20/2023. NVB határozat - a Bencsik Béla magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

20/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Bencsik Béla (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg ipari létesítmények telepítése céljából a termőföldek kisajátítását?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. február 2-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy termőföldet „ipari létesítmények” telepítése céljából ne lehessen kisajátítani, azaz a kérdés a jelenleg fennálló kisajátítási eljárás anyagi jogi szabályait kívánja módosítani.
  2. A kisajátítás lényegében a tulajdonjog közérdeken alapuló elvonása, amelynek legfőbb szabályai az Alaptörvényben nyertek szabályozást. Az Alaptörvény XIII. cikke a tulajdonjogot, az örökléshez való jogot és a kisajátítás szigorú feltételrendszerét egy cikken belül szabályozza.
  3. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése kimondja, „[m]indenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár”. Ugyanezen cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „[t]ulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
  4. A kisajátítás esetköreinek megfogalmazása, továbbá az eljárási szabályok meghatározása a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvényben (a továbbiakban: Kstv.) találhatóak.
  5. A Bizottság a következőkben a kisajátítás jogi hátterét vázolja fel, amelyet azért tekint fontosnak, mert a kérdés hitelesítése kapcsán elsősorban abban kellett állást foglalni, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés a Kstv. módosításával eleget tud-e tenni a népakaratnak, vagy az Alaptörvény módosítása indokolt.
  6. A Bizottság a döntése meghozatalához szükségesnek látta a kisajátítás Alaptörvényben rögzített fogalmi elemeinek vizsgálatát.
  7. A Bizottság elsőként a „kivételesen” kitételt tette vizsgálata tárgyává. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII.22.) AB határozatában úgy fogalmazott, hogy a „klasszikus kisajátítás” az, „amelyet az állam akkor alkalmazott a (rendszerint ingatlan-) tulajdon valamely közcélhoz elengedhetetlen megszerzésére, ha azt polgári jogi ügylettel nem tudta megszerezni.” [lásd 64/1993. (XII.22.) ABH IV.2. pontja]
  8. A kivételesség a kisajátítás esetében tehát azt jelenti, hogy meg kell próbálni minden lehetséges jogi eszközt igénybe venni, amely kedvezőbb lehet a tulajdonos számára, mint a kisajátítás, és csak akkor lehet kisajátítani mintegy „végső megoldásként”, ha más jogi lehetőség már nem maradt.
  9. A kivételesség jogi kategóriája a Kstv. 3. § (1) bekezdés a) – d) pontjaiban kerül kifejtésre. A jogalkotó négy konjuktív feltételt határoz meg, amelyek fennállása esetén a kisajátítás lehetséges:

a) a közérdekű cél megvalósítása az ingatlanon fennálló tulajdon korlátozásával nem lehetséges, vagy - külön törvény alapján - a közérdekű használati jog, vezetékjog, szolgalmi jog alapításában a tulajdonossal nem jött létre megállapodás, illetve e jogokat az illetékes hatóság nem engedélyezte;

b) az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel vagy csere útján nem lehetséges;

c) a közérdekű cél megvalósítására kizárólag az adott ingatlanon kerülhet sor, illetve ha a közérdekű cél megvalósítására több ingatlan alkalmas, annak más ingatlanon való megvalósítása a tulajdon nagyobb sérelmével járna; és

d) a kisajátítással biztosított tevékenység közösségi előnyei a tulajdon elvonásával okozott kárt jelentősen meghaladják. Ennek mérlegelése során a kisajátítási hatóság a közérdekű tevékenység jelentőségét, így különösen a terület fejlődésére gyakorolt hatását, a tevékenységgel, szolgáltatással ellátásra kerülők számát, a foglalkoztatásra gyakorolt hatását és az ingatlan jellemzőit kell egybevetnie, a kulturális örökség védett elemei aktuális állapotát, veszélyeztetettségének mértékét, természetvédelmi érték esetén annak jelentőségét és a tulajdonelvonás arányosságát kell vizsgálnia.

  1. Az Alaptörvényben második kitételként a „közérdek” került meghatározásra.
  2. Az Alaptörvény Nagykommentárja a közérdek kapcsán úgy fogalmaz, hogy „[a] közérdek nem mindenki, de nem is a többség mindenek felett álló érdeke, hanem egy olyan közösen kialakított érdek, amelynek esetében a többség figyelembe veszi a kisebbség érdekét is.” [lásd Árva Zsuzsanna – Nagykommentár Magyarország Alaptörvényéhez, 2022. május 25. időállapotú, 2022-es Jogtár-formátumú kiadás, ISBN 978-963-594-038-7]
  3. A Kstv. 2. §-a felsorolja azokat a közérdekű célokat, amely feltételek fennállása esetén a kisajátítás lehetséges. Ilyen különösen a bányászat, honvédelem, vízgazdálkodás, közlekedési infrastruktúra fejlesztése, stb.
  4. A „törvényben meghatározott esetekben” alaptörvényi fordulat, a közérdek jogi katergóriáján belül értelmezendő. A Kstv. 4. §-a szabályozza, hogy a Kstv. 2. §-a szerinti közérdekű célokra mely esetben lehetséges a kisajátítás. Pl.: honvédelmi célból, ha az ingatlan kisajátítása honvédelemről szóló törvényben meghatározott honvédelmi érdekből szükséges.
  5. A termőföld fogalmát a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény rendezi, annak 2. § 19. pontja kimondja, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”
  6. A termőföld mint „véges jószág” a kisajátítás tárgyaként is speciális, ezért a termőföld kisajátítása feltételeinek rögzítése a Kstv. 7. §-ban található. A Kstv. ezen §-a az Alaptörvényben rögzített, a kisajátítást lehetővé tevő szabályt konkretizálja, termőföld vonatkozásban főszabály szerint úgy rendelkezik, hogy termőföld kisajátítására akkor kerülhet sor, ha a földnek a végleges más célú hasznosítását az ingatlanügyi hatóság engedélyezte, vagy a más célú hasznosítás folytatásához hozzájárult.
  7. A törvényben rögzített „mód” különösen a Kstv. 22-37. §-aiban tükröződik vissza, ahol a jogalkotó a kisajátítási eljárás eljárási szabályait rögzítette.
  8. Az utolsó, Alaptörvényben rögzített feltétel a „teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás” fizetése. Tekintettel arra, hogy a kisajátítás jogszerű tulajdonelvonást jelent, így nem kártérítés, hanem kártalanítás jár az ellenében. A kártalanítás értékét legtöbbször szakértő állapítja meg, de a Kstv. 9. § (3) bekezdése meghatározza, hogy a kártalanítás összegének meghatározása során mely adatokat kell figyelembe venni. A népszavazásra javasolt kérdés szempontjából a Bizottság utal arra, hogy termőföld esetén a művelési ágat, a földminősítés szempontjait és az ingatlan jövedelmezőségét kell figyelembe venni.
  9. A Kstv. 11. §-a meghatározza, hogy a kártalanítás főszabály szerint pénzben történik, kivételes esetben csereingatlan is nyújtható.
  10. A Kstv. 10. § (1) bekezdése rögzíti azt, hogy mely esetben nem jár kártalanítás.
  11. A jogszabályi háttér tükrében a Bizottság számára kirajzolódott, hogy a kérdés hitelesíthető körében – ahogyan az már korábban is említésre került – azt kell vizsgálnia, hogy a Szervező által népszavazásra javasolt tiltó rendelkezés beiktatása mely jogforrási szinten történhet meg.
  12. A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alaptörvény a kisajátítás jogintézménye kapcsán – ugyan szigorú keretek között – de megengedő szabályokat tartalmaz, míg a népszavazásra javasolt kérdés általánosan tiltó rendelkezés beiktatását célozza (lásd: „az Országgyűlés törvényben tiltsa meg”), ugyanis az általa elérni kívánt cél a termőföld kisajátításának generális tilalma, akkor ha az „ipari létesítmény” telepítése céljából történik.
  13. Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
  14. A Kstv. preambuluma kimondja, hogy „e törvényben meghatározott közérdekű célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges ingatlanok megszerzése, ugyanakkor a közérdek és a tulajdonosnak a tulajdona védelméhez fűződő érdekei közötti egyensúly biztosítása érdekében - a kisajátítást a tulajdonjog elvonása kivételes eszközeként szabályozva –„ alkotta meg az Országgyűlés a törvényt.
  15. Ahogyan az már a határozat korábbi részében is kifejtésre került a Kstv. a kisajátítás lehetséges, kivételes esetköreit, feltételeit tartalmazza, olyan előírást, hogy mely esetben tilos, tiltott vagy nem lehetséges a kisajátítás a Kstv. nem tartalmaz.
  16. Rámutat a Bizottság arra, hogy a Kstv. tiltó szabályt azért sem tartalmazhat, mert az ellentétes lenne az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglaltakkal, amely a kisajátítást a tulajdonelvonás jogszerű eszközeként, végső megoldásként ugyan, de lehetővé teszi. A Kstv-ben, pedig azon feltételrendszer került rögzítésre, amely mentén a kisajátítás lehetséges.
  17. A Bizottság döntése meghozatala során nem hagyta figyelmen kívül azt sem, hogy az Alaptörvény a kisajátítás lehetséges „tárgyaként” a tulajdont jelöli meg. A polgári jog alapvető szabálya szerint tulajdonjog tárgya lehet: a birtokba vehető testi tárgy (ingó) és ingatlan. A termőföld – előzőekben ismertetett törvényi fogalma alapján – ingatlannak minősül.
  18. Szervező kérdésével a kisajátítás Alaptörvényben rögzített kereteit, nevezetesen annak tárgyát kívánja módosítani, akként, hogy a „tulajdont” mint kisajátítási tárgyat kívánja – „ipari létesítmény létesítése céljából” - „termőföldre” szűkíteni. A Bizottság rávilágít arra, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás esetén a termőföld kisajátítására, ha annak célja „ipari létesítmény létesítése” se kivételesen; se közérdekből; se törvényben meghatározott esetekben és módon; se teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett ne kerülhetne sor.
  19. Fentiek következtében a Bizottság megállapítja, hogy Szervező a kérdésével az Alaptörvényben rögzített kisajátítási szabályokat két oldalról kívánja módosítani, ugyanis úgy kívánja módosítani a kisajátítási eljárás tárgyát (tulajdon megfogalmazás helyett termőföld), hogy e körben a kisajátítást nem feltételhez köti, hanem megtiltja.
  20. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása. Érvényes és eredményes népszavazás esetén a Kstv. módosításával az Országgyűlés azért nem tudna eleget tenni jogalkotói kötelezettségének, mert a termőföldek „ipari létesítmény” létesítése céljából történő kisajátítás kivételt nem ismerő, generális tilalmi rendelkezésének beiktatásával, a Kstv. úgy módosulna, hogy az ellentmondásba kerülne az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésével. Mindebből következően sérülne az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, amely elvi éllel rögzíti, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Tekintettel arra, hogy a Kstv. módosítása esetén az Alaptörvénybe ütközne, így a népszavazási kérdés célja szerinti feltétel rögzítése csak és kizárólag az Alaptörvényben valósulhatna meg, akként, hogy az ott meghatározott megengedő szabályozás egy kivétel szabály beiktatásával tiltaná meg a termőföld „ipari létesítmény” céljára történő kisajátítását.
  21. A fent kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés az Alaptörvény módosítására irányul, amely miatt a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazási kezdeményezés értelmezése körében nem hagyható figyelmen kívül az „ipari létesítmények” fogalmának tisztázása.
  5. A jogszabályi környezet áttekintésekor a Bizottság a Kúria a Knk.VII.37.392/2017./3. számú döntését vette alapul. Idézett döntésében a Kúria rámutatott, hogy ha egy adott fogalmat a jogszabály külön meghatározás vagy más jogszabályi definícióra utalás nélkül használ, akkor annak a fogalomnak létezik egy általános, mindenki által ismert jelentéstartalma. Ha a feltenni kívánt kérdés ilyen fogalmat tartalmaz megfelelő szövegösszefüggésben, akkor alaptalan az arra történő hivatkozás, hogy az adott fogalom, illetve ezáltal a kérdés nem egyértelmű.
  6. Az „ipari létesítmény” fordulat alkalmazása a magyar jogrendszerben több helyen tetten érhető.
  7. Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény „Fogalommeghatározások” címet viselő melléklete, 70/A. pont alatt a vendéglátó-ipari létesítmény fogalmát a következőképpen határozza meg „olyan, a kereskedelemről szóló törvény szerinti üzlet, amelyben a kereskedelemről szóló törvény szerinti vendéglátás keretében vendéglátó-ipari termék forgalmazása zajlik, beleértve a közétkeztetést végző létesítményeket is”.
  8. Utalás szintjén az „ipari létesítmény” fogalma megtalálható többek között az energiahatékonyságról szóló 2015. évi LVII. törvény 1. § 13. pontjában; a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 2. § 2.8. pontjában; a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 39. § (1) bekezdés d) pontjában; az egyes sajátos ipari építményekre vonatkozó építésügyi hatósági eljárások szabályairól szóló 31/2014. (II. 12.) Korm. rendelet 2. § 5. pontjában, 11/A. § és 12. §-aiban.
  9. A Bizottság feltérképezte az építési tárgyú jogszabályokat annak érdekében, hogy a kérdésben szereplő „ipari létesítmény” fogalma teljesen kikristályosodjon előtte.
  10.  Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 19/A. §-a tartalmazza – a kérdésben szereplő megfogalmazáshoz hasonló - az ipari gazdasági terület fogalmát, a következők szerint: a környezetre jelentős kedvezőtlen hatást gyakorló, különlegesen veszélyes, bűzös vagy nagy zajjal járó gazdasági tevékenységhez szükséges építmények elhelyezésére szolgál.
  11. Az OTÉK 20. §-a alapján az egyéb ipari gazdasági terület elsősorban olyan gazdasági célú ipari, energiaszolgáltatási, településgazdálkodási építmények és raktárak elhelyezésére szolgál, amelyek más beépítésre szánt területen nem helyezhetők el, és nem tartoznak a 19/A. § (1) bekezdése szerinti tevékenységi körbe.
  12. A Bizottság megítélése szerint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényből (a továbbiakban: Étv.) leginkább a sajátos építményfajták törvényi definíciója felel meg az „ipari létesítmények fogalmának”. Az Étv. 2. § 18. pontja alapján sajátos építményfajta: „többnyire épületnek nem minősülő, közlekedési, hírközlési, közmű- és energiaellátási, vízellátási és vízgazdálkodási, bányászati tevékenységgel és a bányászati hulladék kezelésével kapcsolatos, atomenergia alkalmazására szolgáló, valamint a honvédelmi és katonai, továbbá a nemzetbiztonsági célú, illetve rendeltetésű, sajátos technológiájú építmények, amelyek létesítésekor - az építményekre, építési tevékenységekre vonatkozó általános érvényű településrendezési és építési követelményrendszeren túlmenően - eltérő, vagy sajátos, csak arra a rendeltetésű építményre jellemző, kiegészítő követelmények megállapítására és kielégítésére van szükség.”
  13. A Bizottság áttekintette a KSH oldalán található Építményjegyzéket is. (https://www.ksh.hu/epitmenyjegyzek_menu). A weboldalon található információk alapján „[a]z Építményjegyzéket (ÉJ) – Classification of Types of Constructions (CC) – az Egyesült Nemzetek 1991-ben kiadott ideiglenes Központi termékosztályozása (CPC) alapján alakították ki. A CPC az 52-es osztályon belül (Építmények) két fő kategóriát különböztet meg: „Épületek” és „Egyéb építmények”, amelyet az ÉJ is főcsoportoknak tekint.”
  14. Az építményjegyzék az építmények csoportosításánál, besorolásánál jelent segítséget.
  15. A https://www.ksh.hu/docs/osztalyozasok/epitmenyjegyzek/ej_tartalom.pdf oldalon elérhető Építményjegyzékben, 230-as szám alatt szerepel a „Komplex ipari létesítmények” meghatározás, amely alá a nem épület jellegű komplex ipari létesítmények (erőművek, finomítók stb.) tartoznak a következő részletezettséggel:
  • 2301-es kódszámmal a bányászati vagy egyéb kitermelő létesítmények (a bányászati, a szénhidrogénkészleteket kitermelő, a kőbányászati és a kavicsbányászati építmények, mint pl. a rakodóállomások, fúrótornyok stb; a gipszüzemek; cementművek; tégla- és cserépgyárak stb.)
  • 2302-es kóddal az erőművek, ide tartoznak a vízi és hőerőművek és egyéb, elektromos energia előállítására szolgáló létesítmények, pl. széntüzelésű erőművek, nukleáris erőművek, szélerőművek stb.; a nukleáris anyagok kezelését, feldolgozását végző üzemek; a hulladékégetők
  • 2303-es kód alatt a vegyipari üzemi létesítmények, így a vegyipari, petrolkémiai üzemek és finomítók építményei; a szénhidrogénfogadó-állomások; a kokszolóüzemek; gázművek.
  • 2304-es kóddal a máshová nem sorolt nehézipari üzemi létesítmények: a nehézipari üzemi építmények, pl. a nagyolvasztó kemencék, hengerművek, öntödék stb.
  1. A Bizottság a jogi háttér áttekintése után megállapítja, hogy az „ipari létesítmények” kitétel egy gyűjtőfogalomként értékelhető, miként arra a megfogalmazás (lásd létesítmények) többesszám használata is utal. E körbe tartozhatnak például az erőművek, gyárak, bányászati építmények stb.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság a Kúria Knk.VII.37.392/2017./3. számú döntésére tekintettel a választópolgári, és a jogalkotói egyértelműség sérelmét nem abban látja, hogy a kérdésben szereplő „ipari létesítmény fogalma” definíció szintjén jogszabályban nem jelenik meg, így a Szervező szóhasználata sem kategorizálható egyértelműen.
  3. A Bizottság meglátása szerint a kérdésegyértelműség sérelme abban áll, hogy a választópolgár nem látja pontosan és konkrétan, hogy pontosan milyen „ipari létesítmény” kapcsán fejti ki véleményét. A választópolgári tudatos döntés hiánya jelen esetben az „ipari létesítmények” gyűjtőfogalom szerepeltetéséből ered.
  4. Mindezeken túlmenően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint azért is értelemzavaró az „ipari létesítmények” gyűjtőfogalom használata, mivel az értelmezhető úgy, hogy több, egyenként (például Építményjegyzék szerinti osztályozási kategóriák) is megválaszolható alkérdésből áll.
  5. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
  6. A Bizottság rávilágít, hogy előfordulhat az az eset, hogy a választópolgár egyetért azzal, hogy hőerőmű létesítése céljából termőföldet ne lehessen kisajátítani, azonban egyetértését a hulladékégetők kapcsán már nem tudja megadni, holott ezek mindegyike „ipari létesítményként” aposztrofálható.
  7. A Bizottság mindezek alapján arra az álláspontra helyezkedett, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése annyi részkérdést foglalhat magában, ahány „ipari létesítmény” fajta létezik, ugyanis nem szükségszerű az, hogy a termőföld kisajátítása körében a választópolgár létesítmény-típusonként egyezően fejezi ki véleményét, így az egyes létesítmények kapcsán (értsd alatta részkérdések) érdekellentét állhat fen. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
  8. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg, így Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményét sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. [A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein és a 3) bekezdés a) pontján, a XIII. cikken, az R) cikk (1) bekezdésén, a T) cikk (3) bekezdésén; a Kstv. 2. §-án, 3. § (1) bekezdésén, a 4. §-on, 7. §-on; az Nsztv. 11. §-án; az Építményjegyzéken; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. március 21.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke