39/2023. NVB határozat - a Totyik Tamás László által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

39/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Totyik Tamás László (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy köznevelési intézményben 5. évfolyamtól tantárgyat csak az adott tantárgynak megfelelő szakos tanár taníthasson?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 14-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 29 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 29 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy köznevelési intézményben 5. évfolyamtól tantárgyat csak az adott tantárgynak megfelelő szakos tanár taníthasson. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés az oktatási rendszer szabályozásával kapcsolatban kívánja jogalkotásra kötelezni az Országgyűlést, a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja felvázolni a magyar oktatási rendszer – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseit.
  2. Az Alaptörvény XI. cikk (1) bekezdése szerint minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez. Az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy Magyarország ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja.
  3. Az Alaptörvényben szabályozott tanuláshoz való jog közoktatásra vonatkozó részletszabályai a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényben (a továbbiakban: Nkt.) jelennek meg, míg a tanuláshoz való jog további elemeinek (felsőoktatás, szakképzés, felnőttképzés) részletszabályai további magas szintű ágazati szabályokban kerültek meghatározásra (a felsőoktatás területét a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény, a szakképzést a szakképzésről szóló 2011. évi CLXXXVII. törvény, míg a felnőttképzés területét a felnőttképzésről szóló 2013. évi LXXVII. törvény szabályozza.)
  4. Az Nkt. 7. § (1) bekezdés a)-m) pontjai alapján köznevelési intézmény az óvoda, az általános iskola, a gimnázium, a szakgimnázium, a szakiskola, a készségfejlesztő iskola, az alapfokú művészeti iskola, a kiegészítő nemzetiségi nyelvoktató iskola, a gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézmény, a kollégium, a pedagógiai szakszolgálati intézmény, a pedagógiai-szakmai szolgáltatást nyújtó intézmény, és a kiegészítő nemzetiségi óvoda.
  5. Az Nkt. 5. § (1) bekezdése alapján a köznevelési intézményekben folyó pedagógiai munka szakaszai a következők:

a) az óvodai nevelés szakasza, amely a gyermek hároméves korában kezdődik, és addig az időpontig tart, ameddig a gyermek a tankötelezettség teljesítését meg nem kezdi,

b) az alapfokú nevelés-oktatás szakasza, amely az első évfolyamon kezdődik, a nyolcadik évfolyam végéig tart és két részre tagolódik:

ba) az első évfolyamon kezdődő és a negyedik évfolyam végéig tartó alsó, és

bb) az ötödik évfolyamon kezdődő és a nyolcadik évfolyam végéig tartó felső tagozat

c) a középfokú nevelés-oktatás szakasza, amely – a hat és nyolc évfolyammal működő gimnázium kivételével – a kilencedik évfolyamon kezdődik és a tizenkettedik évfolyam végén fejeződik be,

d) az iskolai nevelés-oktatás szakképesítés megszerzésére felkészítő szakasza szakgimnáziumban, szakmára vagy szakképesítés megszerzésére felkészítő szakasza a szakiskolában, amely – ha e törvény másképp nem rendelkezik – az alapfokú nevelés-oktatás szakasza után kezdődik, és a szakgimnázium vagy a szakiskola meghatározott évfolyamán fejeződik be.

  1. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás egy adott tantárgyat tanító tanár képzettségét érinti, a Nemzeti Választási Bizottság megvizsgálta, hogy a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeinek megállapítása mely jogforrási szinten nyer szabályozást.
  2. Az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben, óraadóként foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit rendeletben állapítsa meg.
  3. A felhatalmazásoknak megfelelő tényleges szabályozást jelenleg a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) tartalmazza.
  4. A Korm. rendelet IV/A. fejezete, valamint annak 6. melléklete rendelkezik a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben, óraadóként foglalkoztatottak végzettségi, szakképzettségi követelményeiről. A Korm. rendelet ezen IV/A. fejezetét, valamint a 6. mellékletet a 417/2020. (VIII. 30.) Korm. rendelet iktatta be azt követően, hogy az Nkt. ezen követelményeket szabályozó rendelkezéseit (98-99.§§-át, illetve annak 3. mellékletét) a 2020. évi LXXXVII.törvény hatályon kívül helyezte.
  5. A Korm. rendelet 33/A. §-a alapján a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit – bizonyos kivétellel – a 6. melléklet állapítja meg, az óraadó tanárok végzettsége és szakképzettsége tekintetében a 6. mellékletben foglaltakat megfelelően alkalmazni kell.
  6. A Korm. rendelet értelmében a köznevelésben történő alkalmazásnak az a feltétele, hogy az alkalmazott vagy a megbízási jogviszonyban foglalkoztatott rendelkezzen az előírt szakképzettséggel. A Korm. rendelet 6. melléklete nevelési-oktatási intézménytípusonként és pedagógus-munkakörönként meghatározza, hogy milyen szakképzettség is szükséges a pedagógus munkakörben történő foglalkoztatáshoz. A 6. mellékletben szereplő táblázat B oszlopa tartalmazza a különböző pedagógus munkaköröket, a C oszlop pedig ezekhez kapcsolódóan határozza meg az alkalmazáshoz szükséges szakképzettséget.
  7. Ennek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a – kérdésben szereplő pedagógiai munka szakaszait figyelembe véve – például az általános iskola felső tagozatán és a szakiskolai közismereti tárgyak esetében a tantárgynak megfelelő szakos tanári diploma; gimnáziumban és a szakgimnáziumok közismereti tárgyait illetően pedig az egyetemi szintű vagy mesterfokozatú, a tantárgynak megfelelő szakos tanári diploma szükséges.
  8. A Bizottság fentebb rögzítette, hogy a szabályozás tartalmaz a főszabálytól eltérő kivételeket is, amelyekkel jogalkotó lehetőséget biztosít a különböző nevelési-oktatási intézményekben az egyes pedagógus-munkakörökben foglalkoztatottak tekintetében, az alkalmazásukhoz szükséges, szakképzettségükre vonatkozó szabályoktól való eltérésre [lásd: Korm. rendelet 33/B-33/O. §§].
  9. A Korm. rendelet 33/K § (3) bekezdése például kimondja, hogy pedagógus-munkakörben foglalkoztatható, aki a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény vagy a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény alapján vagy az azt megelőző felsőoktatási képzési rendszerben szerzett, a 6. mellékletben az adott pedagógus-munkakör betöltéséhez előírt szakképzettségnek megfeleltethető vagy a szakiránynak megfelelő felsőfokú végzettséggel és pedagógus szakképzettséggel rendelkezik.
  10. A Korm. rendelet 33/K. § (6) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy ha a pedagógus-munkakör megfelelő végzettséggel és szakképzettséggel rendelkezővel nem tölthető be, akkor a megfelelő pedagógus-szakképzettség megszerzéséig, de legfeljebb egy alkalommal, vagy több egymást követő jogviszony esetén mindösszesen öt évig határozott időre foglalkoztatható az is, aki

a) a tantárgynak megfelelő szakmai tanár felsőfokú végzettségi szinttel és szakképzettséggel,

b) felsőfokú végzettségi szinttel és a tantárgynak megfelelő, felsőoktatásban természettudomány képzési területen szerzett szakképzettséggel

rendelkezik, feltéve, hogy vállalja a megfelelő tanári szakképzettség megszerzését.

IV.

[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság a fent bemutatott jogszabályi rendelkezések alapján megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés célja az, hogy az általános iskola 5. évfolyamában és az ezt követő évfolyamokban köznevelési intézményben tantárgyat csak az adott tantárgynak megfelelő szakos tanár taníthasson.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdéssel érintett tárgykört, azaz a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit jelenleg a jelen határozat Indokolás III. pontjában részletesen ismertetett Korm. rendelet szabályozza. Szervező szándéka tehát arra irányul, hogy az egyes, a Korm. rendelet 6. mellékletét képező táblázat B oszlopában felsorolt, pedagógus-munkakörök (tanár, gimnáziumi tanár, szakmai tantárgyat oktató tanár stb.) csak a C oszlopban meghatározott, az alkalmazásukhoz szükséges szakképzettség birtokában legyenek betölthetőek, amellyel Szervező a Korm. rendelet 33/B-33/O. §-ban rögzített kivétel szabályok hatályon kívül helyezését irányozza elő, figyelemmel arra, hogy a Korm. rendelet ezen szakaszai lehetővé teszik bizonyos esetekben a pedagógus-munkakörök a 6. mellékletben rögzített táblázatában foglalt követelmények hiányában való betöltését.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján azonban országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  4. A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
  5. A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. (Lásd: Knk.I.37.807/2012/2. végzés, Indokolás III/5.)
  6. A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a Kormánynak a pedagógus munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeinek részletes szabályainak megalkotására irányuló jogalkotói hatásköre is származékos, hiszen felhatalmazást arra az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja, a Kjt. 85. §-ának (2) bekezdése, valamint a Kjt. 85. § (3) bekezdésének c) pontja ad.
  7. Mivel a Kormány rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein; az Alaptörvény XI. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Nkt. 5. §-ának (1) bekezdésén, 7. §-ának (1) bekezdésén, 94. § (4) bekezdésének g) pontján, a Kjt. 85. §-ának (2) bekezdésén, a 85. § (3) bekezdésének c) pontján, a Rendelet 33. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. május 9.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke