32/2023. NVB határozat - a Dani Miklósné magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

32/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Dani Miklósné (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon a kormányhivatalok helyett az 1990. évi LXV. törvényben szabályozott közigazgatási hivatalok jöjjenek létre?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 3-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 28 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „MAGYARORSZÁG legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés.” Az 1. cikk (2) bekezdés a) pont az Országgyűlés hatáskörén belül szabályozza az Alaptörvény megalkotását és módosítását, vagyis az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés. Az Alaptörvény elfogadásával és módosításával kapcsolatos rendelkezéseket az S) cikk tartalmaz. Az Alaptörvény módosítására csak az itt meghatározott követelmények betartásával kerülhet sor. [Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzés]
  2. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben.
  3. A jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezésben feltett kérdés arra irányul, hogy a kormányhivatalok helyett az 1990. évi LXV. törvényben szabályozott közigazgatási hivatalok jöjjenek létre.
  4.   A Bizottság a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdés vizsgálata kapcsán mindenekelőtt fontosnak tartja az abban szereplő „közigazgatási hivatal” jogintézmény jogrendszerben betöltött egykori szerepének rövid áttekintését.
  5.   A területi államigazgatási szervek megjelenése egészen a rendszerváltást követő időszakra nyúlik vissza, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) hozta létre a köztársasági megbízott jogintézményét, amely regionális illetékességgel működött.
  6.   A köztársasági megbízott az Országgyűlés által meghatározott régióban, valamint a fővárosban és annak kerületeiben látta el a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, meghatározott ügyekben elsőfokú hatósági jogkört gyakorolt, ellátta a Kormány hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatokat, valamint feladatai közé tartozott a területén működő államigazgatási szervek tevékenységének összehangolása is.
  7.   A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény a köztársasági megbízott jogintézménye helyett bevezette a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalt, amely államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv volt. A fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok vezetői lényegében átvették a köztársasági megbízott feladatait, ugyanakkor új hatásköröket is szereztek (az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat kezdeményezése az Állami Számvevőszéknél, szakmai segítségnyújtás az önkormányzatok kérésére). A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1996. évi LXXII. törvény azonban megszüntette a közigazgatási hivatal egyes hatásköreit, mint például a területén működő államigazgatási szervek tevékenységének összehangolására irányuló feladatait, valamint elsőfokú hatósági jogkörét.
  8.   Az Ötv. következő jelentősebb módosítására a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvénnyel került sor, mellyel egyidejűleg megalkották a közigazgatási hivatalok jogállására vonatkozó szabályokat tartalmazó 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet, melyet az Alkotmánybíróság a 90/2007. (XI. 14.) AB határozattal megsemmisített, tekintettel arra, hogy a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása, valamint létrehozásuk törvényi alapjainak megteremtése minősített többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, ennek hiánya ugyanakkor a kormányrendeletet alkotmányellenessé tette. Ezt követően fogadták el a 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeletet, amely szintén a közigazgatási hivatalok jogállását kívánta rendezni, melyet az Alkotmánybíróság a 131/2008. (XI. 3.) AB határozattal semmisített meg azzal az indokolással, hogy az Országgyűlés az Ötv.-ben nem szabályozta a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását. Ezt követően a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a regionális közigazgatási hivatal, majd később a helyébe lépő, a 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelettel felállított regionális államigazgatási hivatal sem látta el, így hatásköre csupán a közigazgatási ellenőrzési, államigazgatási, koordinációs feladatokra terjedt ki. [DR. FÁBIÁN ADRIÁN – DR. HOFFMAN ISTVÁN: Az államigazgatási területi és helyi szervei: kormányhivatalok, járási intézmények, szakszoveg_allamigazgatas.pdfPDFCreator (uni-nke.hu)]
  9.  Az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet állította vissza, mellyel megszűntek a regionális államigazgatási hivatalok is.
  10.  A területi államigazgatási szervek szabályozásának következő állomása a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény, amely létrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat, mint a Kormány általános hatáskörű, területi államigazgatási szerveit, amely szervezetébe soroltak több, korábban önálló területi államigazgatási szervként működő intézményt. Az így létrejött fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi ellenőrzési jogköre tágabb lett, mint a jogelőd közigazgatási hivataloké, valamint a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmányos rangra is emelte őket, ezáltal is erősítve a szerv jogállását. (HEGYESI Zoltán: A járási hivatalok helye és szerepe az államigazgatási feladatok ellátásában. Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2019/1, 4-21. http://real.mtak.hu/103260/1/WEB-PPB_2019_1---004-021_Hegyesi.pdf)
  11.  Az Ötv.-t a helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény helyezte hatályon kívül, a hatályvesztés időpontját pedig 2014. évi általános önkormányzati választások napjában állapította meg. Az Alaptörvény tizenegyedik módosítását követően a fővárosi és megyei kormányhivatalok immár fővárosi és vármegyei kormányhivatalok elnevezéssel működnek, amelyekre vonatkozó részletes szabályokat jelenleg a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény, illetve a fővárosi és vármegyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 568/2022. (XII. 23.) Korm. rendelet tartalmaz.
  12.  A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve az Alaptörvény 17. cikk (3) bekezdése szerint a fővárosi és vármegyei kormányhivatal. A fővárosi és megyei kormányhivatal a főispán által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből és járási, illetve a fővárosban fővárosi kerületi hivatalokból áll. A kormányhivatalok a jogszabályoknak és a kormány döntéseinek megfelelően összehangolják és elősegítik a kormányzati feladatok területi végrehajtását. Emellett olyan hatósági, felügyeleti, jogorvoslati, ellenőrzési, koordinációs, tájékozódási, javaslattevő és véleményezési jogkörökkel rendelkeznek, amelyek elősegítik a területi közigazgatás jellemzőire, sajátos igényeire figyelemmel lévő központi döntések kidolgozását és végrehajtását. A kormányhivatalok a – kirendeltségeiként működő – járási (fővárosi kerületi) hivataloknál indult hatósági eljárásokban felügyeleti szervként, illetve egyes (a helyi szinten túlmutató) ügyekben elsőfokú és – néhány speciális esetben – másodfokú hatóságként több mint ezer államigazgatási feladat- és hatáskörben járnak el.
  13.  A Bizottság megállapítja, hogy Szervező szándéka arra irányul, hogy a fővárosi és vármegyei kormányhivatalokat az Ötv.-ben szabályozott közigazgatási hivatalok váltsák fel, amely egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény megkerülhetetlen módosítását eredményezné. Az Alaptörvény több helyen is említést tesz a fővárosi és vármegyei kormányhivatalokról; szövegszerűen megtalálható a 17. cikk (3) bekezdésében, –amely kimondja, hogy a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatás szervei, – a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos 32. cikk (4) és (5) bekezdéseiben és 34. cikk (4) bekezdésében. Egy érvényes és eredményes népszavazás esetén, amennyiben az igenek kerülnének többségbe, az Országgyűlésnek módosítania kellene az Alaptörvény 17. cikk (3) bekezdését, a 32. cikk (4) és (5) bekezdéseit, valamint a 34. cikk (4) bekezdését.
  14.  A népszavazásra bocsátott kérdés azonban, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el a, Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a legfőbb bírói fórum rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
  15.  Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, így a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1.  A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2.  A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3.  A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4.  Szervező szándéka az Ötv.-ben szabályozott közigazgatási hivatal visszaállítására irányul, a Bizottság ugyanakkor rámutat arra, hogy az Ötv.-t, ahogyan azt a Bizottság a jelen határozat indokolásának III. részében bemutatta, több alkalommal is módosították, a közigazgatási hivatalok jogállásának szabályozására pedig számos kormányrendeletet alkottak, amely nem csupán azok elnevezésének, hanem feladat- és hatáskörének, illetékességének változását is eredményezte.
  5.  A Kúria a Knk.II.37.371/2017/2. számú határozatában rögzítette azon elvi tételét, amely szerint a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  6.  Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  7.  A Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy Szervező mely időállapot szerinti szabályozás mentén kívánja visszaállítani a közigazgatási hivatalokat, tekintettel arra, hogy a közigazgatási hivatalok feladat- és hatásköre, valamint illetékessége az Ötv. 1990. szeptember 30-ai hatálybalépésétől annak 2014. október 12-ei hatályon kívül helyezéséig többször módosításra került. A Bizottság megjegyzi, hogy az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas választópolgártól sem elvárható egy, már hatályon kívül helyezett törvény átfogó ismerete, amely ismeret hiányában a választópolgár a döntése meghozatalakor nem lenne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén annak milyen következményei lennének.
  8.  Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
  9.  A hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgár számára, a fentiekben kifejtettek alapján, nem világos a kérdés valódi tartalma, annak tényleges hatása, egy esetlegesen eredményes népszavazást követően az ahhoz kapcsolódó jogviszonyok változása, tekintettel arra, hogy a kérdés támogatása esetén a választópolgár nem lenne tisztában azzal, hogy a felállításra kerülő közigazgatási hivatalok milyen feladat- és hatáskörrel, valamint illetékességgel rendelkeznének.
  10.  Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelménynek.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein és a 3) bekezdés a) pontján, 17. cikk (3) bekezdésén, 32. cikk (4) és (5) bekezdésein, 34. cikk (4) bekezdésén; az Ötv.-n; az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke