13/2023. NVB határozat - az LMP – Magyarország Zöld Pártja által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

13/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság az LMP – Magyarország Zöld Pártja (1136 Budapest, Hegedűs Gyula u. 36., Fsz/5.) (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e azzal, hogy akkumulátor gyártásra szolgáló üzemet csak akkor lehessen létesíteni egy településen, ha azt az ott lakó választópolgárok helyi népszavazás útján kifejezett döntésükkel támogatják?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviselője 2023. január 23-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervező képviselőjét is beleértve huszonkilenc választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül huszonhét felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört (azaz egy településen akkumulátor gyártására szolgáló üzem létesítését) az ügydöntő helyi népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új, törvényi okaként kodifikálja. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a helyi népszavazásra vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja felvázolni a jogintézményt érintő – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseket.
  2. Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése értelmében helyi népszavazást – törvényben meghatározottak szerint – a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani. A helyi népszavazás elrendelésére a helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult [Nsztv. 32. § (1) bekezdés]. Szemben az országos népszavazással, a helyi népszavazással kapcsolatos tiltott tárgyköröket nem az Alaptörvény, hanem az Nsztv. tartalmazza, amelynek megfelelően nem lehet helyi népszavazást elrendelni a költségvetésről és zárszámadásról; a helyi adókról; a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről; illetve a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról [Nsztv. 32. § (2) bekezdés]. Az Nsztv. meghatározza azt is, hogy ki kezdeményezhet helyi népszavazást: a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede; a képviselő-testület bizottsága; valamint az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál [Nsztv. 34. § (1) bekezdés].
  3. Az Nsztv. meghatározza, hogy ki lehet a választópolgári kezdeményezés szervezője [lásd: Nsztv. 35. § (1) bekezdés], illetve rögzíti, hogy a helyi népszavazásra szánt kérdést – kezdeményezőtől függetlenül – hitelesítés céljából be kell nyújtani a helyi választási bizottsághoz. Az Nsztv. szabályozza a benyújtás módját, a hitelesítés feltételeit, a helyi választási bizottság hitelesítés tárgyában meghozott döntése elleni jogorvoslatot [lásd: Nsztv. 36-43. §§]. A választópolgári kezdeményezés esetén, a kérdés hitelesítését követően van lehetőség a támogató aláírások gyűjtésére, az aláírásokat az aláírásgyűjtő ív hitelesítési záradékkal ellátott mintapéldányáról készített másolaton szükséges összegyűjteni a fentiekben említett, az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számban [lásd: Nsztv. 44. §]. Az Nsztv. rendelkezik az aláírásgyűjtés, az aláírások ellenőrzésének mikéntjéről, valamint meghatározza, hogy a polgármester a törvényben foglalt feltételeknek megfelelő kezdeményezést – a részére a helyi választási bizottság elnöke általi tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi testületi ülésen jelenti be, a képviselőtestület pedig bejelentést követő harminc napon belül dönt a helyi népszavazás elrendeléséről, illetve elutasításáról [lásd: Nsztv. 47-53. §§].
  4. Az Nsztv. rendelkezései különbséget tesznek a helyi népszavazás kötelezően elrendelendő esete és az ún. fakultatív esete között. Amennyiben ugyanis az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte (támogatta aláírásával) a helyi népszavazásra szánt kérdést, a képviselő-testületnek kötelezően el kell rendelnie a népszavazást [Nsztv. 34. § (2) bekezdés], míg a képviselő-testület egynegyedének, illetve képviselő-testület bizottságának a kezdeményezése esetén a képviselő-testület mérlegelheti a helyi népszavazás elrendelését.
  5. A képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen felülvizsgálati kérelem benyújtására van lehetőség a törvényszékhez [Nsztv. 58. §].
  6. Az Nsztv. értelmében a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott [Nsztv. 59. §], valamint meghatározza a helyi népszavazás kötőerejét is, amely szerint érvényes és eredményes helyi népszavazással hozott döntés a képviselő-testületre a helyi népszavazás napjától – ha a helyi népszavazás rendeletalkotási kötelezettséget keletkeztet, a rendelet kihirdetésétől – számított egy évig kötelező [Nsztv. 60. §].
  7. Az Nsztv. 33. §-a értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást köteles elrendelni abban a kérdésben, amelyben törvény vagy önkormányzati rendelet helyi népszavazás megtartását írja elő. Törvényi szinten az Nsztv. említett, kötelező helyi népszavazást előíró rendelkezésén kívül a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) ír elő kötelező helyi népszavazás tartására vonatkozó kötelezettséget a különböző, önkormányzatokat érintő területszervezési eljárások (lásd: Mötv. V. fejezet) során, amelynek részletszabályait a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Korm. rendelet tartalmazza.
  8. A területszervezésre vonatkozó jogszabályok alapján összefoglalóan megállapítható, hogy területszervezési ügyben – egy kivétellel – két állami szervnek, az Országgyűlésnek és a köztársasági elnöknek van döntéshozatali jogköre, az eljárásban részt vevő többi szerv feladata a döntés-előkészítés, a törvényes feltételek fennállásának a vizsgálata. Területszervezési ügyben a kezdeményezést a Kormány, illetve a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter nyújtja be.
  9. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési ügyek:

a) az állam területi tagozódásának meghatározása [Alaptörvény F) cikk],

b) az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után: a megyék összevonása, szétválasztása, határainak megváltoztatása, elnevezése és székhelye [Mötv. 125. § (4) bekezdés],

c) település vármegyék közötti átcsatolása [Mötv. 103. §],

d) fővárosi kerületek kialakítása [Mötv. 125. § (4) bekezdés].

  1. A köztársasági elnök feladat- és hatáskörébe tartozó területszervezési ügyek: az érintett helyi önkormányzatok kezdeményezésére

a) városi cím adományozása,

b) új község alakítása,

c) községek egyesítése,

d) községegyesítés megszüntetése,

e) város, község elnevezése [Mötv. 126. § a) pont].

  1. A területszervezési eljárások közül az Mötv. 101. §-ában szabályozott területrész átadása kivételt képez abból a szempontból, hogy e kérdésben nem az Országgyűlés, vagy a köztársasági elnök hoz döntést, hanem az érintett önkormányzatok megállapodása alapján történik meg az egymással határos területrészek átadása, átvétele vagy cseréje.

IV.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. végzés, Indokolás II. pont; utoljára: Knk.IV.40.648/2021/23. végzés, Indokolás [45]} Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is megvizsgálta, hogy a jelen kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e és ennek során tekintettel volt az ügyben releváns alkotmánybírósági döntésekre.
  2. Ahogy az fentebb ismertetésre került, a kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört (azaz egy településen akkumulátor gyártására szolgáló üzem létesítését) az ügydöntő helyi népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új okaként kodifikálja. Az Nsztv. szintén ismertetett 33. §-a általános felhatalmazást ad az Országgyűlés számára arra vonatkozóan, hogy törvényben állapítson meg a helyi népszavazás megtartását kötelezően előíró, új oko(ka)t. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy e rendelkezés alapján az Országgyűlés jogalkotási szabadsága széles körben érvényesül, ugyanakkor azt is szükséges leszögezni, hogy a jogalkotás ebben az esetben sem lehet korlátlan, a szabályozás megalkotásakor a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során sem kerülhet ellentétbe az Alaptörvény rendelkezéseivel.
  3. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság (azon belül a jogbiztonság) elve részének tekinti az alkotmányozásra, illetve a jogalkotásra irányadó tartalmi és szerkezeti koherencia követelményét. E gyakorlat szerint – esetlegesen más alaptörvényi rendelkezés mellett – a jogállamiság elve sérül, ha egy jogszabály módosításával, kiegészítésével a jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezik, vagy a jogszabály módosítása a szabályozott jogterület valamely jogintézményét érintően jelentősen megbontja a szabályozás koherens egységét. {Vesd össze: 101/B/2008. AB határozat, ABH 2010, 1810, 1818-1819.; 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [85]; 3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]; hasonlóan: 44/2021. NVB határozat, Indokolás [29]; 54/2021. NVB határozat, Indokolás [15]; Kúria Knk.II.41.212/2021/4. végzés, Indokolás [28]}
  4. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése értelmében a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság korábban megállapította, hogy „(…) a »népszavazás alkotmányos joga« a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. A közvetlen hatalomgyakorlás ugyanakkor kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás felett áll. A népszavazásban való részvételhez való jog célja ennek megfelelően az, hogy a közhatalom – közvetlen formában történő – gyakorlását biztosítsa. A népszavazáshoz való jog mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre. A népszavazás intézménye ugyanis egyaránt magában foglalja a népszavazás kezdeményezését, támogatását, és magát a szavazási eljárást {összefoglalóan lásd: 31/2013. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [28], hasonlóan: 1/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}.” {Lásd: 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [22]}
  5. A Kúria ítélkezési gyakorlata is egységes a tekintetben, hogy a népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. {Lásd például: Kúria Knk.37.807/2012/2. határozat, Indokolás III/5. pont; Knk.VII.37.695/2016/3. végzés, Indokolás [19]; Knk.VII.37.647/2018/2. végzés, Indokolás [28]}
  6. A fenti megállapításokat az Alkotmánybíróság, illetve a Kúria ugyan országos népszavazás kapcsán tette, de korábban az Alkotmánybíróság már azt is rögzítette, hogy „a helyi önkormányzás jogának gyakorlásában – az országos népszavazáshoz hasonlóan – elsődleges a képviselet és a helyi népszavazás kiegészítő jellegű”. [22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182, 185.]. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság is megállapítja, hogy az idézett alaptörvényi rendelkezésben foglalt kivételesség normatív követelménye általánosan irányadó a közvetlen hatalomgyakorlásra, így az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerinti helyi közhatalom közvetlen gyakorlása során is érvényesülnie kell.
  7. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen ügyben vizsgált kezdeményezés alapján a törvényhozónak az ügydöntő helyi népszavazás egy olyan – választópolgári kezdeményezők számától független – kötelezően megtartandó esetét szükséges kodifikálnia, ami a népszavazásra szánt kérdést a tartalma (tárgya) alapján konkrétan nevesíti. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megvizsgálta, hogy a célzott jogszabály-módosítás mennyiben illeszkedik a helyi népszavazás szabályozásának több évtizede kiforrott – az Alkotmánybíróság döntései nyomán is formálódott – szabályozási koncepciójába.
  8. A jelenlegi szabályozás a helyi népszavazás kivételes jellegét oly módon biztosítja, hogy a helyi népszavazás lehetőségének általános biztosítása mellett nyomós indokkal teszi lehetővé azt, hogy a közvetett helyi hatalomgyakorlás helyett a közvetlen helyi hatalomgyakorlás érvényesüljön kényszerítő módon. Ennek egyik eszköze, hogy – a kérdés tárgyától függetlenül – akkor kötelező elrendelni a(z ügydöntő) helyi népszavazást, ha azt megfelelő számú választópolgár kezdeményezi. E rendelkezésre figyelemmel – ahogy ez fentebb ismertetésre került – a helyi népszavazás törvényi szintű szabályozásában a népszavazás tárgyának nevesítése és ahhoz joghatás fűzése csak szűk körben jelenik meg, így negatív irányban a tiltott tárgykörök esetén, illetve szintén a helyi népszavazás – választópolgári támogatottságtól független – kötelező elrendelésének jogkövetkezményével a különböző területszervezési eljárásokkal kapcsolatban jut szerephez.
  9. A Nemzeti Választási Bizottság az utóbb említett esetkörrel kapcsolatban felidézi az Alkotmánybíróság releváns megállapításait. Az Alkotmánybíróság a 66/2002. (XII. 17.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a községek közigazgatási területének meghatározása érinti az Alkotmány 41. § (1) bekezdése [jelenleg az Alaptörvény F) cikke] alapján kialakított állami területi beosztást is. A települési határok meghatározása nemcsak a települési önkormányzatok működési területének meghatározását jelenti, hanem egyúttal az állami szervek, bíróságok, ügyészségek, a területi államigazgatási szervek, valamint ezzel összefüggésben a politikai, társadalmi, gazdasági szervek működési területét is befolyásolja. (ABH 2002, 376, 383.) Mindezekre figyelemmel a törvényhozó nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy meghatározza a közigazgatási terület kialakításának feltételeit, eljárási rendjét. A törvényhozó e szabadságának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy nem állapíthat meg olyan területszervezési szabályokat, amelyek a választópolgárok önkormányzáshoz való jogát és az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok gyakorlását alkotmányellenesen korlátoznák. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási határok megváltoztatásának szabályozása során minden olyan esetben, amikor a területi határok megváltoztatása az önkormányzáshoz való jogot érinti, biztosítani kell védelmének garanciáit. [61/2003. (XI. 26.) AB határozat ABH 2003, 627, 635]
  10. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a területszervezési eljárások azon eseteiben, amelyekben a döntést az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hozza meg, a helyi népszavazás kötelező megtartásának a kötelezettsége éppen a helyi önkormányzáshoz való jognak – egy, a központi állami döntés során történő – megfelelő érvényesülése érdekében került szabályozásra. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti azt is, hogy az említett esetkörben – tekintettel arra, hogy a területszervezési döntés meghozatala során a döntéshozót a kötelező helyi népszavazás eredménye (mint a feltételek egyike) nem köti, e helyi népszavazások nem ügydöntő jellegűek, hanem véleménynyilvánító népszavazásnak minősülnek.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság fentebb utalt rá, hogy a területrész átadása – a döntésre jogosult tekintetében – kivételt képez a területszervezési eljárások alól. Ebben a kérdésben az érintett – a területet átadó és átvevő – önkormányzatok képviselő-testületei együttesen hoznak döntést, amely az önkormányzatok közötti közjogi megállapodás megkötésével manifesztálódik. Amennyiben az adott területrész lakott, a megállapodás elengedhetetlen feltétele a területrész átadása vonatkozásában az érintett területrészen lakó választópolgárok – érvényes és eredményes – helyi népszavazáson kinyilvánított többségi támogatása. Megállapítható tehát, hogy az ismertetett körben az Mötv. egy meghatározott tárgyú, kötelezően elrendelendő és ügydöntő helyi népszavazás esetéről rendelkezik.
  12. Az Alkotmánybíróság korábban leszögezte, hogy „[a] demokratikus politikai berendezkedés alapja az, hogy a közhatalom forrása a nép, amely a hatalmát a jog által szabályozott módon, főszabály szerint választott képviselői útján, tehát közvetett módon, kivételesen pedig közvetlenül gyakorolja [Alaptörvény B) cikk (3)–(4) bekezdés]. A hatalomgyakorlásnak – közvetlen döntések révén, illetve választások és kinevezések megszakítatlan láncolata útján – minden formája visszavezethető a népre mint politikai közösségre; legitim közhatalom a népszuverenitás követelménye nyomán csak a néptől származhat.” {22/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [21]}
  13. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy lakott területrész átadása esetén meghozott döntés (helyi hatalomgyakorlás) tekintetében részben hiányzik az alkotmánybírósági gyakorlatban megkövetelt legitimációs láncolat, ugyanis az érintett területen lakóhellyel rendelkező választópolgárok csak a döntést meghozó választott képviselők egy részének (jelesül az átadó önkormányzat képviselőinek) a megválasztásában vettek részt. Másként fogalmazva, az említett választópolgárokat érintő döntést részben olyan választott képviselők hozzák meg, akiknek a közhatalom gyakorlására való feljogosítottsága nem az érintett területrészen lakóhellyel rendelkező választópolgároktól ered. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentiek okán az említett tárgykörben kötelezően előírt, ügydöntő (azaz kényszerítő) jellegű helyi népszavazás (mint az érintett választópolgárok közvetlen hatalomgyakorlása) teremti meg a teljeskörű legitimációs kapcsolatot, ennek megfelelően a szabályozás alkotmányos indoka az, hogy a helyi közhatalom ilyen formában történő gyakorlása teljes egészében visszavezethető legyen a helyi közhatalom birtokosaira, azaz a helyi választópolgárokra.
  14. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett alkotmányos összefüggések alapján megállapítja, hogy a jelen ügyben vizsgált országos népszavazási kérdés által célzott jogalkotás nincs összhangban az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdésével, az alábbi indokok alapján.
  15. A kezdeményezésben szereplő helyi népszavazás tárgyát az önkormányzatok gazdasági (beruházási) tárgyú döntési hatáskörei közül egy egészen konkrétan meghatározott eset (akkumulátor gyártására szolgáló üzem létesítése) képezi. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az, hogy a helyi népszavazás elrendelésének egyik esetkörét – a kezdeményezés céljának megfelelően – a törvényhozó annak tárgya alapján szabályozza, önmagában nyilvánvalóan nem ütközik az Alaptörvénybe. Amikor a Nemzeti Választási Bizottság azt mérlegeli, hogy a kezdeményezéssel célzott jogalkotás a jogbiztonságból eredő szerkezeti és tartalmi koherencia követelményével összhangban módosítja-e vagy egészíti-e ki az érintett jogintézmény jelenleg hatályos szabályozását, a célzott jogalkotást nyilvánvalóan nem önmagában, hanem a hatályos szabályozással szerves egységben szükséges vizsgálnia. Márpedig – ahogy arra fentebb, a helyi népszavazás szabályozásának ismertetése során már utalt a Nemzeti Választási Bizottság – a helyi népszavazás jelenleg hatályos szabályozási rendszerében a népszavazás esetkörének törvényi szintű, tárgy alapján történő meghatározása kivételesnek tekinthető, ennek oka pedig egyértelműen az, hogy a törvényi szabályozás jelenleg – meghatározott számú választópolgári támogatás esetén – a tiltott tárgyköröket leszámítva a kérdés tárgyától függetlenül (azaz bármely tárgyban), mérlegelés nélkül, kötelezően elrendelendő, ügydöntő helyi népszavazás megtartását írja elő. A jogalkotó e rendelkezéssel teremtette meg az összhangot a helyi népszavazás kivételes jellegének alkotmányos követelménye és azon igény között, hogy adott esetben szinte minden, a helyi önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó ügyben kényszerítő módon el lehessen rendelni helyi népszavazást.
  16. Megállapítható továbbá, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás említett formában történő kodifikálása a jogbiztonság – azon belül pedig a jogszabályok egyértelműsége, a szabályozás átláthatósága – alaptörvényi követelményének is eleget tesz, hiszen elkerüli azt, hogy a helyi népszavazás esetköreit szükségtelenül aprólékosan, tárgyuk alapján határozza meg, amely átláthatatlan, kazuisztikus szabályozáshoz vezetne. E körben tartja szükségesnek leszögezni a Nemzeti Választási Bizottság, hogy az Nsztv. már idézett 33. §-a felhatalmazása alapján a helyi népszavazás kötelező elrendelésének eseteit nem kizárólag törvényi szinten, hanem önkormányzati rendeleti szinten is meg lehet határozni. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy törvényi szinten a helyi népszavazásnak kizárólag azon kötelező esetkörei jelenjenek meg, amelyek általános jelentőséggel bírnak. Ennek megfelelően szintén a kivételesség követelményét szolgálja az a törvényi szabályozás, hogy a helyi önkormányzatokat hatalmazza fel arra, hogy – igazodva a helyi körülményekhez – rendeleti szinten határozzanak meg újabb, speciális, a helyi sajátosságokat figyelembe vevő és közvetlenül csak az adott települést érintő okokat a helyi népszavazás kötelező elrendelésére.
  17. Márpedig – a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – a jelen ügyben vizsgált kezdeményezésben írt ok egy adott önkormányzat gazdasági autonómiájába tartozó olyan konkrét, beruházást érintő kérdés, amelynek nem általános jelleggel, hanem bizonyos települések vonatkozásában lehet jelentősége, hiszen kifejezetten a helyi közösségre tartozó ügynek minősül, így a kivételesség alkotmányos követelményét sértené annak törvényi szintű szabályozása.
  18. A Nemzeti Választási Bizottság azt is megállapította, hogy a helyi népszavazás jelenleg is létező, kivételesnek tekinthető – kifejezetten a tárgyuk alapján meghatározott – kötelezően elrendelendő esetei mindegyike egyértelmű és felismerhető alkotmányos indokon alapult, ami így sem a szabályozási koherencia sérelmét, sem a kivételesség sérelmét nem idézte elő. E körben azt is szükséges leszögezni, hogy az említett kivételes esetek közül ténylegesen a lakott területrész átadása esetén elrendelendő helyi népszavazás az, amely a jelen kezdeményezés tekintetében releváns hasonlóságot mutat, hiszen az egyéb területszervezési kérdések esetén kötelezően elrendelendő helyi népszavazások csak véleménynyilvánító jellegűek, amelyek eredménye nem köti a döntéshozót. E döntések meghozatala ugyanis – ahogy ez szintén fentebb ismertetésre került – nem a helyi közhatalom gyakorlásának körébe tartozik.
  19. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a jelen ügyben vizsgált kezdeményezés egy, a helyi közhatalom választott képviselők útján történő hatalomgyakorlásának részét képező gazdasági döntés esetén kívánja megteremteni a kötelezően elrendelendő, ügydöntő helyi népszavazás új, a tárgya alapján konkrétan meghatározott esetkörét. A hatályos szabályozás ugyanakkor – megfelelő számú választópolgár támogatása esetén – e tárgykörben is, jelenleg is lehetővé teszi kötelezően elrendelendő helyi népszavazás kikényszerítését. A Nemzeti Választási Bizottság a kezdeményezést elemezve megállapítja, hogy az – az említett tárgykör vonatkozásában – annyiban jelentene eltérést a hatályos szabályozás biztosította rendelkezésektől, hogy a helyi népszavazás elrendelését a kezdeményező választópolgárok számától függetlenül tenné kötelezővé. Mindez ugyanakkor – a fentiekben kifejtettek {különösen jelen határozat Indokolás [24], [31]-[32]} fényében – egyértelműen a helyi népszavazás kivételes jellegét megfogalmazó alaptörvényi követelmény ellen hat, anélkül, hogy ennek kellő alkotmányos indokoltsága lenne. A kezdeményezés célja nyilvánvalóan az, hogy az adott településen csak abban az esetben épülhessen akkumulátorgyár, ha azzal a választópolgárok többsége egyetért. E cél elérésére ugyanakkor a jelenleg hatályos törvényi szabályozás által biztosított – a kivételesség alaptörvényi követelményével összhangban álló – eljárásrend is maradéktalanul alkalmas. Ezen kívül a szándékolt jogalkotás által – szintén kellő alkotmányos indok nélkül – a beruházás választópolgári támogatásának valódi mértékétől függetlenül a helyi népszavazás érvénytelensége is a beruházást megvalósítani szándékozó önkormányzat terhére esik. Másként fogalmazva, a népszavazás – választópolgári aktivitás hiánya miatti – érvénytelensége abban az esetben is megakadályozza a beruházás megvalósítását, ha egyébként az adott település választópolgárainak a többsége támogatná a választópolgárok többségi képviseleti felhatalmazása alapján eljárt önkormányzat által megvalósítani szándékozott beruházást, azaz a szándékolt jogalkotás diszfunkcionálissá tenné a helyi népszavazás szabályozását.
  20. A Nemzeti Választási Bizottság összefoglalóan megállapítja, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás sérti a közvetlen helyi hatalomgyakorlás kivételességének alaptörvényi követelményét és ezzel párhuzamosan megbontaná a helyi népszavazás szabályozásának koherens egységét is azáltal, hogy a jelenleg hatályos szabályok által biztosított lehetőség mellett – kellő alkotmányos indok nélkül – a választópolgári támogatottságtól függetlenül, kötelező, ügydöntő helyi népszavazás új esetkörét kodifikálná törvényi szinten egy, a tárgya alapján konkrétan meghatározott, kifejezetten a helyi önkormányzatok gazdasági autonómiájába tartozó, beruházási kérdésben. Mindezekre figyelemmel a kezdeményezés alapján megalkotandó szabályozás sérti az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdéseit.
  21. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdésén, az F) cikken, az I. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a (3) bekezdés a) pontján, a 31. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a 32. § (1) és (2) bekezdésén, a 33. §-án, a 34. § (1) és (2) bekezdésén, a 35. § (1) bekezdésén, a 36-43. §-án, a 44. §-án, a 47-53. §-án, az 58-60. §-án, az Mötv. 101. §-án, a 103. §-án, 125. § (4) bekezdésén, a 126. § a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. március 21.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke