404/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

404/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

"Egyetért Ön azzal, hogy a szolgáltatók ingyenesen biztosítsanak internet-alapszolgáltatást minden családnak?"

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. szeptember 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. július 15 -én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 27 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az internet-alapszolgáltatásnak a családok számára való ingyenessé tételével milyen szolgáltatáshoz jutnának ingyenesen a családos állampolgárok.
  2. Az internet-alapszolgáltatás fogalmát a 2004. augusztus 24. napján hatályát vesztő, az országosan kiemelt termékekre vonatkozó állami normatívákról szóló 1054/2000. (VI. 30.) Korm. határozat határozta meg, amely szerint „[a]z Internet szolgáltatás Internet protokoll alkalmazásával a felhasználók részére hozzáférést biztosít a globális közcélú Internet hálózathoz és adatkommunikációt tesz lehetővé az Internethez kapcsolt eszközökkel és felhasználókkal. A hozzáférési szolgáltatáson mint alapszolgáltatáson felül az Internet szolgáltatók kiegészítő szolgáltatásokat is nyújthatnak.” E Kormányhatározatban megjelenő fogalommeghatározás tehát egyértelműsíti, hogy az internet-alapszolgáltatás internet-hozzáférési szolgáltatást jelent. Az internet-alapszolgáltatás fogalmát e Kormányhatározat hatályon kívül helyezését követően nem tartalmazza más Kormányhatározat, illetve jogszabály, azonban az egyes internet-hozzáférési szolgáltatást nyújtó szolgáltatók az általános szerződési feltételeikben az alapszolgáltatás fogalmát továbbra is úgy határozzák meg, hogy az alapszolgáltatás a fogyasztó részére való internet hozzáférés biztosítását jelenti (lásd például: InterNet-X Magyarország Kft. Általános Szerződési Feltételének 2022. 08.05. napjától hatályos változata, ÁSZF. 4. sz. melléklet 3. oldal; TelcoNet Kft. Általános Szerződési Feltételének 2019. 01. 15. napjától hatályos változata, ÁSZF. 3.1 pont)
  3. A Nemzeti Választási Bizottság az internet-alapszolgáltatás fogalmának egyértelműsítését követően rámutat arra, hogy a Bizottság a 125/2017. NVB határozatával korábban már tárgyalta az ingyenes internet hozzáférés kérdéskörének országos népszavazásra való bocsáthatóságát. A Bizottság ezen határozata – jogorvoslat hiányában – 2017. november 17. napján jogerőre emelkedett, így a Nemzeti Választási Bizottság továbbra is fenntartja az abban foglaltakat. Ennek megfelelően jelen ügyben is rögzíti, hogy a kérdésben foglalt „ingyenesség” csak a felhasználó szempontjából jelentkező közvetlen díjmentességet jelentheti, az internet hozzáférés valós, tényleges költségeit „ingyenesség” esetén vagy a szolgáltatónak, vagy az államnak kell biztosítania. Mindez jelen esetben is azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés jelentősen eltérő irányú megközelítései lehetségesek attól függően, hogy ki a teherviselője a szolgáltatás tényleges költségeinek. (Vesd össze: 125/2017. NVB határozat, Indokolás [9]-[10])
  4. A fentiek fényében a Nemzeti Választási Bizottság elsőként a jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés azon olvasatának Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálta, amely szerint az internet-hozzáférési szolgáltatást nyújtó piaci szolgáltatóknak az állam részbeni vagy egészbeni pénzügyi közreműködése nélkül kellene ingyenesen biztosítania az internet-alapszolgáltatást a családok részére.
  5. Az Alaptörvény M) cikkének értelmében Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik, Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit.
  6. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való jog értelmezéséről kialakult gyakorlattal rendelkezik. Az Alaptörvény M) cikke kapcsán rámutatott arra, hogy „[a] vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett jogi és közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” (vö.: 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [154], 3121/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [144], 15/2014. (V. 13.) AB határozat; utoljára: 3211/2021. (V. 19.) AB végzés, Indokolás [36])
  7. A kezdeményezés szerint az ingyenes szolgáltatás nyújtására „minden család” számára kerülne sor. A Bizottság jelen határozata későbbi részében vizsgálja a család fogalmának egyértelműségét (lásd Indokolás [37]-[38] bekezdései), de már itt utal rá, hogy a család rendelkezik egy igen széles értelmezési tartománnyal is, így voltaképpen a lakosság szinte valamennyi tagja jogosulttá válna az ingyenes internet-hozzáférési szolgáltatásra. Ezen eset fennállta során pedig az Országgyűlés olyan törvény meghozására kényszerülne, amely – figyelemmel a jelen határozat [20] bekezdésében kifejtettekre, valamint a Bizottság már hivatkozott 125/2017. NVB határozatára – a milliárdos nagyságrendű bevétel kiesés okán adott esetben ellehetetlenítené az internetszolgáltatást nyújtó vállalkozásokat, illetve az e szolgáltatók piacra lépését, ezáltal pedig sérülne az Alaptörvény M) cikkében deklarált vállalkozáshoz való jog.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság a vállalkozás szabadsága mint alapvető jog mellett figyelembe vette továbbá az Alaptörvény tulajdonhoz való jogot rögzítő XIII. cikkét, mégpedig azon oknál fogva, hogy az internet-hozzáférési szolgáltatás biztosításának nélkülözhetetlen eleme a szolgáltató tulajdonában vagy birtokában lévő infrastruktúra, ideértve a vezeték nélküli hozzáférés biztosítására alkalmas elektromágneses frekvenciatartományok hasznosításának jogát. Ennek okán az internet hozzáférés biztosítása nem csak kötelmi, de dologi viszony is, amelynek egyik legnyilvánvalóbb eleme a fogyasztóknál elhelyezett, de a szolgáltató tulajdonába tartozó hálózati útválasztó berendezésekre vonatkozó állagmegóvási kötelezettség.
  9. Az Alaptörvény XIII. cikkében deklarált tulajdonhoz való jog mint alapvető jog esetében érvényesül az alapvető jogok korlátozhatóságának szabályait megállapító alaptörvényi rendelkezés, amelyet az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése deklarál. Ennek megfelelően, alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
  10. A tulajdonhoz való jog, mint alapvető jog korlátozhatósága kapcsán az Alkotmánybíróság a 15/2014. (V. 13.) AB határozatában az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog tekintetében – hivatkozva a 3009/2012. (VI. 21.) AB határozatára is – az alábbiakat rögzítette: „[a] tulajdonhoz való jog [...] alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. [...] A tulajdon „elvonása” alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése [...]. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. (ABH 1993, 373, 379-380.) A tulajdonhoz való jog alapjogi jellegét vizsgálva a 481/B/1999. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az »[…] nem a tényleges tulajdonszerzést, a tulajdonhoz jutás jogát, a tulajdon értékcsökkentéstől mentes és végleges megtartását garantálja, hanem az állam számára ír elő kétirányú kötelezettséget. Az állam egyfelől - az alkotmányos kivételek lehetőségétől eltekintve köteles tartózkodni a magán- vagy jogi személyek tulajdonosi szférájába való behatolástól, másfelől köteles megteremteni azt a jogi környezetet, azt az intézményi garanciát, amely a tulajdonhoz való jogot diszkrimináció nélkül működőképessé teszi.« (ABH 2002, 998, 1002.)” 3078/2017. (IV. 28.) AB határozatában a korábbi érvelését megerősítve az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „[a] tulajdonhoz való jog alapjogként az állammal szemben garantál olyan közjogi igényt, amely alapján az állam – alapvetően, főszabályként, az Alaptörvényből következő kivételektől eltekintve – köteles tartózkodni az alapjog alanyának tulajdonosi pozíciójába történő behatolástól.” (Indokolás [14])
  11. A 7/2015. (III. 19.) AB határozatában (Indokolás [47]) az Alkotmánybíróság rögzítette továbbá, hogy az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot – az értékgarancia követelményével, illetőleg a közérdekű korlátozás arányosságának ismérvével – az állammal szemben védi.
  12. A fentieket figyelembe véve a tulajdonhoz való jog mint alapjog korlátozása a népszavazási kérdés ingyenes szolgáltatásra kötelező értelmezése esetében lényegesen túllép az arányos korlátozáson. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazás eredményeként a szolgáltató jelentős értékű és fenntartási költségű infrastruktúra feletti rendelkezéstől esne el az állami beavatkozásnak köszönhetően, lényegében kártalanítás nélkül.
  13. Az ingyenes internet-hozzáférési szolgáltatás biztosításának költségeinek vizsgálata során nem elhanyagolható azon körülmény, hogy a Központi Statisztikai Hivatal adatai (KSH STADAT) alapján a helyhez kötött internet-hozzáférési szolgáltatások nettó árbevétele 2021-ben meghaladta a 157 milliárd forintot. Ugyanezen bevétel 2020-ban megközelítőleg 150 milliárd forint, 2019-ben pedig csaknem 143 milliárd forint volt, így megállapítható, hogy a helyhez kötött internet-hozzáférési szolgáltatások nettó árbevétele folyamatosan növekszik. A helyhez kötött internet-hozzáférési szolgáltatás nyújtása tehát szolgáltatónként milliárdos nagyságú bevételt jelent a piaci szolgáltatók számára, így bizonyos, a társadalom nagy részét kitevő alanyi kör számára való ingyenes biztosítása e szolgáltatásnak azt eredményezné, hogy a szolgáltatók milliárdos nagyságú bevétel megszerzésétől esnének el, amely kiesés pedig az adott gazdasági társaság esetlegesen meglévő egyéb üzletágainak eredményét terhelnék, vagy egyéb üzletág hiányában a gazdasági társaság tőkéjét csökkentenék, akár a fizetőképtelenség szintjéig.
  14. Ezen mértékű bevétel csökkenés a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a piacról való kilépésre sarkallná a szolgáltatókat, hiszen az internet hozzáférés ingyenes biztosítása jelentős költségeket róna a szolgáltatók terhére. Ennek következményeként az internet-hozzáférési szolgáltatásra való kötelezés csak akkor valósulhatna meg, ha a kedvezőtlen feltételek ellenére a szolgáltató nem hagyhatna fel az ingyenes internet-hozzáférési szolgáltatás nyújtásával, ezért a népszavazásra feltenni kívánt kérdés célja csak akkor teljesülhetne, ha az Országgyűlés nem csak az ingyenességre, hanem a piacon való maradásra is törvényben kötelezné a szolgáltatókat.
  15. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtettek alapján megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát adó kérdésben megtartott országos népszavazás érvényes és eredményes volta esetén a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott vállalkozás szabadságát, illetve a tulajdonhoz való alapjogot az arányos korlátozást túllépve korlátozná, azaz a népszavazási kérdés az Alaptörvény egyidejű módosítását tenné szükségessé. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban nem teszi lehetővé országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
  16. Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, így a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

IV.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság következőként a népszavazásra feltenni kívánt kérdés értelmezhetőségének azon aspektusát vizsgálta meg, hogy ha a kérdésben tartott népszavazás eredményeként a szolgáltatók akként biztosítanák az ingyenes internet-hozzáférési szolgáltatást, hogy arra a pénzügyi fedezetet az állam a központi költségvetésből biztosítaná.
  2. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh., Indokolás [31]}.

  1. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
  2. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben „A közpénzek” címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]} Ahogyan a jelen határozat III. részében kifejtésre került, a helyhez kötött internet-hozzáférési szolgáltatásból származó bevétel 2021-ben 157 milliárd forint volt, így a kezdeményezésben megjelölt szolgáltatás ingyenessé tétele – annak felmérését követően, hogy e bevétel mekkora része származik családoktól – mindenképpen milliárdos nagyságrendű központi költségvetési szerepvállalást kívánna.
  3. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények, (így a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy amennyiben a Szervező célja a jelen eljárás tárgyát adó kérdéssel az, hogy a piaci szolgáltatók akként biztosítsák az ingyenes internet-hozzáférési szolgáltatást a családok számára, hogy ehhez a pénzügyi forrást az állam biztosítsa, úgy ennek megvalósítása kizárólag jövőbeli költségvetési kötelezettségvállalással, kiadási előirányzat létrehozásával lenne lehetséges, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik.
  5. A fentiekben kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3.   A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság a jelen eljárás tárgyát adó kezdeményezés egyértelműségének vizsgálata során felidézi az Alkotmánybíróság 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtetteket: minden népszavazásra feltenni kívánt kérdés, amely valamely termék vagy szolgáltatás kötelező ingyenességére irányul, csak akkor felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének, ha meghatározza, milyen forrásból kell az ellenérték megfizetése nélkül igénybe vett szolgáltatások árát fedezni, vagyis ha a népszavazási kérdés megjelöli, hogy a szolgáltatás igénybe vevője helyett ki lenne a gazdasági teher viselője. Ennek indoka, hogy az ingyenesség, térítésmentesség szükségképpen azt jelenti, hogy a szolgáltatás ellenértékét nem a szolgáltatást igénybe vevő, hanem valaki más fedezi. Ha a jogalkotó valamely áru vagy szolgáltatás kötelező ingyenességét írja elő, gondoskodnia kell arról is, hogy ki, milyen forrásból fogja fedezni az azok előállításához szükséges költségeket. Ennek alapján pedig a népszavazásra feltenni kívánt kérdés alkotmányos megengedettsége is csak annak ismeretében dönthető el, hogy a kezdeményező kire kívánja ennek szükségszerű terheit áthárítani.
  5. A 26/2007. (IV. 25.) AB határozatban megállapítottak szerint nem felelhet meg a jogalkotói egyértelműségnek olyan népszavazási kérdés, amely nem határozza meg, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli az Országgyűlést. A határozatban vizsgált kérdésben nem került megjelölésre, hogy milyen forrásból kellene biztosítani a népszavazásra javasolt kérdés szerinti ingyenessé teendő termék ellenértékét. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság leszögezte „[a] jogalkotói egyértelműséggel szorosan összefüggő választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának következményeit világosan lássák. Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárokat félrevezető, félreérthető kérdések nem felelnek meg az egyértelműség követelményének.” [ABH 2007, 332, 336]
  6. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelt az a kérdés, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
  7. A jelen határozat indokolásának III. és IV. részében, az Alaptörvény módosításával és a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság már kitért arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásából nem derül ki, hogy az internet-alapszolgáltatás ingyenességét végső soron ki finanszírozza, ennek okán tehát a jogalkotó számára nem lenne világos, hogy milyen tartalmú szabályozást hozzon a kérdésben, a választópolgár pedig a kérdésben megtartott népszavazás esetén nem tudná, hogy pontosan miről szavaz, döntése pedig milyen következménnyel járna, így a kérdést sem jogalkotói, sem választópolgári szempontból nem lehet egyértelműnek tekinteni.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság továbbá vizsgálata tárgyává tette a népszavazásra javasolt kérdésben megjelölt „család” fogalmát. A család meghatározására nincsen egzakt jogszabályi fogalom, csupán a család intézményének alapjául szolgáló tényezőket iktatta be Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása az Alaptörvénybe, amelynek értelmében a családi kapcsolat alapja a házasság, illetve a szülő-gyermek viszony [Alaptörvény L) cikk (1) bekezdés].
  9. Mivel tehát a család intézményének nincsen konkrét definíciója, így a család mint fogalom sokféleképpen értelmezhető: az Alaptörvény adta szabályozás alapján család lehet egy házaspár, házasságban vagy élettársi kapcsolatban lévők a közös, vagy valamelyikük gyermekével, egyedülálló szülő a gyermekével. A család fogalmát ennek megfelelően a legtágabban értelmezve megállapítható, hogy a társadalom szinte valamennyi tagja rendelkezik családdal.
  10. A család fogalmának értelmezése során a Bizottság figyelemmel volt az Alkotmánybíróság 43/2012. (XII.20.) számú határozatában foglaltakra, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „[..] egyéb jogterületeken, más hatályos jogszabályokban, más és más kontextusban (önálló, az adott jogszabályra nézve irányadó meghatározás nélkül) számos helyen fellelhető a család-kifejezés, vagyoni viszonyok rendezésével, támogatások elosztásával, kedvezmények juttatásával, közös lakáshasználat kérdéseivel, különböző hivatali összeférhetetlenségi szabályokkal, büntetőjogi könnyítésekkel vagy szigorításokkal stb. kapcsolatban [..]” {lásd: Indokolás [44]}
  11. Arra való tekintettel, hogy a jelen eljárás tárgyát adó kezdeményezés a család fogalmat használja, anélkül, hogy azt pontosítaná, felvetődik az a kérdés, hogy a jelen eljárás tárgyát adó népszavazás megtartása, és annak érvényes és eredményes volta esetén pontosan mely alanyi kör részére lenne jogosult az ingyenes internet-alapszolgáltatás. Ennek okán pedig sem a jogalkotó számára nem volna egyértelmű, hogy milyen alanyi körre vonatkozó törvényt alkosson, sem a választópolgár nem lehetne tisztában egy, a kérdésben tartott népszavazás során a döntése következményeivel, így a kezdeményezés ezen okból sem felel meg a kérdésegyértelműség követelményének.
  12. A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörökbe ütközik, valamint a kezdeményezés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény L) cikk (1) bekezdésén, az M) cikkén, az I. cikk (3) bekezdésén, a XIII. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. szeptember 1.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke