  9. A Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben szereplő „közéletben tevékenykedő” kifejezés leginkább a hatályos jogrendben közszereplőként nevesített személyekkel azonosítható. Ebben az esetben azonban vizsgálandó, hogy az teljes mértékben azonosítható-e az Ásztl. törvény. 1. § (2) bekezdés 13. pontja szerinti fogalommeghatározással, vagy sem. E kérdés megválaszolása kapcsán jelentősége van annak, hogy az Ásztl. törvény kifejezetten rögzíti, hogy a közszereplő kapcsán adott meghatározás a törvény alkalmazásában értendő. Az Ásztl. törvény megalkotásának indoka a múlttal való szembenézés, az 1990 előtti korszak állambiztonsági szervei tevékenysége megismerésének biztosítása volt, annak érdekében, hogy a diktatúra áldozatai információs elégtételt kaphassanak azáltal, hogy betekinthetnek a róluk készült aktákba. Az Ásztl. törvény javaslatához fűzött indokolás alapján a Bizottság vizsgálat tárgyává tette a közszereplő fogalmának alkotmánybírósági értelmezését is, annak érdekében, hogy világossá váljon, hogy az Ásztl törvény szerinti definíció alkalmazható-e generálisan.
  10. Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánításhoz való alapjog korlátozhatóságával összefüggésben több határozatában is foglalkozott azzal, hogy ki minősül közszereplőnek. A 3145/2018. (V. 7.) AB határozat elvi éllel rögzítette, hogy azon oknál fogva, hogy a közéleti kérdések köre nem szűkíthető pusztán politikai kérdésekre, közszereplőnek sem kizárólag a közhatalmat gyakorló személyeket kell tekinteni. Az AB határozat kifejtette, hogy „közéleti vita nem csak az állami és önkormányzati, a közhatalmi intézményrendszer működésének egészét fogja át, hanem felöleli az üzleti élet társadalmi felelősségvállalásának és az üzleti élet világában egyre sokasodó számban jelentkező közéleti kérdéseket (pl. környezetvédelmi, energiahatékonysági, munka-, és közlekedésbiztonsági kérdések) {14/2017. (VI. 30.) AB határozat, Indokolás [26]-[27]}” {3145/2018. (V. 7.) AB határozat, Indokolás [32]}
  11. Az Alkotmánybíróság fenti megállapítása összhangban áll az EJEB gyakorlatával is, amely szerint „az EJEE 10. cikke által védett véleménynyilvánítás szabadsága nem csak a politikai jellegű vitákra vonatkozik, hanem a jogvédelem kiterjed minden, a társadalmat érintő egyéb kérdések megvitatásának szabadságára is [Thorgeirson kontra Izland (13778/88), 1992. június 25., 61. bekezdés]. A politikai szólásszabadság különös védelmét ezért minden esetben alkalmazni kell, amikor a vitatott véleménynyilvánítás valamely társadalmi, vagy helyi közösséget érintő kérdésben, a közügyek megvitatása során hangzik el. [pl. Bladet Tromso kontra Norvégia [GC] (21980/93), 1999. május 20., 58-60. bekezdés, 73. bekezdés; Klein kontra Szlovákia (72208/01), 2006. október 31., 47-48. bekezdés; Cihan Öztürk kontra Törökország (17095/03), 2009. június 9., 27-28. bekezdés; Karsai kontra Magyarország (5380/07), 2009. december 1., 35. bekezdés] Ezekben az ügyekben a vitában érintett személyek a közügyek vitathatósága okán válnak közszereplővé”. [3145/2018. (V. 7.) számú AB határozat Indokolás [34] bekezdése]
  12. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában rámutatott arra is, hogy „[a] közszereplői minőség megállapítása mindig egyedi mérlegelés tárgya”. (..) „Annak ellenére azonban, hogy az Alkotmánybíróság már a korai gyakorlatában utalt arra, hogy a közszereplők köre szélesebb a közhatalmat gyakorló személyek és a közszereplő politikusok körénél, nem alakult ki annak egyértelmű szempontrendszere, amely a közszereplői minőség megállapításának támpontjául szolgálna. Különösen indokolja azonban ennek a szempontrendszernek a jogalkalmazás számára történő egyértelművé tételét, hogy a megváltozott társadalmi viszonyok, különösen a telekommunikáció terjedése révén a közszereplői kör szélesedése figyelhető meg. Ennek a tendenciának az eredményeként olyan személyeknek is lehetősége nyílik egy-egy közéleti vita aktív alakítójává válni, akik korábban - státuszuk alapján - nem tartoztak a közszereplő fogalmi körébe. Ezek a személyek az ún. kivételes közszereplők”.
  13. Az Alkotmánybíróság határozata szerint a közhatalmat gyakorló személyek és a közszereplő politikusok ún. kiemelt közszereplők, de rajtuk kívül ún. egyedi vagy kivételes közszereplőnek minősülnek azok a személyek is, akik széles körben való ismertségük és a közéletben önként vállalt, azt formáló tevékenységük által szintén a közszereplő fogalmi körébe sorolhatók. [3145/2018. (V. 7.) AB határozat, Indokolás [51] és [79]]
  14. Ugyanezt az érvelést erősítette meg a Kúria a Pfv.20.849/2020/4. számú határozatában, amelyben az ország egyik meghatározó gazdasági szereplőjeként ismert személlyel kapcsolatban állapította meg, hogy a gazdasági életben betöltött szerepe és tevékenysége okán minősül közszereplőnek. [Pfv.20.849/2020/4. számú ítélet, Indokolás [21] bekezdés]
  15. Mindezek alapján megállapítható, hogy amennyiben a „közéletben tevékenykedő” kifejezés a közszereplő fogalmának feleltethető meg, úgy az nem szűkíthető az Ásztl. törvény 1. § (2) bekezdés 13. pontja szerinti meghatározásra, ahogyan pusztán a közhatalmat gyakorlókra és a közszereplő politikusokra sem, hanem az alatt érteni szükséges a gazdasági és társadalmi élet olyan szereplőit is, akik esetében a közszereplői minőség fennállásáról mindig a konkrét egyedi helyzetet érintően lehet döntést hozni.
  16. A kérdésben szereplő „választott tisztségviselő” kitétel sem teszi egzakttá és egyértelműen meghatározhatóvá a kérdéssel érintett alanyi kör fogalmát. Ennek oka, hogy a közhatalmat gyakorlóknak csak egy része nyeri el választással tisztségét, míg mások például kinevezés útján töltik be azt. Az önkormányzatok esetében szintén vannak olyan közhatalmat gyakorló személyek, akik nem választás útján nyerik el tisztségüket. Az alpolgármester és önkormányzati bizottsági tag is lehet olyan személy, aki nem tagja a közjogi választás eredményeképp megválasztott képviselő-testületnek, ellenben a helyi rendelet értelmében ugyanúgy jogosultak juttatásokra, mint azok, akik egyben képviselők is. Ezen kívül választott tisztségviselőknek nevezzük az egyes gazdasági társaságok vezető tisztségviselőit is, akik bár közhatalmat nem gyakorolnak, közülük azokat, akik a gazdasági-társadalmi életben releváns, meghatározó szerepet töltenek be, ezen okból kifolyólag a közéletben tevékenykedő személynek, azaz közszereplőnek tekinthetők.
  17. Közhatalmat gyakorló, választott tisztségviselőnek minősül pl. minden az Országgyűlés által választott közjogi tisztségviselő, így a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a házelnök és az Országgyűlés alelnökei és jegyzői, a háznagy, az országgyűlési bizottságok elnökei, alelnökei és tagjai, az Alkotmánybíróság elnöke és tagjai, a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész, az alapvető jogok biztosa és a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesei, az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar Nemzeti Bank felügyelőbizottságának elnöke és az Országgyűlés által választott 3 tagja, a Magyar Nemzeti Bank Monetáris Tanácsának tagjai, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Médiatanácsának elnöke és 4 tagja, a Hungarikum Bizottság Országgyűlés által delegált 4 tagja, a Közszolgálati Közalapítvány Kuratóriuma Országgyűlés által választott 6 tagja, a Nemzeti Emlékezet Bizottsága elnöke és az Országgyűlés által választott 2 tagja, továbbá a jelen kérdést elbíráló Nemzeti Választási Bizottság 7 választott és 3 póttagja.
  18. Az államháztartási számvitel szempontjából a fentieken túl választott tisztségviselőknek minősül valamennyi országgyűlési képviselő, helyi nemzetiségi önkormányzati képviselő, nemzetiségi önkormányzati tisztségviselő, a társulási tanács tisztségviselői, a nemzetiségi szószólók, az összes polgármester, a főpolgármester, valamennyi helyi önkormányzati képviselő, megyei közgyűlési tag, alpolgármester, főpolgármester-helyettes, megyei közgyűlési elnök és alelnök. [Az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm. rendelet 15. melléklet K121. pont]
  19. Továbbra is a közigazgatás intézményrendszerénél maradva választott tisztségviselői vannak a közfeladatot ellátó atipikus közigazgatási szerveknek, a köztestületeknek is, így pl. a Magyar Tudományos Akadémiának, a Magyar Művészeti Akadémiának, a Magyar Orvosi Kamarának, Magyar Ügyvédi Kamarának, a Nemzeti Agrárkamarának, a Magyar Könyvvizsgálói Kamarának, a Magyar Kereskedelmi és Iparkamarának, a Magyar Gyógyszerészeti Kamarának, a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamarának, a Magyar Szabványügyi Testületnek, illetve a hegyközségi szervezeteknek, stb. E szervek a kezdeményezés szempontjából azért bírnak jelentőséggel, mert bár nem klasszikus közigazgatási szervek, közigazgatási feladatot látnak el. A köztestületek létrehozását törvény rendeli el, jogi személyeknek minősülnek és közfeladatot látnak el, ennél fogva választott tisztségviselőik közhatalmat gyakorlók, amely alapján mindenképp beilleszthetők a kezdeményezés szerint alanyi körbe.
  20. Vannak még ún. közalapítványok is, amelyeket 2006. augusztus 25. előtt az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat vagy nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hozott létre. Közalapítványok az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény 1. §-a alapján már nem hozhatók létre, azonban a korábban nyilvántartásba vettek ma is működnek, amelyeknek szintén vannak választott tisztségviselőik.
  21. Választott tisztségviselői (pl. vezető tisztségviselő) vannak ezen túl a gazdasági társaságoknak is, függetlenül attól, hogy állami, önkormányzati, vagy teljes egészében magántulajdonban állnak. Fontos kiemelni, hogy ahogyan arra a Kúria fentiekben hivatkozott ítélete is rámutatott, egy magántulajdonban álló gazdasági társaság vezető tisztségviselője is lehet közszereplő az ország gazdasági életében való meghatározó szerepe okán.
  22. Mindezek alapján megállapítható, hogy a kezdeményezésben szereplő, változással érinteni kívánt alanyi kört meghatározó, a „közéletben tevékenykedő választott tisztségviselők” kifejezés olyan széles és szerteágazó személyi kört takar, amelynek átlátása és meghatározása a kérdésről a népszavazás alkalmával döntő választópolgár számára bizonyosan nem átlátható.
  23. A kérdés egy rendkívül általános és absztrakt meghatározást ad arra az alanyi körre, akik juttatásai esetében a népszavazással változtatást kíván elérni, amely oknál fogva a választópolgár számára nem átlátható és belátható, hogy a kezdeményezésre adott igen válasza esetén pontosan kik esetében kíván változást előidézni a juttatások hozzáférhetősége tekintetében. Az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas választópolgártól nem várható el az, hogy a szavak általánosan ismert jelentéstartalma alapján azonosítható alanyi kört összevesse az államháztartási számvitel szempontjából választott tisztségviselőnek tekintett személyek körével, majd figyelembe vegye az Alkotmánybíróságnak a közszereplő meghatározása tekintetében kimunkált joggyakorlatát, és ezen ismeretek mérlegelése és értékelése alapján azonosítsa a kérdés alanyait.
  24. Nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó számára is olyan absztrakt az érintett alanyi körnek a kezdeményezés szerinti leírása, hogy a törvényalkotó számára sem lenne világos az, hogy pontosan kik lennének a szabályozás alanyai. A jogalkotó számára nem lenne világos, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotandó törvény személyi hatálya pontosan kire kellene, hogy kiterjedjen. Csak a közhatalmat gyakorló választott tisztségviselőkre, vagy a közszereplő politikusokra is, esetleg a gazdasági – társadalmi élet releváns szereplőire is.
  25. Ahogyan az már a III. pont [20]-[22] bekezdéseiben kifejtésre került, az Szja tv. a juttatásoknak alapvetően három kategóriáját különbözteti meg. Az egyes meghatározott juttatásokat, a béren kívüli juttatásokat és az adómentes juttatásokat. A juttatásoktól elkülönült kategóriába tartoznak a költségtérítések, azonban a kérdésből nem határozható meg egyértelműen, hogy Szervező a juttatások fogalmába beleérti-e a költségtérítéseket is, vagy sem. Ennek azért van relevanciája, mert pl. a belföldi hivatalos kiküldetés esetén a többletköltségek fedezése érdekében nyújtott napidíj költségátalányként is elszámolható, vagyis a kiküldetésben lévőnek a többletkiadásait ez esetben nem kell feltétlenül számlával igazolni. A kérdés olyan értelmezése alapján, ahol a juttatások fogalmába beleértendők a költségtérítések is, a jelenleg hatályos szabályozás már nem lenne fenntartható. A kérdés ezen értelmezési tartománya azonban egy újabb hitelesítést akadályozó tényezőt vet fel, nevezetesen azt, hogy ez esetben a kérdés részben kívül esik az Országgyűlés hatáskörén, azaz a kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglaltaknak. Az Országgyűlés ugyanis az Szja tv.80. § b) pontjában a Kormányt hatalmazta fel arra, hogy rendeletben szabályozza az egyes költségtérítések formáit és a jövedelemadó szempontjából igazolás nélkül elszámolható költségek mértékeit. Ennek nyomán került megalkotásra a belföldi hivatalos kiküldetést teljesítő munkavállaló költségtérítéséről szóló 437/2015. (XII. 28.) Korm. rendelet is. A Kúria 2012 óta irányadó joggyakorlata alapján – vö.: Knk.37.807/2012/2., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3., a Knk.IV.38.258/2018/2. és Knk.37.807/2012/2.számú végzések – amennyiben az Országgyűlés úgy dönt, hogy valamely tárgykör szabályozását a továbbiakban nem tartja fenn magának, az e döntés nyomán származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – a továbbiakban már nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek .
  26. Mivel a kezdeményezés az abban foglalt szabályozás alanyainak meghatározása és a tárgyát képező juttatások fogalmának értelmezése tekintetében is számos kérdést vet fel a választópolgár és a jogalkotó oldaláról egyaránt, ebből kifolyólag az sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség meghatározására nem alkalmas. Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt egyértelműség követelményének.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, az Szja tv. 1. §-án, 4. §-án, 16. §-án, 24. §-án, 70.-71. §-ain, a 80. § b) pontján, 1. és 3. mellékletén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 9. § (1) bekezdésén. 10. § (1) és (2) bekezdésein és 11. §-án, az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm. rendelet 15. mellékletén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. szeptember 1.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke