385/2022. NVB határozat - a Puzsár Imre magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

385/2020. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Puzsár Imre (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a nemzeti köznevelési törvény módosításával kösse a pedagógus illetmények minimumait, illetve a pedagógus illetményalapokat a mindenkori minimálbérhez oly módon, hogy a nemzeti köznevelésről szóló törvény 65§ (1a) bekezdésének a)-c) pontjaiban és (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban található százalékokat a mindenkori minimálbér forintban kifejezett összegének százezred részével kelljen megszorozni?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. május 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. március 21-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 23 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 23 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.”
  2. A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakat vette alapul, amely megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatában kifejtett alábbi érvelést: „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint »jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.« [ABH 2015, 697, 709]
  3. Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatban, valamint a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:

- ha a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;

- ha a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;

- ha az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.

  1. Jelen népszavazási kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) módosításával a pedagógus illetmények minimumait, illetve a pedagógus illetményalapokat a mindenkori minimálbérhez kösse úgy, hogy a 65. § (1a) bekezdésének a)-c) pontjaiban és (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban található százalékokat, a mindenkori minimálbér forintban kifejezett összegének százezred részével kelljen megszorozni.
  2. Az Nkt. jelenleg hatályos 65. § (1a) bekezdése határozza meg a pedagógusok illetményének minimumát akként, hogy a pedagógus illetménye nem lehet kevesebb, mint a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott vetítési alap

a. középfokú végzettség esetén 119,6 százaléka,

b. alapfokozat esetén 174,5 százaléka,

c. mesterfokozat esetén 193,2 százaléka

alapulvételével megállapított illetményalappal számolt illetmény.

  1. Az illetményalap pedig az Nkt. 65. § (2) bekezdése szerint a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott vetítési alap

a. középfokú végzettség esetén százhúsz százaléka,

b. alapfokozat esetén száznyolcvan százaléka,

c. mesterfokozat esetén kétszáz százaléka.

  1. Megállapítható tehát, hogy az Nkt. mind az illetmény minimumának, mind pedig az illetményalap meghatározása tekintetében a költségvetési törvényben meghatározott vetítési alapot veszi a számítás alapjául.
  2. Magyarország 2022. évi központi költségvetéséről szóló (a továbbiakban: költségvetési törvény) 2021. évi XC. törvény 64. § (1) bekezdése kimondja, hogy az Nkt. 65. § (1) bekezdése szerinti illetményalap számításának vetítési alapja 101 500 forint. Az Országgyűlés minden évben törvényt alkot a központi költségvetésről, amely magában foglalja a pedagógusok illetményének számítási alapjául szolgáló vetítési alap összegét.
  3. Szervező által feltett kérdés az Nkt. módosítását célozza azáltal, hogy a pedagógusok illetményének minimumát, valamint az illetményalapot a mindenkori minimálbérhez kötné, azaz az Nkt.-ben írt vetítési alapot változtatná meg, így tehát a kérdés formálisan az Nkt. módosítására irányul. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja ugyanakkor, hogy az Nkt. felvázolt módosítása szükségszerűen maga után vonja a költségvetési törvény jelenlegi szabályozásának módosítását is, tekintettel arra, hogy ennek hiányában egyszerre kettő, eltérő mértékű vetítési alapot meghatározó jogszabályi rendelkezés létezne a jogrendszerben, ugyanis a minimálbérrel megegyező összegű vetítési alapról maga az Nkt., míg a jelenleg is meglévő, ismertetett összegű vetítési alapról a költségvetési törvény rendelkezne. Mindezekből pedig az következik, hogy egy eredményes és érvényes népszavazás esetén az Nkt. módosítása szükségszerűen eredményezné a költségvetési törvény illetményalap számítására vonatkozó rendelkezésének módosítását vagy hatályon kívül helyezését, tekintettel arra, hogy a pedagógusok illetményének számítására a jogrendszerben két szabályozási mód nem létezhet párhuzamosan egymás mellett.
  4. A jelen ügyben a népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság megállapítása az, hogy a kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, de abból okszerűen következik a költségvetési törvény 64. § (1) bekezdés módosításának vagy hatályon kívül helyezésének szükségszerűsége, tekintettel arra, hogy a hivatkozott jogszabályi rendelkezés adja meg az Nkt.-ben meghatározott illetményminimum, valamint illetményalap számításának alapját.
  5. Arra való tekintettel, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség a költségvetési törvény pedagógusok illetményalap számítására vonatkozó rendelkezésének módosítását jelentené, a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, amely miatt az országos népszavazás tárgya nem lehet.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3.   A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés, ahogyan az már a fentiekben is említésre került, a pedagógusok illetményminimuma, valamint illetményalapja számításának a mindenkori minimálbérhez való kötésével az Nkt., illetve a költségvetési törvény módosítását irányozza. Azonban a kérdés fentiekben részletesen bemutatott, Szervező általi megfogalmazása felveti a választópolgári egyértelműség problémáját.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rámutat arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Jelen eljárásban vizsgált kérdésből egyértelműen meghatározható az Országgyűlés jogalkotási kötelezettsége egy eredményes és érvényes népszavazás esetén. Szervező ugyanakkor nem indulhat ki abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  7. A Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében a Kúria az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálta abból a szempontból, hogy a kellően pontos, de adott esetben jogilag nem szabatos megfogalmazást miként kell értékelni a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés hitelesíthetősége tekintetében [127/2008. (X. 22.) AB határozat; 89/2008. (VI. 19.) AB határozat; 62/2008. (IV. 29) AB határozat; 28/2008. (III. 12.) AB határozat; 97/2007. (XI. 29.) AB határozat; 52/2003. (XI. 11.) AB határozat; 74/2002. (XII. 19.) AB határozat; 73/2002. (XII. 19.) AB határozat; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az eseti döntésekből formálódó gyakorlat arra mutat rá, hogy a választói egyértelműség jogi, közgazdasági, orvosi, avagy egyéb szakterületi terminológia alkalmazása nélküli is fennállhat. Rögzítette továbbá, hogy megítélése szerint lehetségesek olyan kérdések, amelyek népszavazási kérdésként az azokban kitűnő terminológia, szám, számítási mód miatt nem értelmezhetőek a választópolgárok számára. Ezekben az esetekben a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában - csak formálisan érvényesülhet.
  8. A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  9. A jelen eljárásban népszavazásra javasolt kérdés a választópolgári egyértelműség követelményének nem felel meg, ugyanis a kérdés olyan bonyolult számítási módot tartalmaz, amelyből a választópolgárok számára nem válik egyértelművé, hogy a jelenlegi szabályozás módosítása érvényes és eredményes népszavazás esetén a pedagógusok illetményminimumát, valamint illetményalapját milyen módon érintené. Továbbá a feltett kérdés megjelöli az Nkt. illetményminimumának, valamint illetményalapjának számítására szolgáló jogszabályi helyet, amely tartalmának pontos ismerete nélkül a választópolgár számára a kérdés nem világos, nem pontosan értelmezhető.
  10. A Kúria a Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzésében rámutatott arra, hogy önmagában nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét, ha a feltenni szándékozott kérdésből fakadó kötelezettség a hatályos jogszabályok alapján jogalkotói technikával megoldható, de a választópolgár számára a kérdés hamis látszatot kelt, illetve nem világos, következményeiben nem pontosan kiszámítható. Megfogalmazta továbbá azt is, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésbe foglalt választópolgári egyértelműségnek való megfelelés éppen ezt kívánja elkerülni.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a jelen eljárásban tárgyalt kérdés bár pontosan tartalmazza az Nkt. illetményalap számítására irányadó rendelkezéseit, ugyanakkor a választópolgárok számára az nem közérthető, ugyanis egy bonyolult számítási módot tartalmazó összetett mondatból áll, valamint a bonyolult, jogszabályi megjelölést is tartalmazó megfogalmazás is az egyértelműség követelményének sérelmére hat.
  12. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában írt tilalomba ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein, az Nkt. 65. § (1), (1a) és (2) bekezdésén, a költségvetési törvény 64. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) és (2) bekezdésein és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. május 11.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke