34/2023. NVB határozat - a Dani Miklósné magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

34/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Dani Miklósné (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány kuratóriumának tagja tiszteletdíjban ne részesülhessen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 3-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 28 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 28 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés törvényben zárja ki annak a lehetőségét, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumi tagjai tiszteletdíjban részesülhessenek. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a közfeladatot ellátó vagyonkezelő alapítványokra vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja felvázolni a szóban forgó alapítványokat érintő – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseket.
  2. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (a továbbiakban: KEKVA tv.) tartalmazza a címében jelzett vagyonkezelő alapítványok legfontosabb közös szabályait. Előírja azt is, hogy közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokra – amennyiben a KEKVA tv. nem állapít meg eltérő szabályokat – alkalmazni kell a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) alapítványra vonatkozó szabályait is.
  3. Közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványt az állam alapíthat, vagy ilyen alapítvány az állam, mint csatlakozó részvételével működhet. Létrejöttéhez mindenekelőtt az szükséges, hogy KEKVA tv. az 1. mellékletben előzetesen a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyá minősítse [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés a) pont]. Az 1. melléklet tehát egy taxatív felsorolást tartalmaz, amelyben feltüntetésre került mindegyik közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány megnevezése, valamint itt került pontosan meghatározásra az általuk ellátott közfeladat is. Az 1. mellékletben szereplő közfeladatot ellátó alapítványok többsége (összesen 21 alapítvány) felsőoktatási intézménnyel (egyetemmel) kapcsolatos alapítói, tulajdonosi, fenntartói jogok gyakorlásában testet öltő közfeladatot lát el. A további 13 alapítvány különböző közfeladatot lát el, így például a mező- és erdőgazdasági földek a jövő nemzedékek számára történő megőrzését és átörökítését; különböző nemzeti (így építészeti, kulturális) értékek megőrzését, különböző tehetséggondozási feladatokat, illetve környezetvédelemmel és a klímaváltozással kapcsolatos ismeretek oktatását.
  4.   A különböző közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásának a mikéntjéről – mindegyikük esetén – külön törvény rendelkezik, amelyek mindegyike a Kormányt hívja fel az érintett alapítvány létrehozására irányuló intézkedések megtételére. Ezen kívül e törvények rendelkeznek még az érintett alapítvány részére történő állami vagyonjuttatásról, mellékletben részletezve az átadandó vagyontárgyakat, vagyonelemeket.
  5.   A Kormány az előzőekben említett törvényi felhatalmazás alapján különböző kormányhatározatokban rendelkezett a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásáról. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó vagyonkezelő alapítványok létrejöttének feltétele az alapítói vagyonrendelés is [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés b) pont], a kormányhatározatokban került sor – a pénzügyminiszter felhívásával – az induló vagyon biztosítására is. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létesítéséhez az alapítvány javára legalább 600 millió Ft-nak megfelelő vagyont szükséges rendelni (tőkeminimum) [KEKVA tv. 4.§ (1) bekezdés].
  6.   A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány alapító okiratát közokiratba vagy ügyvéd által ellenjegyzett magánokiratba kell foglalni [KEKVA tv. 10.§ (1) bekezdés] és abban – egyebek mellett – meg kell jelölni az alapítvány javára rendelt vagyont vagyontárgyanként, vagyonelemenként az azonosításukhoz szükséges részletességgel [KEKVA tv. 4.§ (2) bekezdés], valamint rögzíteni kell az alapítványi vagyon kezelésének és felhasználásának alapvető céljait és elveit [KEKVA tv. 10.§ (3) bekezdés].
  7.   A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány – a fentiekben említett feltételek megvalósulása mellett – összhangban az alapítványokra vonatkozó általános szabályokkal, abban az esetben jön létre, ha a bíróság közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványként nyilvántartásba vette, a létrejövetel időpontja pedig megegyezik a nyilvántartásba vétel napjával [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés c) pont, (2) bekezdés].
  8.   Az alapítványokra vonatkozó általános – Ptk.-ban foglalt – szabályokkal összhangban, a szóban forgó alapítványok ügyvezető szerve a kuratórium, amely meghozza az alapítvány irányításával kapcsolatos olyan döntéseket, amelyek nem tartoznak az alapító hatáskörébe. Mindez azt jelenti, hogy a kuratórium feladatkörébe tartozik különösen az érintett alapítvány vagyonával való gazdálkodás, a vagyon kezelése, befektetési döntések meghozatala; az alapítványhoz érkezett adományok elfogadásáról vagy visszautasításáról való döntéshozatal; az alapítványhoz való csatlakozás elfogadásáról vagy visszautasításáról való döntés meghozatala; az alapítvány munkavállalói feletti munkáltatói jogok gyakorlása; az alapítványi beszámoló elfogadása; az alapítvány éves költségvetésének elkészítése és elfogadása; a kuratórium határozatainak, szervezeti okiratainak és egyéb könyveinek vezetése.
  9.   A kuratórium – legfeljebb öt természetes személy kuratóriumi tagból álló – testületként jár el, hozza meg döntéseit, így a kuratórium tagjai az alapítvány vezető tisztségviselői. A kuratórium tagjainak a legáltalánosabb kötelezettsége, hogy ügyvezetési tevékenységük során az alapítvány érdekének megfelelően kötelesek eljárni, illetve ügyvezetési feladataikat személyesen kötelesek ellátni.
  10.   A kuratórium tagjait érintő összeférhetetlenségi szabályok értelmében a kuratóriumi tagság nem összeférhetetlen további munkaviszonnyal, illetve munkavégzésre irányuló más jogviszonnyal, valamint külön törvény szerinti egyéb megbízatással és tisztséggel [KEKVA tv. 15.§ (1) bekezdés].
  11.   A fentiekkel összhangban a különböző ágazati törvények lehetővé teszik, hogy önkormányzati képviselő, polgármester, országgyűlési képviselő, kormánytisztviselő, köztisztviselő e tisztségükkel, illetve közszolgálati jogviszonyukkal párhuzamosan tagjai lehessenek közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány kuratóriumának. [Lásd: Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 36. § (1) bekezdés a) pont aa) alpont, 72. § (1) bekezdés és (2) bekezdés a) pont; az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban Ogytv.) 80. § (2a) bekezdés; a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 85. § (5a) bekezdés; a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) 95. § (11a) bekezdés; a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról 2019. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Küt.) 51. § (5a) bekezdés]
  12.   A párhuzamos jogviszonyokra azonos, speciális összeférhetetlenségi szabály vonatkozik, amely szerint az, aki a feladatai pártatlan, tárgyilagos és elfogulatlan ellátására gazdasági érdeke vagy bármely egyéb közvetlen vagy közvetett személyes érdeke vagy körülménye miatt (ideértve a családi, érzelmi okokat, politikai vagy nemzeti hovatartozást is) nem vagy csak korlátozottan képes, köteles tartózkodni minden olyan tevékenységtől, amely az alapítvány vagy a csatlakozó, vagy mindezek számára közvetlen vagy közvetett módon vagyont juttató érdekeivel ellentétes lehet [KEKVA tv. 15.§ (3) bekezdés].
  13.   Akivel szemben összeférhetetlenség vagy annak a kockázata vagy látszata fennáll, köteles azt a döntéshozatalt megelőzően írásban – vagy előre nem látható körülmények esetén jegyzőkönyvbe rögzítetten szóban – haladéktalanul bejelenteni. Testületi döntéshozatal esetén a testület elnöke vagy tagja a bejelentést a testület felé teszi meg, egyéb esetben a bejelentést a munkáltatói jogok gyakorlója felé kell megtenni. A címzett köteles írásban megerősíteni, hogy az összeférhetetlenség fennállta megállapítást nyert-e. A határozatot az alapítvány a döntést követő egy héten belül, legalább egy évig tartó időtartamra elektronikus úton közzéteszi. Amennyiben az összeférhetetlenség fennállta megállapítást nyert, az alapítvány köteles biztosítani, hogy az érintett személy az alapítványi döntéshozatalban, illetve az alapítvány által létesített vagy fenntartott jogi személy döntéshozatalában nem vehet részt [KEKVA tv. 15.§ (3) bekezdés].
  14.   A hatályos szabályozás értelmében a közérdekű feladatot ellátó vagyonkezelő alapítvány kuratóriumának tagja díjazásban részesülhet [KEKVA tv. 15.§ (1) bekezdés].

IV.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1.   A vizsgált kérdés a szóban forgó alapítványok kuratóriumi tagjai vonatkozásában – az eddigi megengedő szabályozás módosításával – egy kifejezett, a tiszteletdíj fizetését megtiltó jogalkotást céloz. A kérdéssel kapcsolatban számos egyértelműségi probléma is felmerül (erről lásd jelen határozat, Indokolásának V. részét), e helyütt a Nemzeti Választási Bizottság a kérdésnek abból a lehetséges értelméből indult ki, amely szerint a szándékolt jogalkotás a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumi tagjaival szemben kifejezetten e tevékenységük kapcsán, mindenfajta díjazást megtilt.
  2.   A KEKVA tv. ismertetett, a kuratóriumi tagok díjazását megengedő rendelkezése összhangban van az alapítványokra vonatkozó általános szabályokkal, amelyek szintén lehetővé teszik díjazás kifizetését a kuratóriumi tagok számára. A díjazás megállapításának szabályairól az alapító okiratban szükséges rendelkezni [lásd: Ptk. 3:391. § (1) bekezdés d) pont].
  3.   A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a kezdeményezésben kikényszeríteni kívánt jogalkotás különbséget tesz a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok és az egyéb alapítványok között aszerint, hogy jogosultak-e dönteni arról, hogy a kuratórium tagjait díjazásban részesítik, avagy nem.
  4.   A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. végzés, Indokolás II. pont; Knk.IV.40.648/2021/23. végzés, Indokolás [45]} Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is megvizsgálta, hogy a jelen kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e, azaz nem sérti-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmát kimondó alaptörvényi rendelkezéseket és ennek során tekintettel volt az ügyben releváns alkotmánybírósági döntésekre.
  5.   Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. {42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [22].} A XV. cikk (2) bekezdésében foglalt tilalom kiterjeszthető a teljes jogrendszerre, mert az ott felsorolt diszkriminatív megkülönböztetésnek nemcsak az alapvető jogok védelmi körébe tartozó jogszabályokban, hanem bármely jogszabályban előfordulhatnak. Joggal feltételezhető, hogy az Alaptörvény értékrendje szerint ezek a megkülönböztetések akkor is tilosak, ha nem az alapvető jogok védelmi körébe eső tárgyakat szabályozó jogszabályok tartalmazzák. A tilalom ugyanis nem az alapvető jogok egyenlőségét szolgálja, amelyet az I. cikk és az Alaptörvény más rendelkezései különben is biztosítanak, hanem éppen az ott megjelölt (változatlan) tulajdonságok szerinti megkülönböztetést tiltja. {42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [42]; 14/2014. AB határozat, Indokolás [31]}
  6.   A megkülönböztetések alkotmányosságának megítélésére alkalmazott teszteket az Alkotmánybíróság már számos döntésében rögzítette. Összefoglalva: az Alkotmánybíróság más mércét alkalmaz az alkotmányos alapjogokat érintő diszkriminációra - az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített szükségesség/ arányosság tesztjét -, s más mércét arra az esetre, ha a diszkrimináció-tilalmat az alapjogokon kívüli egyéb jogok tekintetében vizsgálja. Itt akkor állapít meg az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenes megkülönböztetést, ha a megkülönböztetésnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka, vagyis önkényes {l. különösen: 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [54]; 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [166]; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [41]; 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [89]; 3087/2013. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [37]; 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [87]; 3/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [56]}.
  7.   Az Alkotmánybíróság azt is megerősítette, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni {3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [53]; 3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [96]-[97]}. Kifejtette továbbá azt is, hogy nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. Az egyenlőség követelménye a jog általi egyenlőként való kezelésre irányuló alkotmányos elv, amely az azonos (homogén) szabályozási körbe vont jogalanyoknak a jogokból való egyenlő részesedését védi. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy akkor alaptörvény-ellenes a megkülönböztetés, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne {lásd különösen: 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [54]; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [41]; 14/2014. AB határozat, Indokolás [32]}.
  8.   A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy a kezdeményezésben szándékolt jogalkotás nyilvánvalóan hátrányosan érinti a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumának tagjait, ugyanis e személyi kört kifejezetten megfosztja attól a jogától, hogy az alapítvány maga dönthesse el, hogy díjazásban részesíti-e a vezető tisztségviselőit, avagy sem, sőt kifejezetten megtiltja a díjazás kifizetését a kuratórium tagjai számára a szóban forgó alapítványok esetén.
  9.   A KEKVA tv. nem tartalmaz olyan, a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumára vonatkozó, eltérő szabályokat, amely alapján rögzíthető lenne bármiféle, az alapítványok irányítását, döntések meghozatalát (ügyvezetést), illetve a kuratóriumi tagok feladatkörét, jogait, kötelezettségeit és felelősségét érintő lényeges különbség az alapítványokra vonatkozó általános szabályokhoz képest (vesd össze: jelen határozat, Indokolás [14]-[15]). Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok azonos (homogén) csoportot képeznek minden más alapítvánnyal a kuratóriumi tagok díjazását megengedő szabályozás vonatkozásában.
  10.   A Nemzeti Választási Bizottság ezt követően – az alkotmánybírósági gyakorlatnak megfelelően – azt vizsgálta, hogy az említett, a közfeladatot ellátó vagyonkezelő alapítványokat hátrányosan érintő szabályozásnak van-e tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a hatályos, kuratóriumi tagok díjazását megengedő és abban a döntést az érintett alapítványra bízó szabályozás figyelemmel van arra, hogy – ugyan az alapítványokra (így annak ügyvezető szervére) vonatkozó szabályozás azonos, a kuratóriumi tagokat lényegében azonos jogok illetik meg, illetve azonos kötelezettségek terhelik, de – az alapítványok által folyamatosan megvalósított cél társadalmi jelentősége, az alapítvány által kezelt vagyon nagysága, az alapítvány gazdasági helyzete, a vezető tisztségviselők által ellátandó feladatok köre és mennyisége nagy eltéréseket és különbségeket mutat. Nyilvánvalóan minél szélesebb körben érvényesül, minél nagyobb jelentőséggel bír egy alapítvány által ellátott tevékenység, minél nagyobb vagyonnal gazdálkodik, annál inkább szükség lehet az ügyvezetési feladatok professzionálisabb ellátásra, ami viszont indokolttá teheti e feladatok ellátásának anyagi ellentételezését is. Mindez értelemszerűen függ az alapítvány gazdasági helyzetétől is, ezért megengedő a jelenleg hatályos szabályozás és az érintett alapítvány belátására bízza a döntést.
  11.   A kezdeményezésben célzott jogalkotás viszont – kizárólag a szóban forgó alapítványok tekintetében – elvonná mérlegelési jogát a kuratóriumi tagok részére történő díjfizetésről való döntés tekintetében, amelynek a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem ismerhető fel objektív mérlegelés szerinti észszerű indoka. Ugyanis a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok ügyvezető szervének működésére, illetve a kuratóriumi tagok jogaira és kötelezettségeire lényegében az általános rendelkezésekkel megegyező tartalmú szabályozás vonatkozik.
  12.   A szóban forgó alapítványokra vonatkozó eltérő szabályok viszont olyanok, amelyek éppen az ügyvezetési tevékenység átlagosnál professzionálisabb ellátásának irányába, így a díjfizetés indokoltságának az irányába hatnak. Így megállapítható, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok – még a tőkeminimum követelményt figyelembe véve is – jelentős vagyonnal rendelkeznek, nagy intézmények felett diszponálnak. A KEKVA tv. 3. § (5)-(8) bekezdései alapján az említett alapítványok által végezhető gazdasági tevékenység szabadabban, szélesebb körben gyakorolható, mint az az alapítványokra vonatkozó általános szabályok szerint megengedett lenne. Mindez azt is jelenti, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok vezető tisztségviselői az átlagosnál nagyobb felelősséggel járó, megfelelő felkészültséget igénylő tevékenységet végeznek. Ezzel összhangban rendelkezik úgy a KEKVA tv., hogy az alapító okirat mások mellet a kuratórium tagjaira vonatkozó képesítési, végzettségi és egyéb szakmai követelményeket állapíthat meg.
  13.   Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a vizsgált szabályozás által szándékolt megkülönböztetésnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti észszerű indoka, azaz önkényes, így az az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének sérelmét idézné elő. Ezért a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az is elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  3.  A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgároknak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  4.  Mindenekelőtt a Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja rögzíteni, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  5.  A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében azt rögzítette, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  6.  A kérdés arra irányul, hogy a szóban forgó alapítványok kuratóriumi tagjai ne részesülhessenek „tiszteletdíjban”. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés kapcsán mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy okoz-e egyértelműségi problémát az a tény, hogy a KEKVA tv. a kuratóriumi tagok kapcsán az ismertetett rendelkezésével általánosságban a „díjazás” lehetőségét teremti meg, összhangban az alapítványokra vonatkozó általános szabályokat tartalmazó Ptk-val [vesd össze: Ptk. 3:391. § (1) bekezdés d) pont].

A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a „díjazás” („díj”) fogalma nyilvánvalóan szélesebb jelentéssel bír, mint a „tiszteletdíj” fogalma. A hatályos jogszabályok több helyen, több tisztség vonatkozásában következetesen a „tiszteletdíj” fogalmat használják [lásd például: a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatóságáról szóló 2021. évi XXXII. törvény 21. § (9) bekezdés; Kit. 10. § (1) bekezdés; a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 19. § (2) bekezdés], tehát amennyiben a jogalkotó valamely tevékenységért fizetendő ellentételezés jogcímét szűkíteni akarja, azt kifejezetten és egyértelműen jelzi az adott jogszabályban. Ennek megfelelően, ha a kérdésben megfogalmazott jogalkotási cél nyelvtani értelmezéséből indulunk ki, az kifejezetten a „tiszteletdíj” folyósítását tiltaná, de nem zárná ki más jogcímen díj kifizetését a kuratóriumi tagok számára. Mindez ugyanakkor a választópolgári egyértelműség sérelmét idézi elő, ugyanis ezáltal a kérdés az átlagos tudással rendelkező választópolgár számára megtévesztő, ugyanis az említett választópolgár számára a kérdés azt sugallja, hogy az arra irányul, hogy a szóban forgó alapítványok kuratóriumi tagjai egyáltalán ne részesülhessenek díjazásban, miközben a kérdés valójában – egy eredményes népszavazás esetén, amennyiben az „igen” válaszok kerülnének többségbe – az Országgyűlésre kizárólag a kuratóriumi tagsági díjazás egy lehetséges jogcímének a kizárására vonatkozó jogalkotási kötelezettséget róna. Márpedig – ahogy a Kúria korábban megállapította – nem tekinthető legitimnek a népszavazás, ha a választópolgár nem tudja, hogy miről szavaz (lásd: Knk.IV.37.132/2016/4. végzés, Indokolás [16]).

  1.  A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben rögzítette, hogy a kuratóriumi tagság ellátható egyéb megbízatás vagy tisztség betöltésével párhuzamosan. Ezek egy részénél ugyanakkor az irányadó jogszabály kifejezetten tiszteletdíjat említ [lásd például: Mötv. 35. § (1) bekezdés; Ogytv. 104. § (1) bekezdés]. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint mindez szintén az egyértelműség ellen hat, tekintettel arra, hogy a kérdés nem teszi egyértelművé, hogy a kuratóriumi tag esetében kifejezetten a kuratóriumi tagság keretén belül végzett tevékenységére figyelemmel megszerzett „tiszteletdíj” kizárására irányul-e a kérdés vagy az összeférhetetlenség feloldását akként látja megvalósíthatónak, hogy a párhuzamos jogviszonyok esetén addig nem veheti fel az egyéb – a kuratóriumi tagság mellett folytatott – tevékenység esetén irányadó tiszteletdíjat, amíg a kuratóriumi tagsága fennáll. A kezdeményezésben foglalt kérdés szó szerinti tartalmának harmadik értelmezési módja alapján – a jelenlegi megfogalmazás alapján – a jogalkotás arra is irányulhat, hogy aki kuratóriumi tag az egyáltalán nem – azaz egyik tevékenységére, tisztségére figyelemmel sem – jogosult tiszteletdíjra. A párhuzamos jogviszonyok esetén vázolt egyértelműségi probléma mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség tekintetében fennáll, így tehát a választópolgár nem tudja, hogy mi a kérdés valódi tartalma, míg a jogalkotó számára nem világos, hogy pontosan milyen tartalmú jogalkotásra köteles.
  2.  Végül a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja azt is, hogy a kérdés abban az esetben sem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, amennyiben az úgy értelmezendő, hogy egyértelműen a kuratóriumi tevékenység ingyenes ellátására irányul (függetlenül attól, hogy valakinek van-e fennálló másik munkavégzésre irányuló más jogviszonya, valamint külön törvény szerinti egyéb megbízatása és tisztsége). A Nemzeti Választási Bizottság ezzel kapcsolatban az alábbiakat kívánja rögzíteni.
  3.  A fentiekben ismertetésre került, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok jelentős vagyonnal rendelkeznek, illetve nagy intézmények felett diszponálnak, gazdasági tevékenységüket szabadabban, szélesebb körben gyakorolhatják, mint az az alapítványokra vonatkozó általános szabályok szerint megengedett lenne. Mindez azt is jelenti – ami szintén fentebb ismertetésre került – hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok vezető tisztségviselői az általánosnál nagyobb felelősséggel járó, megfelelő felkészültséget igénylő tevékenységet végeznek. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a KEKVA tv. kuratóriumi tagok díjazását lehetővé tevő rendelkezése azt a célt szolgálja, hogy a kuratóriumi tagok magasan képzett, a tevékenységet felelősen ellátó személyek legyenek, azaz garanciát nyújtson arra, hogy az alapítványok magas színvonalon lássák el a rájuk bízott közérdekű feladatot, illetve a kuratóriumi tagok tevékenysége során – figyelemmel az ellátott közfeladatra – érvényesüljön a testületi integritás követelménye.
  4.  A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát, a kezdeményezés alapján megtartandó eredményes népszavazás következményeként – amennyiben az „igen” válaszok kerülnének többségbe – a megalkotandó szabályozás elsődleges hatásán (azaz a kuratóriumi tagság ingyenes ellátási kötelezettségén) kívül számos további hatás is érvényesülne, ennek megfelelően előfordulhat, hogy a jogszabályváltozás okán történő lemondások miatt működési zavarok lépnének fel az alapítványi fenntartású intézményekben (például egyetemeken) avagy az új szabályozás következtében hosszabb távon sem lenne biztosítható megfelelő szaktudással bíró kuratóriumi tagok kijelölése, így végső soron az alapítványok által ellátandó fontos közfeladatok további ellátása kerülhetne veszélybe. Ugyanakkor az átlagos tudással rendelkező választópolgár döntésének a további jogkövetkezményeit nem feltétlenül látná át, így azt sem, hogy a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5.  Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással megtagadta.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1.  Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésein és (3) bekezdés a) pontján, a XV. cikk (1) bekezdésén; a KEKVA tv. 3. § (1) bekezdés a), b) és c) pontjain, (2) bekezdésén, (5)-(8) bekezdésein, 4. § (1) és (2) bekezdésein, 10. § (1) és (3) bekezdésein, 15. § (1) és (3) bekezdésein és 1. mellékletén; a Kit. 10. § (1) bekezdésén és 95. § (11a) bekezdésén; a Küt. 51. § (5a) bekezdésén, az Mötv. 35. § (1) bekezdésén, 36. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontján és 72. § (1) bekezdésén és (2) bekezdés a) pontján; az Nsztv. 2-4. §, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén és 11. §-án; az Ogytv. 80. § (2a) bekezdésén és 104. § (1) bekezdésén; a Ptk. 3:391. § (1) bekezdés d) pontján; a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatóságáról szóló 2021. évi XXXII. törvény 21. § (9) bekezdésén; a Ve. 19. § (2) bekezdésén; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke