40/2023. NVB határozat - a Totyik Tamás László által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

40/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Totyik Tamás László (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy a tanuló a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 6. mellékletben meghatározott testneveléssel együtt számított heti óraszáma három órával csökkenjen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 14-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 29 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 29 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  3. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  4. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.0.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  5. A népszavazásra javasolt kérdés a magyar oktatási rendszer egyik közbenső elemének módosítására, nevezetesen a tanulók heti kötelező tanórái számának csökkentésére irányul.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság felidézi, hogy hasonló tárgykörben már hozott döntést. A Bizottság az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a kötelező és választható tanítási órák száma egy tanítási napon nem haladhatja meg a hat tanítási órát a középfokú iskolákban?”, az „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2019. szeptember 1-jétől kezdve a kötelező és választható tanítási órák száma egy tanítási napon nem haladhatja meg az öt tanítási órát az általános iskolák felső tagozatán?”, továbbá az „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2019. szeptember 1-jétől kezdve a kötelező és választható tanítási órák száma egy tanítási napon nem haladhatja meg a négy tanítási órát az általános iskolák alsó tagozatán?” tárgyú népszavazási kezdeményezek hitelesítését az 1007-1009/2018. számú határozataival megtagadta. A Bizottság döntését az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelmény hiányára alapította. A testület indoklásában kifejtette, hogy a kérdések megfogalmazásából nem derül ki, hogy a napi tanítási órák száma milyen rendszer szerint, mely kötelező és választható órákból épüljön fel, azokba a testnevelési órák hogyan illeszkedjenek vagy teljesen elhagyásra kerüljenek-e. Rávilágított a Bizottság arra is, hogy bár a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek.
  7. Az idézett döntések a beérkezett bírósági felülvizsgálati kérelmek nyomán a Kúria elé kerültek. A Kúria Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.IV.37.940/2018/2. és Knk.VII.37.941/2018/2. számú határozataival a Nemzeti Választási Bizottság döntéseit helybenhagyta.
  8. A Kúria tárgyi döntéseiben megállapította, hogy az Bizottság a kérdés egyértelműségének követelményével kapcsolatban összességében helytálló következtetésre jutott. Hozzátette továbbá, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenek, ami nem várható el.
  9. A három idézett kúriai döntés közül a Knk.VII.37.941/2018/2. számú határozat eltérve a másik két döntéstől rámutatott arra is (Indokolás [26]), hogy a népszavazásra javasolt kérdés tárgya nem az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozik, tekintettel arra, hogy a kötelező és választható tanítási órák száma rendeleti szinten került szabályozásra [lásd a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) 8. § (1) bekezdését].
  10. A Bizottság döntése során nem hagyta figyelmen kívül azt sem, hogy az idézett három-három bizottsági és kúriai döntés – a Nemzeti Választási Bizottság 976/2018. számú határozatának bírósági felülvizsgálata során született – Knk.VII.37.647/2018/2. számú kúriai végzésen alapul. A 976/2018. számú határozattal elbírált népszavazásra javasolt kérdés a következőképpen szólt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan a tananyag és a vizsgakövetelmények olyan mértékben csökkenjenek vagy módosuljanak legkésőbb 2019. szeptember 1-től, hogy az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákon kizárólag a tanulók számára kötelező tanórákon oktatott tananyag legyen számon kérhető, amely kötelező tanórák száma (a testnevelést is beleszámítva, és legfeljebb 45 perces tanórák alapulvételével) semmilyen jogcímen ne haladhassa meg az alábbi heti óraszámokat: 1. évfolyam: 20 tanóra, 2. évfolyam: 20 tanóra, 3. évfolyam: 22 tanóra, 4. évfolyam: 23 tanóra, 5. évfolyam: 25 tanóra, 6. évfolyam: 25 tanóra, 7. évfolyam: 27 tanóra, 8. évfolyam: 27 tanóra, 9. évfolyam: 30 tanóra, 10. évfolyam: 30 tanóra, 11. évfolyam: 30 tanóra, 12. évfolyam: 30 tanóra, 13. évfolyam: 30 tanóra?”.
  11. A Kúria Knk.VII.37.647/2018/2. számú döntésében rögzítette, hogy „(…) a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak arról kellene dönteni, hogy legyen-e maximalizálva a heti tanórák száma évfolyamonként, hanem arról, hogy évfolyamonként lebontva pontosan milyen mértékben. Megfelelő szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit.”(Lásd: Indokolás [25])
  12. A Bizottság fentiek szerint bemutatott, kimunkált joggyakorlati tézisek alapján végezte el a tárgyi kérdés hitelesíthetőségének vizsgálatát, mindenekelőtt azonban a kérdés jogszabályi hátterét térképezte fel.
  13. A köznevelést, oktatást érintő legfontosabb jogszabály a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.).
  14. Az Nkt. 27. § (4) bekezdése alapján a tanuló heti kötelező tanóráinak számát, beleértve a választható tanóráinak számát a törvény 6. melléklete határozza meg. Az Nkt. 6. melléklete a „Gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretének felső határa” elnevezést viseli.
  15. Az Nkt. 6. mellékletének B oszlopa tartalmazza a gyermek, tanuló heti óraszámának összegét, meghatározva a testnevelés nélküli óraszámot és a testneveléssel együtt számított óraszámok összegét is (lásd: BA-BC oszlopok). A C oszlop az osztályok heti időkeretét, a D oszlop a nemzetiségi iskolai nevelés-oktatás többlet tanórai foglalkozásainak számát, míg az E oszlop a sajátos nevelési igényű tanulók heti egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs, rehabilitációs tanórai foglalkozásainak számát tartalmazza.
  16. A finanszírozott heti foglalkoztatási időkeret egyrészt tanulói szempontból tölt be fontos szerepet, másrészt annak meghatározásánál, hogy hány pedagógus foglalkoztatására és ennek megfelelően finanszírozására van szükség a köznevelés egész rendszerében. Az időkeret felhasználásánál és ehhez kapcsolódóan a létszám megállapításánál ezért a másik lényeges paraméter a csoportképzés, amelyhez kapcsolódik az, hogy egy pedagógusnak egy tanítási héten hány tanórai foglalkozást kell megtartani.
  17. A CA oszlopban feltüntetett heti időkeret alapján a NAT 8. § (3) bekezdése meghatározza a tanuló kötelező és választható tanítási óráinak maximális összegét egy tanítási héten. Fontos azonban, hogy az időkeretbe a tanórákat egyszeresen, míg a csoportbontásban megtartott órákat, így például az idegen nyelv tanórákat, amelyeket kötelezően csoportbontásban kell megszervezni, többszörösen kell beszámítani. A NAT-ban meghatározott maximális órakereten túl a heti időkeretbe kell beszámítani a sportiskolai, a két tanítási nyelvű iskolai működés, és az emelt szintű oktatás jogcímén járó többlet órákat is, azok finanszírozásának biztosítása érdekében.
  18. Azt, hogy mely tantárgyak számítanak kötelezőnek és melyek választhatónak, a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés bb) pontja alapján az adott iskola a pedagógia programján belül határozza meg. Az érintett rendelkezés alapján „[a]z iskola pedagógiai programja meghatározza az iskola helyi tantervét, ennek keretén belül a választott kerettanterv által meghatározott óraszám feletti kötelező tanórai foglalkozások, továbbá a kerettantervben meghatározottakon felül a nem kötelező tanórai foglalkozások megtanítandó és elsajátítandó tananyagát, az ehhez szükséges kötelező, kötelezően választandó vagy szabadon választható tanórai foglalkozások megnevezését, óraszámát.
  19. Az egyéb foglalkozás definícióját az Nkt. 4. § 5. pontja határozza meg, amely szerint „egyéb foglalkozás: a tanórákon kívüli egyéni vagy csoportos, pedagógiai tartalmú foglalkozás, amely a tanulók fejlődését szolgálja.”
  20. A pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 17. § (2) bekezdése tovább konkretizálja az egyéb foglalkozások fogalmát, amikor kimondja, hogy „Egyéb foglalkozás a tantárgyfelosztásban tervezhető, rendszeres nem tanórai foglalkozás, amely

a) szakkör, érdeklődési kör, önképzőkör,

b) sportkör, tömegsport foglalkozás,

c) egyéni vagy csoportos felzárkóztató, fejlesztő foglalkozás,

d) egyéni vagy csoportos tehetségfejlesztő foglalkozás,

e) napközi,

f) tanulószoba,

g) tanulást, iskolai felkészülést segítő foglalkozás,

h) pályaválasztást segítő foglalkozás,

i) közösségi szolgálattal kapcsolatos foglalkozás,

j) diákönkormányzati foglalkozás,

k) felzárkóztató, tehetség-kibontakoztató, speciális ismereteket adó egyéni vagy csoportos, közösségi fejlesztést megvalósító csoportos, a szabadidő eltöltését szolgáló csoportos, a tanulókkal való törődést és gondoskodást biztosító egyéni, a kollégiumi közösségek működésével összefüggő csoportos kollégiumi, valamint szakkollégiumi foglalkozás,

l) tanulmányi szakmai, kulturális verseny, házi bajnokság, iskolák közötti verseny, bajnokság, valamint

m) az iskola pedagógiai programjában rögzített, a tanítási órák keretében meg nem valósítható osztály- vagy csoportfoglalkozás

lehet.”

  1. A NAT mellékletének II.2.1.1. táblázata tartalmazza az alapóraszámokat tanulási területenként kétéves bontásban. A heti óraszámok évfolyamok szerinti, tantárgyankénti megoszlására vonatkozó ajánlást a NAT mellékletének II.2.1.3. számú táblázata tartalmazza.
  2. A felvázoltakból egyértelműen megállapítható, hogy az Nkt. 6. melléklete szerinti finanszírozott foglalkoztatási időkeret és a NAT-ban meghatározott tanítási óraszámok, valamint azok tantárgyankénti felosztása között szoros kapcsolat áll fenn.
  3. A népszavazásra javasolt kérdés a tanulók heti óraszámának 3 órával való csökkentését, azaz az Nkt. 6. melléklet B oszlop BC oszlopában lévő óraszámok módosítását irányozza elő. Ezen cél látszólag hétköznapinak, egyszerűnek; a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik, a valóságban azonban gondos szakmai mérlegelést és előkészítést igényel, hiszen például a heti óraszámok tantárgyak szerinti felosztása, amellyel kapcsolatos részletszabályokat már a NAT ír elő, összetett, kifejezetten szakpolitikai folyamat.
  4. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  5. A Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi klauzula tehát azt követeli meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés úgy legyen megfogalmazva, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, annak érdekében, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
  6. E körben rögzíti a Bizottság, hogy nem kerülte el a figyelmét az, hogy Szervező figyelemmel volt a Bizottság korábbi döntéseire, amelyekben a Bizottság többek között azt kifogásolta, hogy az akkor benyújtott kérdés megfogalmazása alapján nem egyértelmű, hogy a tanuló heti kötelező óraszáma testneveléssel együtt vagy külön számítandó-e. Tárgyi kérdés szövegezése során Szervező ezen megfogalmazásbeli hiányosságot kiküszöbölte.
  7. A Bizottság azonban nem tud eltekinteni attól a ténytől, hogy a tanulók heti óraszámának meghatározása mélyen tanügyi, oktatás-szakpolitikai, illetve finanszírozási kérdés is. Szervező által benyújtott kezdeményezés nem ad választ arra, hogy a csökkenés hogyan érintené a kötelező, választható és egyéb foglalkozások megszervezését. A kérdés pedig megtévesztő abban a tekintetben is, hogy látszólag annak eredménye kizárólag az, hogy csökken a tanulók óraszáma, azaz annak célja a diákok tehermentesítése, arra azonban nem világít rá, hogy ennek megvalósítása, vagyis a közoktatási rendszer ezen egy elemének a megváltoztatása számos más változást is generál, illetve szükségessé tesz. Ahogyan az már rögzítésre került, a kezdeményezésben szereplő Nkt. 6. mellékletének címe is utal arra, hogy az abban foglalt adatok a köznevelési intézmény finanszírozásával kapcsolatos adatok. Amennyiben a jogalkotó csökkenti a tanulók heti óraszámát, az egyben azt is jelenti, hogy a köznevelési intézménynek kevesebb foglalkozást kell megszerveznie, ez pedig, ahogyan az a későbbiekben részletesen kifejtésre kerül, a fenntartó oldaláról a finanszírozás mértékének és végső soron a nevelő-oktató munkát folytatók számának csökkentését is eredményezheti.
  8. Az sem világos, hogy a tanórák számának csökkentése hogyan lenne megvalósítható: esetleg egyes tantárgyak megszűntetésével, illetve kevesebb óraszámban való tanításával, amennyiben igen, melyek legyenek ezek, vagy a tananyag, illetve a számonkérés-vizsgarendszer átalakítása által. A kérdés alapján a jogalkotó szabadon választhatna a vázolt megoldási javaslatok közül, ami egyben azt is jelenti, hogy a kezdeményezés nem ad pontos iránymutatást a népszavazás során hozott döntés végrehajtásának tartalmára.
  9. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a jogalkotó számára nem dönthető el, hogy a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, annak támogatása esetén valójában melyik, a fentiekben vázolt jogalkotási feladatot rója rá, azaz az Nkt. 6. mellékletében végrehajtott módosítás hatását és következményét az ahhoz kapcsolódó egyéb szabályokon milyen módon vezesse át. Ennek azért van jelentősége, mert a népszavazás, mint a népszuverenitás gyakorlásának kivételes módja megvalósulása esetén a képviseleti hatalomgyakorlás fölé kerül, mely által az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül. Az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától számított három évig kötelező és az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni.
  10. . Mindebből az következik, hogy a választópolgár a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során, nincs abban a helyzetben, hogy átlássa döntése következményeit, jelesül azt, hogy ez gyakorlatban hogyan fogja érinti pl. gyermeke, unokája órarendjét, pontosan mely tantárgyának heti óraszáma fog csökkenni, mely tantárgyak fognak megszűnni, vagy hogyan alakul át a számonkérés rendszere. A népszavazási kérdés érdemi megválaszolása kizárólag szakmai, oktatásminőségi és hosszú távon munkaerőpiaci szempontok figyelembe vétele mellett történhet, egyéni, szubjektív érdekek mentén való eldöntése nem biztosítja a választópolgári akarat és az az alapján megvalósított jogalkotás összhangját.
  11. A Bizottság a választópolgári egyértelműség ellen ható körülményként értékelte azt is, hogy a kérdésből egzaktan nem derül ki, hogy egyes évfolyamonként a heti óraszám pontosan milyen értékről mire csökkenne, hiszen a kérdés megszövegezésében csak az Nkt. 6. mellékletére utal, egyéb adatot nem tartalmaz. A csökkenés kiindulási értéke többletinformációt hordoz magában. Ezen információ nélkül pedig a választópolgár nem kerül abba a helyzetbe, hogy döntését kellőképpen mérlegelje. Az általános 3 órás csökkenés nagyságrendileg mást jelent ugyanis egy első évfolyamos és egy érettségi előtt álló tizenkettedikes tanuló számára. Első osztály esetén a 3 órás csökkenés a 25 heti óraszám tükrében 12%-os, míg a tizenkettedik osztályban – heti 35 óránál - 8,6 %- os visszaesést jelent. Tekintettel arra, hogy az Nkt. 6. mellékletében szereplő első és tizenkettedik évfolyam között, a gyermekek életkori sajátosságai köztudottan eltérőek, így nem fogadható el alapvetésként az, hogy a választópolgár valamennyi évfolyam tekintetében egyetért a heti óraszámok általános változásával. Különösen igaz ez a megállapítás több gyermekkel rendelkező választópolgár esetén.
  12. A teljesség igényével rögzíti a Bizottság, hogy a 976/2018. számú – hitelesítést megtagadó – határozatában elbírált (és a fentiekben idézett) kérdés kazuisztikus jelleggel, azaz évfolyamonként lebontva tartalmazta a kívánatosnak tartott óraszámokat. A Bizottság rámutat arra, hogy nincs ellentmondás az említett és a jelen határozat érvelése között, ugyanis a 976/2018. számú határozatban az egyértelműség sérelmét nem az óraszámok differenciált feltüntetése okozta, hanem az abban állt, hogy a népszavazási kérdésben szereplő alkérdések összekapcsolása nem minden esetben következett egymásból, valamint az alkérdések külön-külön is megválaszolhatóak voltak, továbbá a kezdeményezésben foglaltak a jogalkotó számára megvalósíthatatlan eredményre vezettek volna (lásd: 976/2018. NVB határozat, Indokolás [23]). E szempontból tehát jelen ügy és a 976/2018. számú ügy között párhuzam nem vonható.
  13. Tekintettel arra, hogy az Nkt. 6. melléklete a „Gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretének felső határa” címet viseli a Bizottság elemi szinten elvégezte a kérdés finanszírozás szempontbeli vizsgálatát is.
  14. 2017. január 1-jétől a létrejött tankerületi központok mindegyike önálló költségvetési szerv, amelyek jóváhagyott éves költségvetés vagy költségvetési keret alapján gazdálkodnak. A fenntartó költségvetési szervnek az államháztartásról szóló törvény rendelkezéseit kell a működése, gazdálkodása során alkalmaznia. Az állami fenntartók költségvetési forrásairól a mindenkori költségvetési törvény rendelkezik, meghatározva az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működtetéséhez rendelkezésre álló előirányzatok összegét. A Klebelsberg Központ és a jelenleg működő 60 tankerületi központ költségvetésben tervezett előirányzata biztosítja:
  1. a tankerületi központok által fenntartott köznevelési intézmények pedagógusainak, a pedagógiai munkát segítő alkalmazottaknak és a technikai alkalmazottaknak a személyi juttatásait és járulékait;
  2. a fenntartói feladatokkal összefüggő dologi kiadásokat, valamint a tankerületi központok vagyonkezelésében lévő ingatlanok működési kiadásait;
  3. az oktatási célra használt ingatlanok működtetése során szükségessé váló felújítási és beruházási kiadásokat. (Jordán Zsuzsanna: Az állami és egyházi fenntartású iskolák finanszírozásáról, Új Köznevelés, 2019. szeptember-október, 75. évfolyam 9–10. szám)
  1. Az Nkt. 88. § (1) bekezdése alapján „a köznevelés rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó biztosítja (…)”.
  2. Az Nkt. 88. § (2) bekezdése szerint „a köznevelés alapfeladatainak ellátását szolgáló költségvetési előirányzat összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni. A köznevelés egyéb feladatainak ellátásához a központi költségvetés támogatást biztosíthat.”
  3. Az Nkt. 88. § (4) bekezdése kimondja, hogy a központi költségvetés a 2. § (3) bekezdés b) pontja szerinti fenntartók számára az állami és a települési önkormányzati fenntartású nevelési-oktatási intézményben és pedagógiai szakszolgálati intézményben pedagógus munkakörben alkalmazottak elismert létszáma, valamint a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítők jogszabály szerint finanszírozott létszáma alapján átlagbér alapú költségvetési hozzájárulást biztosít a köznevelési feladat ellátásához szükséges pedagógusok és a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazottak illetménye, munkabére és ezek járulékai kifizetéséhez. A 2. § (3) bekezdés b) pont bd) alpontja szerinti fenntartók esetében az átlagbér alapú költségvetési hozzájárulás mértékét a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg.
  4. A pedagógus munkakörben alkalmazottak létszámának meghatározási elveit a Kormányrendelet határozza meg.
  5. A Kormányrendelet 35. § (2) bekezdése alapján a pedagógus álláshelyek számítása három komponensből tevődik össze. Elsőként a gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkerete (lásd Nkt. 6. melléklete); majd az átlag csoport- és osztálylétszám, valamint a neveléssel-oktatással lekötött munkaidő alsó határa.
  6. Leírtak alapján megállapítható, hogy a köznevelési intézmények finanszírozása alapvetően átlagbér alapú, amely finanszírozás a pedagógus munkakörben alkalmazottak elismert létszámától függ. A pedagógusok elismert létszáma a Kormányrendelet 35. § (2) bekezdése alapján pedig szoros összefüggésben áll az Nkt. 6. mellékletével. Abban az esetben, ha a leírt, egymásra épülő rendszer legalsó szintjének egyik komponense (gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretének felső határa) három órával csökkentésre kerül, úgy ezen csökkenés két fontos következményt vonhat maga után.
  7. Első következményként említhető a pedagógus munkakörben alkalmazottak létszámának csökkenése. Második következményként pedig a köznevelési intézmények finanszírozásának csökkenése is jelentkezhet, amely szoros kapcsolatban áll a központi költségvetéssel.
  8. A Bizottság összegezve a fenti megállapításokat arra a következtetésre jutott, hogy az oktatási rendszer olyannyira összetett jellegű, hogy a szóban forgó táblázatban (lásd Nkt. 6. melléklet) rögzített óraszámok csökkentésének további következményei is lehetnek, hiszen annak többek között a jövő generáció tudására, a pedagógusok foglalkoztatására, a köznevelési intézmények finanszírozására, a tanulók iskolában eltöltött idejére, mi több a munkaerő piacra is hatása van. E további következményeket ugyanakkor a választópolgár tudata szavazatának leadása pillanatában nem feltétlenül foghat át, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
  9. A Bizottság hozzáteszi, hogy noha a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. Jelen esetben lényegében egy konkrét jogszabály (Nkt.) tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása szükséges. Mindezek alapján a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
  10. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein; az Nkt. 4. § 5. pontján, a 27. § (1) és (4) bekezdésein, a 88. § (1)-(2) és (4) bekezdésein, a 6. mellékletén; a Kormányrendelet 35. § (2) bekezdésén; a NAT 8. § (1) és (3) bekezdésein; az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. május 9.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke