27/2025. NVB határozat - Demokratikus Koalíció párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

27/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Demokratikus Koalíció (székhely: 1066 Budapest, Teréz körút 46. a továbbiakban: Szervező) párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Támogatja-e Ön, hogy Ukrajna a csatlakozási feltételek teljesítése esetén az Európai Unió tagja legyen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Demokratikus Koalíció (a továbbiakban: Szervező) képviseletében Gyurcsány Ferenc törvényes képviselő – első alkalommal – 2025. március 18-án 10 óra 22 perckor – személyesen eljáró meghatalmazott útján – nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kezdeményezés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte annak előzetes formai vizsgálatát.
  3.  Ennek során az Nsztv. 3. § (5) bekezdésében foglalt kötelezettsége alapján ellenőrizte a kezdeményezést benyújtó szervezet létezését és adatainak hitelességét a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában és megállapította, hogy a közhiteles nyilvántartásban szereplő adatok tanúsága szerint Gyurcsány Ferenc mint a Demokratikus Koalíció törvényes képviselőjének megbízása 2025. március 1-jén megszűnt.
  4.  A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  5. A fentiek alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke a kérdést a 1/2025. NSz. számú határozatával elutasította, tekintettel arra, hogy a Szervező képviseletében eljárt Gyurcsány Ferenc képviseleti jogosultsága 2025. március 1. napjával megszűnt.
  6. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében Sebián-Petrovszki László törvényes képviselő 2025. március 20-án 10 óra 58 perckor – személyesen eljáró meghatalmazott útján – ismételten benyújtotta a Nemzeti Választási Bizottsághoz az Nsztv. 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 3. § (5) bekezdésében foglalt kötelezettsége alapján ismételten ellenőrizte a kezdeményezést benyújtó szervezet létezését és adatainak hitelességét a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában, amely során megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása immár megfelelt az Nsztv. 3. § (5) bekezdésében foglalt feltételnek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette. 

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A benyújtott népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés tárgya Ukrajna Európai Unióhoz való csatlakozása. A Bizottság a kérdés vizsgálata kapcsán mindenekelőtt fontosnak tartja az Európai Unióhoz történő csatlakozás folyamatának rövid áttekintését.
  2. Az Európai Unióhoz való csatlakozás alapvető feltételeit az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSz.) 49. cikke határozza meg, amely kimondja, hogy bármely olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja az EUSz. 2. cikkében említett értékeket, és elkötelezett azok érvényesítése mellett. A kérelemről értesíteni kell az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket. A kérelmező államnak a kérelmet az Európai Unió Tanácshoz (a továbbiakban: Tanács) kell benyújtania, amely a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak többségével elfogadott egyetértését követően arról egyhangúlag határoz. Az Európai Tanács által megállapított feltételeket figyelembe kell venni. A felvétel feltételeit és az Unió alapját képező szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazításait a tagállamok és a felvételét kérő állam közötti megállapodás rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősítenie.
  3. Az EUSz. 49. cikkére tekintettel tehát a felvételt kérő országnak európai államnak kell lennie, továbbá tiszteletben kell tartania az EUSz. 2. cikkében foglalt értékeket. Az EUSz. 2. cikke szerint az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.
  4. Az EUSz. 49. cikkében foglalt Európai Tanács által megállapított feltételek alatt az Európai Tanács 1993. évi koppenhágai ülésén elfogadott úgynevezett koppenhágai kritériumok értendők. A kritériumok között szerepelnek politikai kritériumok; a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok érvényesülése, valamint a kisebbségi jogok és azok védelmét garantáló stabil intézmények. Gazdasági feltételként határozható meg a működő piacgazdaság, valamint az Unión belüli versenyviszonyokkal és piaci erőkkel való megbirkózás képessége. Végezetül alapvető feltételként határozható meg a tagsággal járó kötelezettségek vállalására való képesség. Az Európai Tanács 1995 decemberi madridi ülésén további feltételként fogadta el azt, hogy a tagjelölt országoknak az uniós jogszabályok alkalmazására, valamint az uniós jog nemzeti jogba történő átültetése hatékony végrehajtásának biztosítására képesnek kell lennie.
  5. Az Európai Bizottság a Tanáccsal folytatott konzultációt követően véleményt ad ki az érintett ország uniós tagsági kérelméről. A Tanács egyhangúlag határoz a kérelmező állam tagjelölti státuszáról. Ezt követően pedig elkezdődhetnek a tárgyalások az uniós tagállamok és a tagjelölt ország kormányai között kormányközi konferenciák keretében, ezek a tárgyalások segítik a tagjelölt ország uniós tagságra való felkészülését. Amikor a tárgyalások az összes szakpolitikai területre vonatkozóan (35 van jelenleg) lezárultak és a tagjelölt ország teljesíti a koppenhágai kritériumokat, a csatlakozási szerződést előkészítik és véglegesítik. A csatlakozás a Tanácsnak – az Európai Parlament egyetértését követően meghozott – egyhangú határozata alapján történhet meg. Végezetül a csatlakozási szerződést az Európai Unió összes tagállama, valamint a csatlakozásra váró ország aláírja, valamint saját alkotmányos eljárásuknak megfelelően ratifikálják. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=LEGISSUM:l14536,  https://eur-lex.europa.eu/HU/legal-content/glossary/accession-negotiations.html)
  6. A Nemzeti Választási Bizottság Magyarország uniós csatlakozását megelőzően tartott országos népszavazás kapcsán fontosnak tartja kiemelni, hogy 2002 decemberében az Európai Unióhoz történő csatlakozási tárgyalások lezárásával párhuzamosan az Országgyűlés elfogadta az Európai Unióhoz történő csatlakozás közjogi alapjait megteremtő alkotmánymódosítást. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 10. §-a iktatta be az Alkotmány 79. §-át, amely alapján „[ü]gydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: »Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?«” A népszavazáson az állampolgárok az Európai Unióhoz történő csatlakozás mellett döntöttek. Az Alkotmány ezen rendelkezése azonban hatályát vesztette a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján, azaz az Alkotmány 79. §-a csupán 2002. december 23. napjától 2004. május 1. napjáig volt hatályban. Az Országgyűlés a 37/2003. (IV. 15.) OGY határozatával döntött a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, Írország, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (az Európai Unió tagállamai) és a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között, a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződésnek a Magyar Köztársaság részéről történő aláírásáról, és felhatalmazta a Kormányt, hogy a csatlakozási szerződést és az ahhoz kapcsolódó záróokmányt aláírja. A csatlakozási szerződést 2003. április 16-án, Athénban dr. Medgyessy Péter miniszterelnök, Kovács László külügyminiszter és dr. Juhász Endre főtárgyaló aláírta. A Kormány javaslatára az Országgyűlés a 133/2003. (XII. 17.) OGY határozatában megerősítette a csatlakozási szerződést, és a külügyminiszter 2003. december 23-án a ratifikációs okmányt letétbe helyezte az Olasz Köztársaság Kormányánál. (Lásd: a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, Írország, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (az Európai Unió tagállamai) és a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között, a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződés kihirdetéséről szóló 2004. évi XXX. törvény javaslatához fűzött indokolás.)
  7. A fentiek alapján a Bizottság rögzíti, hogy Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozásáról 2003. április 12. napján tartott országos népszavazását az Alkotmány 79. §-a tette lehetővé, amely rendelkezés Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozását követően hatályát is vesztette. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás tárgyában megtartott népszavazás jogi alapját tehát egy alkotmányos szintű rendelkezés teremtette meg, amely nem általában véve tette lehetővé egy tagállam csatlakozásáról szóló népszavazás megtartását, hanem egy egyszeri alkalommal, kifejezetten Magyarország vonatkozásában rendelkezett így egy speciális alkotmányos szabállyal, amely a specialitása folytán eltérést engedett az országos népszavazás általános alkotmányos előírásai alól. Mindez tehát azt is jelenti, hogy – hasonló speciális alaptörvényi rendelkezés hiányában – a Nemzeti Választási Bizottságnak a jelen kérdés elbírálása során az országos népszavazás általános alaptörvényi rendelkezéseinek kell érvényt szereznie.

IV.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]

  1. Jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés a választópolgárokat Ukrajnának az Európai Unióhoz való csatlakozása tárgyában késztetné állásfoglalásra.
  2. A Bizottság jelen határozat III. részében kifejtettekre figyelemmel megállapítja, hogy a csatlakozási folyamatban a Tanács jelentős szerepet játszik; a kérelmező államnak a kérelmét a Tanácshoz kell benyújtani, amelyről az Európai Bizottsággal és Európai Parlamenttel történő egyeztetést követően egyhangúlag határoz, a Tanács dönt a tagjelölti státuszról, végezetül a csatlakozási tárgyalások lezárását követően a csatlakozás a Tanács egyhangú határozata alapján válik lehetségessé.
  3. A Bizottság mindenekelőtt fontosnak tartja a Tanács Európai Unió intézményrendszerében betöltött helyének, valamint összetételének ismertetését. A Tanács az Európai Parlamenttel közösen ellátja a jogalkotási és költségvetési feladatokat, valamint politikameghatározási és koordinatív feladatokat lát el [EUSz. 16. cikk (1) bekezdés]. Koordinálja a szakpolitikákat, valamint biztosítja a tagállamok általános gazdaságpolitikájának összehangolását. Az Európai Tanács által megállapított keretekben meghatározza és végrehajtja a közös kül- és biztonságpolitikát. Továbbá a Tanács az Unió nevében nemzetközi megállapodásokat köt. A Tanács összetételét tekintve a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat [EUSz. 16. cikk (2) bekezdés].
  4. Az EUSz. 16. cikk (2) bekezdéséből levezethető tehát, hogy a Kormány képviseli Magyarországot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, így a Tanácsban is. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum rendelet) 142. § (2) bekezdés ac), valamint ad) pontjai a külgazdasági és külügyminiszter feladatkörébe rendeli az európai uniós bővítési folyamattal összefüggő feladatok kormányzati szintű koordinációját, amely során előkészíti és képviseli az Európai Unió bővítésével kapcsolatban az uniós intézményekben képviselendő magyar álláspontot, valamint ennek keretében részt vesz az Európai Unió illetékes munkacsoportjainak munkájában is.
  5. Az Alaptörvény 19. cikke értelmében „az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról, és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el”. Ezen alaptörvényi rendelkezés tehát együttműködési kötelezettséget teremt az Országgyűlés és a Kormány között az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárása során. {Knk.VII.37.942/2018/2. számú határozat, Indokolás [39]}
  6. Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetési eljárás címe (Ogytv. VI. fejezet) alatt rendelkezik arról, hogy a Kormánynak az Országgyűlés felé tájékoztatási kötelezettsége áll fenn továbbá, hogy az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kívánt álláspontról, valamint arról egyeztetést kezdeményezhet. A Kormány az európai uniós döntéshozatala során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. Ugyanakkor az állásfoglalás kötelező erővel nem bír, a Kormány attól eltérhet. Azaz az Országgyűlésnek nincs olyan hatásköre, amely alapján a Kormányt direkt módon meghatározott kormányzati intézkedés megtételére kötelezhetné az európai uniós intézmények előtti eljárásban. Ezen túl a hatalmi ágak elválasztásának Alaptörvény C) cikk (1) bekezdés szerinti alkotmányos elvéből, valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (1)-(3) bekezdése alapján az Országgyűlés normatív határozatának jogi természetéből adódóan az Országgyűlés határozatával egyébként sem jogosult a Kormányt bármilyen tárgykörben kötelezni. Az Országgyűlés normatív határozata az Országgyűlés szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját szabályozhatja. Általában a normatív határozati forma lehetőséget teremt a kibocsátó számára, hogy az általa irányított szervekre vonatkozóan rendelkezéseket állapítson meg, azonban az Országgyűlés és a Kormány között ilyen irányítási viszony a hatalmi ágak megosztásának jogállami elve mellett nem tételezhető. {Knk.VII.37.942/2018/2. számú határozat, Indokolás [45] - [46]}
  7. Mindezen rendelkezések alapján a Bizottság megállapítja, hogy az Európai Uniónak a kormányzati részvétellel működő intézményeiben, így a Tanácsban a döntéshozatali eljárásban való részvételi és döntési hatáskör gyakorlója a Kormány és nem az Országgyűlés.
  8. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Indokolás III/5.)
  9. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezése rögzíti, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Nsztv. 31. §-a alapján az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre vonatkozó kötelezettséget állapíthat meg, azonban Szervező által népszavazásra feltenni szándékozott kérdés a fentiekben kifejtettek értelmében a Kormány hatáskörébe tartozik. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, sérti azt, és így népszavazásra nem bocsátható.

V.

[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]

  1. Az országos népszavazás a népszuverenitás gyakorlásának egyik formája, amely az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdésére visszavezethetően a képviseleti hatalomgyakorlás mellett kiegészítő és kivételes jelleggel bír. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés – az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés harmadik fordulata értelmében – az Országgyűlésre kötelező. Ebből következőleg – és egyezően az Alkotmánybíróság korábbi Alkotmányhoz fűzött gyakorlatával – a „közvetlen hatalomgyakorlása a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997.]
  2. Az országos népszavazás funkciója az, hogy a képviseleti szervet az adott kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik és amely alkotmányos keretek között értelmezhető. Azok a tárgykörök, amelyeket az Alaptörvény zár ki a közvetlen hatalomgyakorlásból, nem értékelhetőek „a jogállamiság népszuverenitást biztosító elvével ellentétes jogértelmezésként”. (Knk.IV.37.446/2014/3. Indokolás II/4.)
  3. Ahogyan az már a fentiek során ismertetésre került, amennyiben a kérelmező állam teljesíti az Európai Unióhoz történő csatlakozás feltételeit, valamint a csatlakozási tárgyalások sikeresen lezajlottak, a Tanács az Európai Parlament egyetértése mellett egyhangúlag határoz az adott állam csatlakozásáról. Ezt követi a tagállamok és a felvételt kérő állam közötti olyan megállapodás megkötése (a továbbiakban: csatlakozási szerződés), amely a felvétel feltételeit és az Európai Unió alapját képező szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazításait rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősítenie. (EUSz. 49. cikk) Magyarország esetében ezt a kérdést az Alaptörvény és a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény (a továbbiakban: Nksztv.) rendezi.
  4. A csatlakozási szerződés megerősítésére az Nksztv. 7. § (1) bekezdése alapján, a csatlakozási szerződés kötelező hatályának elismerésével kerül sor. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését az Országgyűlés végzi el, ha az az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti nemzetközi szerződésnek minősül. Az Nksztv. 7. § (2) bekezdése alapján a csatlakozási szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást a nemzetközi szerződést kihirdető törvény tartalmazza.
  5. A Bizottságnak a fentiek ismeretében abban kell állást foglalnia, hogy az Európai Unió és tagállamai, valamint a csatlakozni kívánó európai állam között megkötött csatlakozási szerződés nemzetközi szerződésnek minősül-e és érinti-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában megfogalmazott tiltott tárgykört.
  6. A csatlakozási szerződés egy csatlakozni kívánó európai államnak az Európai Unióban való tagállami részvételi feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak az adott állam jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg. Példaként említendő az Európai Unióhoz legutóbb csatlakozó Horvátország és az Európai Unió tagállami között köttetett csatlakozási szerződés. Az Európai Unió tagállamai és Horvátország között megkötött, az Európai Unióhoz történő csatlakozását rögzítő szerződést a magyar Országgyűlés a Belga Királyság, a Bolgár Köztársaság, a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Észt Köztársaság, Írország, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Portugál Köztársaság, Románia, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (az Európai Unió tagállamai) és a Horvát Köztársaság között, a Horvát Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződés kihirdetéséről szóló 2012. évi III. törvénnyel  (a továbbiakban: horvát csatlakozási szerződés) hirdette ki.
  7. Az Európai Unió bővítése során a csatlakozásról szóló okmányokat egyetlen nemzetközi szerződés keretébe foglalják, amely szerződés az Európai Unió tagállamai és az új, csatlakozni kívánó állam között jön létre. A csatlakozási szerződés tartalmát tekintve három fő részből áll: a csatlakozás tényét rögzítő csatlakozási szerződésből, a csatlakozási szerződéshez csatolt, és annak szerves részét képező csatlakozási okmányból, ennek függelékeiből és a hozzá csatolt jegyzőkönyvből, valamint a záróokmányból és annak mellékleteiből. A csatlakozási szerződésben a szerződő felek nemzetközi jogi értelemben kimondják, hogy a felvételt kérő állam az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség tagjává válik, valamint részes felévé válik az Európai Unióról szóló szerződésnek, az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek, illetve az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződésnek (horvát csatlakozási szerződés Mellékletének 1. cikke). A csatlakozási szerződést az EU jogrendszerébe illeszti az a rendelkezés, amely rögzíti, hogy a csatlakozási szerződésre is alkalmazni kell a tagállamok jogaira és kötelezettségeire, illetve az Unió intézményeinek jog- és hatáskörére vonatkozó szabályokat (horvát csatlakozási szerződés Mellékletének 2. cikke).
  8. A Kúria a Knk.IV.37.446/2014/3. számú végzésében a 2004. évi XXX. törvény I. számú mellékletében a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről szóló csatlakozási szerződés (a továbbiakban: magyar csatlakozási szerződés) tekintetében kimondta, hogy az az Európai Unió joga oldaláról olyan nemzetközi szerződés, amelyet az Európai Unió és annak tagállamai kötöttek egy harmadik állammal. (Knk.IV.37.446/2014/3. Indokolás II/6.)
  9. Az Alkotmánybíróság a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatában és annak megállapításait fenntartva a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában – tagállami alkotmányos megközelítésből - egyértelművé tette azt, hogy minden olyan szerződést, amelynek révén Magyarország az Alaptörvényben megjelölt valamely hatáskörét a továbbiakban az Európai Unió intézményeivel közösen gyakorolja, nemzetközi szerződésnek minősít. A hatáskörtranszfer kérdésben való döntés, a szerződés megkötésének eljárása a nemzetközi szerződések megkötésének általános rendjét követi azzal, hogy az Alaptörvény a kötelezettségvállalást sajátos megerősítési rezsim alá helyezi. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében ilyen nemzetközi szerződés mindenekelőtt a Csatlakozási Szerződés.
  10. A Kúria döntésében hangsúlyozta, hogy a magyar csatlakozási szerződés hatályba lépésétől kezdődően szükségképpen módosította az Európai Unió alapító szerződéseit, azaz elsődleges jogforrásait és ezzel uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától. A csatlakozási szerződést, az abban foglalt kötelezettségvállalást az Országgyűlés törvényben hirdette ki, ezzel tette a magyar jogrend részévé. Kiemelte továbbá, hogy a csatlakozási szerződés az abban vállalt kötelezettségek tekintetében az uniós jogrend részét képezi, miközben nemzetközi szerződésként nem oldódott fel az uniós jogban. (Knk.IV.37.446/2014/3. Indokolás II/7.)
  11. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás eljárásának tehát az utolsó mozzanata a csatlakozási szerződés megkötése, a csatlakozási szerződés a fentiekben kifejtettek alapján egy olyan nemzetközi szerződés, amely a kérelmező állam és az Európai Unió tagállami között köttetik, és amelynek elengedhetetlen feltétele a tagállamok saját alkotmányos követelményeinek megfelelő megerősítése. Magyarország esetében az erre vonatkozó rendelkezéseket az Nksztv. tartalmazza. Az Nksztv. 2. § a) pontja határozza meg a nemzetközi szerződés fogalmát, amely más állammal vagy a nemzetközi jog szerződéskötési képességgel bíró egyéb alanyával kötött, Magyarország számára nemzetközi jogi jogokat és kötelezettségeket létesítő, módosító vagy megszüntető, a nemzetközi jog által szabályozott, bármilyen elnevezéssel vagy címmel rendelkező írásbeli megállapodás, tekintet nélkül arra, hogy egyetlen, kettő vagy több egymással összefüggő okmányba foglalták-e. A csatlakozási szerződés EUSz. 49. cikkében foglalt megerősítésére pedig az Nksztv. 7. §-ban foglalt a szerződés kötelező hatályának elismerésével kerül sor.
  12. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.
  13. A fentiekben kifejtettekre figyelemmel a Bizottság megállapítja, hogy amennyiben Ukrajna az Európai Unióhoz való csatlakozás feltételeit teljesíti és a Tanács egyhangú határozattal dönt az Unióhoz való csatlakozásáról, a tagállamoknak Ukrajnával egy csatlakozási szerződést kell kötniük, amely szükségszerűen eredményezi az egyes hatásköröknek egy új tagállammal kiegészülve történő, az Európai Unió intézményei útján való közös gyakorlását.
  14. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Alkotmánybíróság ezt értelmezve korábban több döntésében is rámutatott arra, hogy a tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából, így olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság e körben azt is rögzítette, hogy attól függetlenül sem tartható alkotmányosan népszavazás a vállalt kötelezettségekről, hogy egyébként a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
  15. Az Alkotmánybíróság azt is rögzítette, hogy a nemzetközi jogi kötelezettség érintettségének vizsgálata során annak van döntő jelentősége, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget vagy annak teljesítését (végrehajtását) érinti-e, ugyanis fennáll a szóban forgó tilalom, ha a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében megalkotandó szabályozás a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség(ek) végrehajtása tekintetében arra közvetlenül kihatna. {Vesd össze: 10/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [41], [59]}
  16. A Kúria korábban megállapította, hogy „[a] nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségek kimondásához elegendő az is, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás érintse a feleket terhelő jogokat és kötelezettségeket.” {Lásd: Knk.VII.37.371/2017/2. végzés, Indokolás [18]}
  17. A Bizottság megállapítja, hogy a csatlakozási szerződés egy olyan nemzetközi szerződés, amely a hatáskörök Európai Unió intézményei útján történő, egy új tagállammal való közös gyakorlását eredményezi, amely szükségszerűen érinti Magyarországnak az Európai Unió alapító szerződéseiből fakadó jogainak gyakorlását és kötelezettségeinek teljesítését.
  18. A csatlakozási szerződés által kihirdetett szerződésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatában rámutatott arra, hogy az Európai Unió alapító, és az azokat módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kezeli (ABK 2006. június, 498, 500.); és ezt megerősítette a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatában is (ABK 2006. december, 1058, 1077), ugyanakkor a csatlakozási szerződés által kerülnek kiigazításra az Unió alapját képező szerződésekben foglaltak, amely oknál fogva megállapítást nyer, hogy egy új állam csatlakozása voltaképpen érinti a tagállamok által az európai uniós tagságból fakadó kötelezettségeket.
  19. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz.) Harmadik rész I. Címe tartalmazza a belső piacra vonatkozó szabályokat. Az EUMSz. 26. cikke meghatározza a belső piac fogalmát, amely értelmében a belső piac egy olyan, belső határok nélküli térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása. Az áruk szabad mozgása vonatkozásában fogalmazódik meg a tagállamok közötti bármilyen behozatali vagy kiviteli vám és azzal azonos hatású díj alkalmazásának tilalma [EUMSz. 28. cikk (1) bekezdés]. Az Európai Unió bővítése során az újonnan csatlakozó állam is a belső piac részévé válik, amely eredményeképp az áruk szabad mozgását az ő vonatkozásában is biztosítani kell. A vámunió részeseként a vele szemben korábban alkalmazott vámokat, valamint az azokkal azonos hatású díjakat meg kell szüntetni. Mindezen kötelezettség az Európai Unió alapját képező szerződésből fakad, ugyanakkor a csatlakozási szerződés megkötése az, ami a tagállamokkal szembeni kötelezettségeket konstituálja.
  20. Mindezekre figyelemmel a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés a fentiekben kifejtett alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat értelmében az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A Bizottság indokoltnak tartja a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
  2. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  3. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  4. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  5. A Bizottság utal az Alkotmánybíróság 15/2017. (VI. 30.) AB határozatában foglaltakra, amelyben az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az országos népszavazás tárgyát tekintve az Alaptörvény két kifejezett korlátot állít. Az egyik korlát az, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet [8. cikk (2) bekezdés]; ami értelemszerűen összefügg azzal a szabállyal, hogy az országos népszavazás eredménye adott esetben az Országgyűlésre lesz kötelező [8. cikk (1) bekezdés], az Országgyűlés pedig döntésével (akár törvényalkotással, akár határozathozatallal) nem vonhatja el más szerv Alaptörvényben biztosított kizárólagos hatáskörét. A másik kifejezett korlát pedig az, hogy az Alaptörvény az Országgyűlés hatáskörén belül is meghatároz tételesen olyan tárgyköröket, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani [8. cikk (3) bekezdés], ezek az ún. „tiltott” népszavazási tárgykörök {vö. 2/2012. (II. 10.) AB határozat, Indokolás [38]}.
  6. Az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatában kimondta, hogy az Alaptörvény nem határozza meg a kezdeményezés lehetséges célját és a kérdés formáját. A kezdeményezés irányulhat törvény módosítására, hatályon kívül helyezésére, illetve teljesen új törvény elfogadására vagy más országgyűlési döntésre is; a kérdés elvileg akár tartalmi leírással, konkrét rendelkezés megszövegezésével, jogszabályra vagy törvényjavaslatra történő utalással is megfogalmazható. {15/2017. (VI. 30.) AB határozat, Indokolás [36]}
  7. A Bizottság a kérdés vizsgálata során megállapítja, hogy annak megfogalmazásából nem állapítható meg egyértelműen az, hogy az egyáltalán az Országgyűlést meghatározott jogalkotásra kívánja-e szorítani, ugyanis a kérdés úgy is értelmezhető, mintha az csupán az országos népszavazás jogintézményének egyik szegmensét, azaz kizárólag és önmagában magát a választópolgári véleménynyilvánítást célozná, konkrét jogalkotási szándék nélkül. Amennyiben utóbbi eset állna fenn, az a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem lenne összeegyeztethető a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével. Tekintettel arra, hogy a kérdés e körben nem egyértelmű, és bizonyos választópolgárok számára azt a téves látszatot keltheti, hogy valóban döntési helyzetben lennének a népszavazás eredményeként, így a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdés sérti az Nsztv. 9.§ (1) bekezdésében foglalt választópolgári egyértelműség követelményét is.
  8. A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a jelen népszavazási kezdeményezésben feltett kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt választópolgári, valamint jogalkotói egyértelműség követelményét.

VII.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A népszavazásra javasolt kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érint, így sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem felel meg, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

VIII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény B) cikkén, E) cikkén, 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, 19. cikkén; az EUSz. 2. cikkén, 16. cikkén, 49. cikkén; az Nksztv. 2. §-án és a 7. §-án; az Nsztv., 2-4. §-án, 9. §-án, 10. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, 31. §-án; a Statútum rendelet 142. § (2) bekezdés ac) és ad) pontjain, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. május 13.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke