30/2023. NVB határozat - a Dani Miklósné magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

30/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Dani Miklósné (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább harminc év elteltével évüljön el?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviselője 2023. március 3-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervező képviselőjét is beleértve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) módosításával a korrupciós bűncselekmények büntethetősége elévülésének az időtartamát – a jelenleg hatályos szabályozáshoz képest jelentősen megemelve – legalább harminc évben határozza meg. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a bűncselekmények büntethetőségének elévülésére vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja felvázolni a jogintézményt érintő – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseket.
  2. A bűncselekmény büntethetőségének elévülését a Btk. az V. – A büntethetőséget megszüntető okok elnevezésű – fejezetében tartalmazza. A büntetőjogi felelősségre vonás szóban forgó akadályának a lényege, hogy az állam egy, a bűncselekmény elkövetését követően beállott körülmény (jelesül az időmúlás) bekövetkezése esetén lemond a büntetőjogi igény érvényesítéséről, azaz a cselekmény üldözhetősége és a büntetőjogi felelősségre vonás lehetősége elenyészik. Mindez azt is jelenti, hogy az elévülés bekövetkeztével az elkövetőnek alanyi joga keletkezik arra vonatkozóan, hogy ne lehessen megbüntetni. {11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85; 16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [44]}
  3. Az elévülés lehetőségének a jogalkotó részéről történő biztosítása elsősorban a jogbiztonságot szolgálja azzal, hogy időben korlátozza az állami büntetőigény érvényesítését. A büntetőjog sem a társadalmat, sem az elkövetőt nem kívánja hosszú ideig bizonytalanságban tartani az elkövetett cselekmény jogi megítélését, valamint a felelősségre vonást és annak következményeit illetően. Amennyiben a bűncselekmény elkövetése óta hosszabb idő eltelt és a bűncselekmény elkövetését nagyon hosszú idő múlva követi a felelősségre vonás, a büntetés már nem, vagy csak jelentősen csökkent mértékben érheti el a célját. Hosszabb idő eltelte után a felelősségre vonás bűnüldözési szempontból is célszerűtlen, hiszen a bizonyítékok az idő múlásával elenyésznek, és a bizonyítás a várható eredménnyel arányban nem álló megterhelést jelent a büntető igazságszolgáltatási hatóságok számára, valamint a terhelt védekezését is megnehezíti. Végül az elévülés méltányossági szempontokat is szolgál. Nem méltányos az, hogy már feledésbe merült bűncselekményért az elkövető akár élete végéig megbüntethető legyen (vesd össze: a Büntető Törvénykönyvről szóló törvényjavaslat 26. §-ához fűzött részletes indokolás).
  4. A Btk. 26. § (1) bekezdése értelmében a bűncselekmények büntethetőségének elévülési ideje főszabályként megegyezik az adott bűncselekményhez rendelt büntetési tétel felső határának megfelelő időtartammal, de minimum öt év. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy főszabályként az elévülési idő a bűncselekmény tárgyi súlyához igazodik, azaz általánosságban rögzíthető, hogy minél súlyosabb egy bűncselekmény, annál hosszabb a büntethetőségének az elévülése. Megállapítható azonban az is, hogy a Btk. több kivételt is megfogalmaz az általános szabály alól, az alábbiak szerint.
  5.   Bizonyos, a Btk-ban meghatározott bűncselekmények esetén a büntethetőség sohasem évül el [Btk. 26. § (3) bekezdés], míg a korrupciós bűncselekmények esetén a büntethetőség elévülési ideje egységesen tizenkét év [Btk. 26. § (2) bekezdés]. Az elsőként említett körbe tartoznak az életfogytig tartó szabadságvesztéssel is büntetendő bűncselekmények; az emberiesség elleni és a háborús bűncselekmények; valamint a nemi élet szabadsága és nemi erkölcs elleni – ötévi szabadságvesztésnél súlyosabban büntetendő – bűncselekmények, ha a bűncselekmény sértettje a bűncselekmény elkövetésekor a tizennyolcadik életévét nem töltötte be.
  6.   A Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban azt vizsgálta meg, hogy milyen megfontolások vezették a jogalkotót akkor, amikor kizárta bizonyos bűncselekmények büntethetőségének elévülését. Az életfogytig tartó szabadságvesztéssel nyilvánvalóan a legsúlyosabb bűncselekményeket fenyegeti a jogalkotó, így esetükben önmagában ez a tény indokolja azt, hogy az állam fenntartsa büntetőigénye érvényesítésének a lehetőségét tekintet nélkül az idő múlására.
  7.   A háborús és emberiesség elleni bűncselekmények esetén a büntethetőség elévülésének a kizárása nemzetközi jogi kötelezettségen alapul, ami a háborús, és az emberiség elleni bűntettek elévülésének kizárásáról az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése által New Yorkban az 1968. évi november hó 26. napján elfogadott nemzetközi egyezmény kihirdetéséről szóló 1971. évi 1. törvényerejű rendelet által vált a belső jog részévé. Az említett egyezmény indokai közt szintén hangsúlyosan szerepel, hogy a háborús és az emberiség elleni bűntettek a nemzetközi jogban a legsúlyosabb bűntettek közé tartoznak.
  8.   A nemi élet szabadsága és nemi erkölcs elleni bűncselekmények ismertetett esetköre – mint az elévülés alóli kivétel – 2014-ben került kodifikálásra, amelyet akkor a jogalkotó a következőképpen indokolt: „[a] közelmúlt sajnálatos eseményei azonban bebizonyították, hogy a nemi élet szabadsága és a nemi erkölcs elleni legvisszataszítóbb, gyermekek sérelmére elkövetett bűncselekmények esetében az elkövetést több évtizeddel követően is felszínre kerülhetnek olyan információk, amelyek a tettesek felelősségre vonását lehetővé tennék.” (Lásd: a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvénynek a gyermekek fokozottabb védelme érdekében szükséges módosításáról szóló törvényjavaslathoz fűzött általános indokolás.)
  9.   E körben hangsúlyozza a Nemzeti Választási Bizottság, hogy az elévülés kizárása valójában egy – bár előre nem látható, de mégis – meghatározott időintervallumot jelent, hiszen az elkövető halála is büntethetőséget megszüntető oknak minősül [Btk. 25. § a) pont]. Mindez tehát azt jelenti, hogy az elévülés kizárása esetén sem a végtelenségig áll fenn az államnak a bűnüldözési kötelezettsége az adott bűncselekmény vonatkozásában, hanem kizárólag az elkövető életben létéig.
  10.   A Nemzeti Választási Bizottság – rátérve a korrupciós bűncselekmények esetén fennálló kivételszabály ismertetésére – a következőket rögzíti. A Btk. a korrupciós bűncselekményeket a XXVII. fejezetében szabályozza és az említett bűncselekményi kör jelenleg kilenc – alap- és részben minősített (illetve privilegizált) esetet is tartalmazó – bűncselekményt foglal magában. A szóban forgó bűncselekmények tárgyi súlya széles skálán mozog, van olyan esete amely egy évig terjedő szabadságvesztéssel, míg a legsúlyosabb esetek tíz évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendők.
  11.   A korrupciós bűncselekmények elévülési ideje korábban az általános szabályok szerint alakult, a Nemzeti Választási Bizottság a 2017. május 2. napján kelt, 42/2017. NVB határozatában hitelesítette azt az országos népszavazási kezdeményezést, amely a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését legalább tizenkét évre kívánta módosítani. A Kúria a 2017. szeptember 5. napján kelt, Knk.VII.37.424/2017/2. végzésével a Nemzeti Választási Bizottság határozatát helybenhagyta. Ezt követően az Országgyűlés a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény módosítása a korrupciós bűncselekmények elévülési idejének emelése érdekében meghozott 2017. évi CVI. törvénnyel akként módosította a Btk-t, hogy korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését egységesen tizenkét évre emelte, mindezt 2017. szeptember 28-ai hatállyal. A jogalkotó a módosítást – szűkszavúan – azzal indokolta, hogy a korrupciós bűncselekmények tekintetében a felelősségre vonás biztosított legyen minden esetben. (Lásd: a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény módosítása a korrupciós bűncselekmények elévülési idejének emelése érdekében benyújtott törvényjavaslathoz fűzött általános indokolást.)
  12.   A jelenleg hatályos szabályozás szerint – amennyiben nem kizárt az elévülés – a fentiekben ismertettek alapján (az elévülés minimum tartamát és a lehetséges büntetési tételkereteteket, illetve a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó kivételszabályt figyelembe véve) öt, nyolc, tíz, tizenkettő, tizenöt és húsz éves elévülési időt különböztethetünk meg.
  13.   A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. végzés, Indokolás II. pont; Knk.IV.40.648/2021/23. végzés, Indokolás [45]} Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is megvizsgálta, hogy a jelen kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e és ennek során tekintettel volt az ügyben releváns alkotmánybírósági döntésekre.
  14.   Ahogy az fentebb ismertetésre került, a kezdeményezés – meghatározott bűncselekményi kör tekintetében – arra irányul, hogy az elévülési idő mértékének jelentős megemelésével a büntetőjogi felelősségre vonhatóság feltételeit kiszélesítse. Az Alkotmánybíróság értelmezésében az állami büntetőhatalom monopóliumából egyértelműen következik a társadalmilag káros cselekményekkel szembeni büntetőjogi kontrollrendszer megteremtésének, a büntető igény érvényesítésének, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti működtetésének kötelezettsége. Ez az alkotmányos kötelezettség indokolja, hogy az állami büntetőhatalmat gyakorló szervek hatékony eszközöket kapjanak feladataik teljesítéséhez, még akkor is, ha ezek az eszközök lényegüket tekintve súlyosan jogkorlátozók. {61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 247.; 13/2002. (III. 20.) AB határozat; 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [58], 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [39]}
  15.   Az Alkotmánybíróság a büntetőjogi tárgyú döntéseiből következik, hogy a bűncselekménnyé nyilvánításnál, a büntetőjogi felelősségi rendszer és a büntetési rendszer kialakításánál a törvényhozó szabadsága széles körben érvényesül. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata a büntetőpolitikai célok, követelmények helyességéről és indokairól, így különösen azok célszerűségéről és hatékonyságáról dönteni, azt azonban vizsgálhatja, hogy az említett büntetőjogi szabályok megállapítására vonatkozó diszkrecionális jogával összefüggésben a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alaptörvény valamely rendelkezésével. Ezt viszont olyan alkotmányossági vizsgálat keretében végzi, amelynek során figyelemmel van nemcsak az Alaptörvény textusára, hanem annak normatív és intézményes összefüggéseire, és ugyanígy tekintettel van a Btk. rendelkezéseire és intézményeinek koherenciájára is. Az Alkotmánybíróságnak tehát arra van jogosítványa, hogy a büntetőpolitikát az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései alapján vizsgálja meg, ennek során pedig különös tekintettel legyen az alapvető jogok védelmének alkotmányos büntetőjogi garanciáira. {Vesd össze különösen: 1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 573-574.; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [33]-[34]}
  16.   Az Alkotmánybíróság korábban leszögezte, hogy az egyén alkotmányos szabadságát, emberi jogait nem csak a büntetőjog különös részének tényállásai és büntetési tételei érintik, hanem alapvetően a büntetőjogi felelősség, a büntetéskiszabás és a büntethetőség összefüggő zárt szabályrendszere. A büntetőjogi felelősség minden szabályának módosulása, alapvetően és közvetlenül érinti az egyéni szabadságot és az egyén alkotmányos helyzetét. Az elévülési szabályok is csak úgy módosíthatók, ha azok – a jogállamiság részét képező – alkotmányos büntetőjogi felelősség alapintézményével összhangban maradnak (11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 86.) és a különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben indokolt igénybe venni akkor, ha az alkotmányos vagy az Alaptörvényre visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges. {4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}
  17.   Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve részének tekinti azokat az Alaptörvényben külön nem nevesített alkotmányos követelményeket, amelyek a büntetőjogi szabályozás Alaptörvény keretei közt történő tartását biztosítják. E körbe sorolható az a követelmény, hogy a büntetőjogi szabályok módosítása nem vezethet a büntetőjog zárt, összefüggő rendszerét érintő súlyos koherenciazavarhoz, nagy mértékű aránytalansághoz, illetve feloldhatatlan ellentéthez. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]}}
  18.   Az Alkotmánybíróság – a jogállamiság elvéből következő – arányosság alkotmányos követelményét következetesen érvényesíti a büntető jogalkotás alkotmányos felülvizsgálata során mind a bűncselekménnyé nyilvánítás, mind az adott bűncselekményhez rendelt szankció mértéke tekintetében. Azt is hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a jogállamiság elvéből következően a büntetőjogi felelősségre vonás egészére – a büntethetőség feltételeitől kezdve a büntetés kiszabására vonatkozó szabályokig – ugyanazok az alkotmányos követelmények érvényesek {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 176.; 12/1999. (V. 21.) AB határozat, ABH 1999, 106, 112.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}
  19.   A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy a büntetőjogi felelősségre vonásra vonatkozó szabályozásban a bűncselekmény büntethetőségének elévülése alapvetően a bűncselekmény – a hozzárendelt szankció mértékében testet öltő – tárgyi súlyához kapcsolódik szorosan. E körben hangsúlyozza a Nemzeti Választási Bizottság, hogy a büntethetőség elévülésének a bűncselekmény tárgyi súlyához kötése, ezáltal az elévülés jogintézménye tekintetében az arányosság követelményének felállítása, olyan alappillére a büntetőjogi dogmatikának, amely a Csemegi kódex hatálybalépése óta következetesen érvényesül {vesd össze: 1878. évi V törvénycikk a magyar büntető törvénykönyv a bűntettekről és vétségekről, 106. §; a büntető törvénykönyv általános részéről szóló 1950. évi II. törvény, 25. §; a Magyar Népköztársaság Büntető Törvénykönyvéről szóló 1961. évi V. törvény, 31. § (1) bekezdés; a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény, 33. § (1) bekezdés} Ennek oka, hogy a szóban forgó elévülés nyilvánvalóan a büntethetőség feltételét befolyásoló intézménye a büntetőjognak, amely az elkövető jogi helyzetét, büntetés céljának az elérését és a bűnüldözés hatékonyságát is befolyásolja.
  20.   Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a büntetőjogi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során nem kizárólag az Alaptörvény normaszövegét veszi figyelembe, hanem tekintettel van annak normatív és intézményes összefüggéseire, illetve a Btk. rendelkezéseire és intézményeinek koherenciájára is (lásd: 1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 574). A jogalkotóra – a büntető jogalkotás tekintetében – irányadó arányosság követelménye mindenekelőtt a bűncselekménnyé nyilvánítás (mint a büntethetőség egyik alapkövetelménye) aktusában jelenik meg, azaz abban, hogy csak a legsúlyosabb magatartásokhoz kapcsolhat büntetőjogi szankciót. A jogalkotót az arányosság követelménye abban a tekintetben is köti, hogy a büntetendő magatartásokhoz rendelt szankciónak is igazodnia kell a bűncselekmény (absztrakt) társadalomra veszélyességéhez, természetéhez. Az elévülés a büntetőjogi felelősségre vonást befolyásoló intézmény, amely – azáltal, hogy az állam meghatározza a maga számára a büntetőjogi fellépés lehetséges időtartamát – figyelemmel van a büntetés céljára, kihatással van az elkövető jogi helyzetére és nem utolsósorban a bűnüldözés hatékonyságát is szem előtt tartja (lásd jelen határozat, Indokolás [9])
  21.   Az Alkotmánybíróság szerint büntetőjogi felelősséget és a büntetőjogi felelősségre vonást a büntetőjog olyan intézményének kell tekinteni, amelyet koherens és egymásra utaló büntetőjogi normák egységes szellemben szabályoznak. A koherens szabályozás alkotmányos értelme az állam büntetőjogi önkényének kizárása. 1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.) A jogalkotó a Btk. rendszerében számtalan esetben oly módon biztosítja a fokozatosságot, az arányosságot, hogy az adott intézmény alkalmazásának a feltételeit a bűncselekményhez rendelt – vagy a konkrét ügyben kiszabott – büntetés mértékéhez kapcsolja. Így például a tevékeny megbánás – mint büntethetőséget megszüntető ok – bűntettek esetén legfeljebb a három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő cselekmény esetén eredményez büntetlenséget, az annál súlyosabb bűntettek esetén nem [Btk. 29. § (1) bekezdés]; ehhez hasonlóan a büntetés kiszabása helyett annál enyhébb intézkedésként próbára bocsátás vagy jóvátételi munka alkalmazására bűntettek esetén szintén kizárólag a legfeljebb három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő cselekmény esetén lehet helye, az annál súlyosabb bűntettek esetén nem [Btk. 65. § (1) bekezdés, 67. § (1) bekezdés]. A Btk. a szabadságvesztés legsúlyosabb fokozatának (fegyháznak) a kiszabását kizárólag egy meghatározott mértékű (az egyéb körülményektől függően legalább három vagy kettő évi) szabadságvesztés esetén teszi lehetővé, annál alacsonyabb mértékű szabadságvesztés esetén enyhébb rezsim alkalmazandó [Btk. 37. § (3) bekezdés a) és b) pont]. A jogalkotó ezzel az alapjogokat legintenzívebben érintő jogterület olyan zárt, koherens, a különböző intézményei között összefüggésre épülő rendszerét hozta létre, amelyben éppen a fokozatosság és arányosság követelménye az egyik biztosítéka az állami önkény kizárásának.
  22.   Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint éppen a fentiekben említett célt szolgálja a hatályos szabályozásnak az a kiindulási pontja, hogy a bűncselekmény büntethetőségének elévülését a bűncselekmény büntetési tételéhez (absztrakt társadalomra veszélyességéhez) köti. A büntethetőség elévülésének intézménye így illeszkedik a büntethetőség feltételeit meghatározó arányossági követelményekhez, illetve kerül összhangba azzal a kívánalommal, hogy a büntetés – annak a cselekmény elkövetését követően történő belátható időn belüli alkalmazásával – valóban elérje célját.
  23.   A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az ismertetett összefüggések alapján egyértelmű következtetés vonható le arra vonatkozóan, hogy az állam úgy tud alkotmányosan egyensúlyt teremteni az Alaptörvényből eredő büntetőjogi igény érvényesítését előíró kötelezettsége és a szintén az Alaptörvényből (elsősorban a jogbiztonság elvéből) eredő azon kötelezettsége között, hogy ne tartsa túl hosszú ideig bizonytalanságban az elkövetőt, ne idézzen elő olyan helyzetet, amelyben a kiszabott büntetés nem éri el a célját, illetve ne rontsa a bűnüldöző hatóságok hatékonyságát, hogyha az elévülési időt az üldözendő bűncselekmény tárgyi súlyához köti.
  24.   Mindez egyértelműen azt jelenti, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből levezethető olyan követelmény, amely – éppen a büntetőjogi szabályozás zárt, koherens rendszeréből fakadóan – megköveteli az arányossági összefüggés alkalmazását a bűncselekmény büntethetőségének elévülési ideje és az érintett bűncselekmény tárgyi súlya között. Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy ennek az összefüggésnek abszolútnak, kivétel nélkülinek kell lennie, de azt feltétlen megköveteli, hogy a jogalkotó – kellő alkotmányos indok nélkül – ne alkosson extrém aránytalanságot eredményező szabályozást e körben. Mindezek alapján nyilvánvaló, hogy a legsúlyosabb bűncselekmények esetén nagyobb mértékben esik latba az állam büntetőjogi igényének – akár a büntethetőség elévülését kizáró szabályozással történő – feltétlen biztosítása, míg a csekélyebb súlyú bűncselekmények esetén egy, a bűncselekmény felderítésére, a felelősségre vonásra általánosságban megfelelő határidő biztosításával fokozottabban lehet érvényesíteni az a bűnüldöző hatóságok hatékonysági megfontolásait.
  25.   A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fenti megállapításokat erősíti az Alkotmánybíróságnak kifejezetten a határidők tekintetében tett azon megállapítása is, amely szerint a határozataiban megfogalmazott alkotmányos követelmények érvényesülése szempontjából garanciális jelentőségű, hogy a törvényalkotó a büntetőhatalom tényleges gyakorlására feljogosított és kötelezett szervezetek, így a nyomozó hatóság, az ügyészség és a bíróság számára milyen határidőket állapít meg, és azokhoz milyen következményeket fűz. [62/2006. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2006, 697, 704–705; 10/2021. (IV. 7.) AB határozat, Indokolás [25]]. Jelen esetben az elévülési határidő eredményes eltelte az elkövető büntetlenségre vonatkozó alanyi jogát eredményezi, így az elévülési időnek – a fenti szempontok szerinti aránytalansága – egyben azt is jelenti, hogy az állam a bűnüldözés kockázatát (annak eredménytelenségét) az elkövetőre telepíti, ami az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján alkotmányosan meg nem engedett {lásd például: 14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 254; 3103/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [27]; 3231/2013. (XII. 21.) AB határozat, Indokolás [27]; 3074/2016. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [58]; 3180/2016. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [29]}.
  26.   A Nemzeti Választási Bizottság az ismertetett alkotmányos összefüggések alapján megállapítja, hogy a jelen ügyben vizsgált országos népszavazási kérdés által célzott jogalkotás nincs összhangban az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, az alábbi indokok alapján.
  27.   A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy a Btk. rendszerében egy bűncselekmény büntethetőségének az elévülése főszabályként a bűncselekmény – a hozzá kapcsolt szankció mértékében kifejezett – tárgyi súlyához igazodik, ahhoz aránylik, így tehát minél súlyosabban büntetendő egy bűncselekmény, annál hosszabb büntethetőségének elévülése. Megállapítható az is, hogy bűncselekmény tárgyi súlya és az elévülési időtartam közötti arányosság nem abszolút, ugyanis egyfelől a jogalkotó öt évben állapította meg a szóban forgó elévülés minimum időtartamát, másfelől több kivételt is meghatározott a főszabály alól.
  28.   A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben rögzítette ugyanakkor azt is, hogy abban az esetben, amikor a büntethetőség elévülése tekintetében a jogalkotó a főszabályból következő arányosságtól nagyobb mértékű eltérést eredményező időtartamot állapít meg, annak megfelelő alkotmányos indoka van. A minimum időtartam meghatározására azért van szükség, mert az államnak alkotmányos kötelezettsége van a büntető igény érvényesítésére, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti, hatékony működtetésére (vesd össze jelen határozat, Indokolás [20]), amely megkövetel egy, a büntetési tételkerettől független, minimum időtartamot. A büntethetőség elévülésének kizárására pedig csak az eleve a legsúlyosabb szankcióval büntetendő bűncselekmények, illetve a nemzetközi humanitárius jogot, vagy az egyéni alapjogok rendszerében magasan álló, emberi méltósághoz való jog részét képező önrendelkezési jogot súlyosan sértő bűncselekmények esetén került sor, amelyek kiemelt társadalomra veszélyességük alapján indokolják az állami büntetőigény alkalmazásának ilyen kiterjedt időintervallumban történő lehetővé tételét.
  29.   A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy kezdeményezésben említett bűncselekményi kör tekintetében – egy korábbi módosítás eredményeként – a jogalkotó szintén kivételszabályt állapított meg és a főszabálytól eltérően minden egyes korrupciós bűncselekményre – tárgyi súlyuktól függetlenül – egységesen tizenkét évben határozta meg az elévülési időt. Látható tehát, hogy ennek eredményeként a korrupciós bűncselekmények esetében a főszabályból következő arányosságot kisebb mértékben meghaladó, annál hosszabb (az elkövetőre hátrányosabb) elévülési idő érvényesül jelenleg is. A jelen ügyben vizsgált kezdeményezés célja ennek az időtartamnak jelentős, a jelenlegi szabályozás – ide nem értve az elévülés kizárását lehetővé tevő rendelkezéseket – maximális elévülési idejét is nagy mértékben meghaladó, harminc évre történő megemelése.
  30.   A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő bűncselekményi kör a jelenleg hatályos Btk. rendszerében nem tekinthető kiemelten társadalomra veszélyes bűncselekményi körnek, nem az egyéni alapjogok védelmi körébe tartozó védett jogi tárgyuk van, így a kezdeményezésben célzott jogalkotás az említett cselekmények tekintetében a büntethetőség elévülési idejét extrém módon felemelve – felismerhető alkotmányos indok nélkül – jelentősen kiszélesíti a büntethetőség feltételeit, azaz jelentősen meghosszabbítja azt az időt, amelynek eredményeként az elkövető alanyi jogosultságot szerez a büntetlenségre. Mindez, amellett, hogy a bűnüldözés sikertelenségének a kockázatát – az alkotmánybírósági gyakorlatból következő követelmények figyelembe vétele nélkül – terheli az elkövetőre, olyan súlyos aránytalanságot (ezáltal koherenciazavart) idéz elő a Btk.-nak az adott bűncselekményhez rendelt szankció és a büntethetőség feltételeit jelentősen befolyásoló elévülés között fennálló, az arányosságon alapuló zárt, egymással összefüggő rendszerében, amely egyértelműen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmét idézi elő.
  31.   A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a (3) bekezdés a) pontján, a Btk. 25. § a) pontján, 26. § (1), (2) és (3) bekezdésein, 29. § (1) bekezdésén, 37. § (3) bekezdés a) és b) pontjain, 65. § (1) bekezdésén, 67. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke