8/2025. NVB határozat - Madar Miklós magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

8/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Madar Miklós (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„AKARJA-E HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBE FOGLALJA HOGY MINDEN VÁLASZTÓPOLGÁRRA AZON PÁRT TÖRVÉNYJAVASLATAI VONATKOZZANAK MINT TÖRVÉNY AMELY PÁRTRA A VÁLASZTÁSOK ALKALMÁVAL SZAVAZOTT?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. március 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. január 13-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 41 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 34 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

5. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
6. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
7. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

8. A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is megvizsgálta, hogy a kezdeményezés által szorgalmazott jogalkotás az Alaptörvény keretei között marad-e [Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. és Knk.IV.40.648/2021/23. számú végzés].
9. Az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „MAGYARORSZÁG legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés.” Az 1. cikk (2) bekezdés a) pont az Országgyűlés hatáskörén belül szabályozza az Alaptörvény megalkotását és módosítását, vagyis az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés. Az Alaptörvény elfogadásával és módosításával kapcsolatos rendelkezéseket az S) cikk tartalmaz. Az Alaptörvény módosítására csak az itt meghatározott követelmények betartásával kerülhet sor. [Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzés]
10. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben.
11. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés fogadjon el egy olyan törvényt, amely kimondja, hogy minden választópolgárra csak azon párt törvényjavaslata vonatkozzon mint törvény, amely pártra a választások során szavazott.
12. A törvényalkotás folyamatát, az ezzel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az Alaptörvény, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény és legrészletesebben az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat (a továbbiakban: OGY határozat) rögzíti. A törvényalkotás egy bonyolult, összetett folyamat, amelynek rövid ismertetése a jelen népszavazási kezdeményezés tárgyát képező kérdés vizsgálata tekintetében nélkülözhetetlen.
13. Az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdése szerint törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet. Az Alaptörvény tehát konkrétan meghatározza, hogy kik nyújthatnak be törvényjavaslatot.
14. A törvényjavaslat tárgyalásának általános szabályait az OGY határozat VI. fejezete tartalmazza, amely két, jól elkülöníthető szakaszra bontható; általános, valamint részletes vitára. A törvényjavaslat tárgyalása az általános vitával nyílik meg, amely a törvényjavaslat egésze vagy egyes részei szükségességének és szabályozási elveinek megvitatásából áll, amely során lehetőség van hozzászólásra, felszólalásra. (OGY határozat 34. §) Amennyiben az indítványhoz valamennyi képviselőcsoportnak, független képviselőnek, valamint a nemzetiségek érdekeit, jogait érintő napirendi pont esetében a nemzetiségeket képviselő bizottság által felkért nemzetiségi képviselőnek, vagy nemzetiségi szószólónak lehetősége volt az álláspontja kifejtésére, az indítvány előterjesztője vagy legalább 5 képviselő írásban javasolhatja a vita lezárását. (OGY határozat 39. §)
15. A törvényjavaslathoz képviselő, a tárgyaló bizottság és a törvényalkotási bizottság benyújthat módosító javaslatot, valamint annak indokolását, amelynek vitáját a kijelölt bizottság folytatja le. (OGY határozat 40. §) Az általános vitát követően a törvényjavaslat részletes vitáját a tárgyaló bizottság folytatja le. (OGY határozat 43. §) A részletes vita a törvényjavaslat részletes megtárgyalásából, a benyújtott módosító javaslatok megvitatásából és a tárgyaló bizottság további módosításra irányuló szándékának megfogalmazásából áll. (OGY határozat 44. §) A tárgyaló bizottság a benyújtott módosító javaslatokat értékeli és azokról állást foglal, majd egy indítványba foglalva nyújtja be a részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatot. A részletes vita a tárgyaló bizottság részletes vitát lezáró döntésével ér véget, jelentést nyújt be, amelyben tájékoztatást ad a részletes vita lezárásának tényéről. (OGY határozat 45. §)
16. Ezt követően a törvényalkotási bizottság értékeli a részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatokat és azokról állást foglal, majd összegző módosító javaslatban dönt, hogy mely módosításokat támogatja, amelyet az összegző jelentéssel egyidejűleg nyújt be. (OGY határozat 46. §) Az Országgyűlés a részletes vitáról szóló bizottsági jelentésekről és az összegző jelentésről, továbbá az összegző módosító javaslatról vitát folytat, az összegző módosító javaslatról végezetül az Országgyűlés egyetlen szavazással dönt. Az összegző módosító javaslat elfogadása esetén az Országgyűlés az egységes javaslat egészéről tart zárószavazást. (OGY határozat 47. § és 50.§)
17. Az Alaptörvény 6. cikk (3) bekezdése alapján az elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a megküldött törvényt öt napon belül aláírja, és elrendeli annak kihirdetését.
18. Ahogyan az a fentiekben is bemutatásra került a törvényalkotás egy rendkívül összetett, többlépcsős folyamat, amely során az adott törvényjavaslat különböző módosító javaslatok útján többször átdolgozásra kerülhet és a törvényjavaslatok tárgyalási menetének utolsó mozzanata a zárószavazás, amely során az Országgyűlés az egységes javaslat egészéről szavaz.
19. A fentiekben rögzítettek alapján a Bizottság elsőként a népszavazási kezdeményezésben szereplő „azon párt törvényjavaslatai” szövegrészt vizsgálja meg. A Bizottság rámutat arra, hogy a kérdés megfogalmazásából az a következtetés vonható le, hogy törvényt párt is kezdeményezhet, holott az Alaptörvény fentiekben idézett 6. cikk (1) bekezdésében szereplő felsorolás alapján erre nincs lehetőség, ezért egy érvényes és eredményes népszavazás az Alaptörvény megkerülhetetlen módosítását eredményezné, amely során szükséges lenne az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdésének kiegészítése.
20. A Bizottság a kérdés vizsgálata során elengedhetetlennek tartja annak a vizsgálatát is, hogy a kezdeményezés összhangban van-e az Alaptörvény T) cikk (1) és (2) bekezdéseiben, valamint az R) cikk (2) bekezdésében foglaltakkal, ugyanis a népszavazási kezdeményezés célja voltaképpen egy olyan törvény megalkotása, amely azt eredményezné - egy érvényes és eredményes népszavazást követően, amennyiben az igenek kerülnének többségbe -, hogy a választópolgárokra csupán azon jogszabályok vonatkozzanak, amelyek kezdeményezése olyan pártoktól származik, amelyre a választások alkalmával szavazataikat leadták.
21. Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése szerint általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. A T) cikk (2) bekezdése alapján jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Az R) cikk (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire nézve kötelezőek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésének (az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek) és T) cikk (1) bekezdése első mondatának (általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és [...] jogszabály állapíthat meg) együttes értelmezése szerint általánosan kötelező magatartási szabály csak az Alaptörvényben vagy jogszabályban állapítható meg (más normatív eszközben tehát nem), és a jogszabályok mindenkire, tehát egészükben is általánosan kötelezőek. {27/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [64]}
22. Az Alaptörvényben foglalt rendelkezések értelmében jogszabályok megalkotására irányuló jogalkotó hatáskörrel kizárólagosan az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterelnök, a miniszterek, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az önálló szabályozó szerv vezetője, az önkormányzat képviselő testülete rendelkezik. A jogszabályok köre tehát az Alaptörvény által deklarált zárt katalógust képez, amely azt jelenti, hogy más típusú jogszabály nem hozható létre.
23. Az Országgyűlés jogalkotói hatáskörében törvényt és közjogi szervezetszabályozó eszközt alkothat. Az Országgyűlés legfőbb funkciója és feladata a törvényalkotás, az Alaptörvény felhatalmazása alapján tehát az Országgyűlés törvényeket alkot. A törvény olyan alaki jogforrás, amely az Országgyűlés által megállapított kötelező és kikényszeríthető magatartási szabályokat jelenti. A jogszabályok Alaptörvényben rögzített zárt katalógusából az Országgyűlés kizárólag csak a törvények alkotására jogosult.
24. A Jat. 6. § (2) bekezdése határozza meg azt az alanyi kört, akikre nézve a jogszabály kötelező magatartási szabályt tartalmaz. A Jat. szerint a jogszabály személyi hatálya Magyarország területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, valamint Magyarország területén kívül a magyar állampolgárokra, önkormányzati rendelet esetében a helyi önkormányzat közigazgatási területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki.
25. A jogszabályoktól, amelyeknek az államszervezeten belüli és azon kívüli címzetti köre is lehet, meg kell különböztetni a közjogi szervezetszabályozó eszközöket, amelyek kizárólagosan az államszervezeten belüli címzetti körrel rendelkező normatív aktusok. Közjogi szervezetszabályozó eszköz a normatív határozat és a normatív utasítás. Normatív határozatot a Jat. 23. § (1)-(3) bekezdéseiben meghatározott testületi szerv alkothat, amellyel kizárólag saját szervezetét, működését és tevékenységét szabályozhatja, míg normatív utasítást a Jat. 23. § (4)-(5) bekezdéseiben meghatározott állami szerv vezetője hozhat vezetése, irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek szervezetének és működésének, valamint tevékenységének szabályozására.
26. Az Alaptörvény fentiekben ismertetett rendelkezései alapján megállapítható tehát, hogy a jogszabály általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmaz, amely mindenkire nézve kötelező. A Bizottság megállapítja, hogy a jogszabályi hierarchiában az Országgyűlés által megalkotandó törvény az a jogforrás, ami az életviszonyokat a legáltalánosabb és legalapvetőbb módon szabályozza. Ezt fejezi ki az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt azon rendelkezés is, amelynek értelmében az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapíthatja meg. A Bizottság álláspontja szerint a T) cikk sérelmét idézi elő a kezdeményezésben foglalt jogalkotási szándéknak az a hatása, amely a különböző életviszonyokra vonatkozó, legalapvetőbb és legjelentősebb általános magatartási szabályok alkalmazási körét eleve, mérlegelést nem tűrő módon leszűkíti. A kezdeményezés alapján célzott jogalkotás hatálybalépését követően ugyanis az Országgyűlés által megalkotandó törvény eleve és kizárólag választójoggal rendelkező személyekre vonatkozhat, függetlenül attól, hogy az adott életviszony állam általi – az intézményvédelmi kötelezettségéből fakadó – szabályozása szükségessé tenné a törvény személyi hatályának a választójoggal nem rendelkező személyekre történő kiterjesztését is. Mindezt ugyanakkor a célzott jogalkotás kizárja, lerontva a törvény általánosan kötelező jellegét előíró alaptörvényi rendelkezést, megsértve ezzel az Alaptörvény T) cikkének (1) bekezdését és az R) cikk (2) bekezdését.
27. A Bizottság indokoltnak tartotta annak megvizsgálását is, hogy a kezdeményezés által célzott jogalkotás összhangban van-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében garantált jogállamiság követelményével. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogállamiság részét képező jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. {9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.; 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [84]; 3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [13] és [16]; 3106/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [8]; 24/2013. (X. 14.) AB határozat, Indokolás [48]; 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [32]}
28. Az Alkotmánybíróság a 20/2020. (VIII. 4.) AB határozatban már kifejezetten az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamisággal kapcsolatos legújabb gyakorlatot foglalta össze. A döntés megállapította, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A döntés ezzel kapcsolatban rögzítette a jogbiztonság egyes elvárásait az állammal, illetve a jogalkotóval szemben. Ilyen elvárás, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetők és követhetők legyenek {20/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [67], [116], [120]}. Ugyancsak a jogbiztonság eleme, hogy a jogalanyoknak tényleges lehetőségük legyen arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz igazíthassák [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132]. A jogbiztonság sérelmét jelentheti továbbá az is, ha a normaszöveg ugyan érthető, de végrehajthatatlan [10/2001. (II. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 147].
29. A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás azzal a következménnyel is járna, a hatályban lévő törvények módosításáról rendelkező törvények személyi hatálya nem egyezne meg a módosítani szándékozott törvény hatályával. Mindez tehát felveti annak a kérdését, hogy hogyan hatályosulna egy, a jelenleg hatályos jogszabályok által hozott, általánosan kötelező szabályokat tartalmazó törvény (például Btk.) egy új, a kezdeményezésben írt módon megalkotott törvénnyel eszközölt módosítása. A kezdeményezésből az következik, hogy a módosított (kiegészített) rendelkezés csak a kérdésben írt személyi körre vonatkozna, míg az ettől eltérő személyi kört nem érintené a módosítás, rájuk a törvény korábbi időállapota vonatkozna. Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott esetleges népszavazást követően átláthatatlan lenne, hogy pontosan kik egy adott törvény címzettjei és ez a kiszámíthatatlanság a törvények végrehajthatóságát is veszélyeztetné, illetve a jogalanyoknak szinte lehetetlen lenne magatartásukat a jog előírásaihoz igazítani. Mindezen körülmények a Bizottság álláspontja szerint olyan fokú bizonytalanságot okoznak, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében garantált jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelmét idézi elő.
30. A Bizottság rögzíti azt is, hogy a kezdeményezésnek „amely pártra a választások alkalmával szavazott” fordulata nyilvánvalóan felveti az Alaptörvény VI. cikkében deklarált személyes adatok védelmének a sérelmét. A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3., Indokolás II. pont; Knk.IV.40.648/2021/23., Indokolás [45]}.
31. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése szerint mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Info tv.) 3. § 2. pontja határozza meg a személyes adat fogalmát, amely nem más mint az érintettre vonatkozó bármely információ, 3. pontja pedig a különleges adat fogalmát, amely a személyes adatok különleges kategóriáiba tartozó minden adat, azaz a faji vagy etnikai származásra, politikai véleményre, vallási vagy világnézeti meggyőződésre vagy szakszervezeti tagságra utaló személyes adatok, valamint a genetikai adatok, a természetes személyek egyedi azonosítását célzó biometrikus adatok, az egészségügyi adatok és a természetes személyek szexuális életére vagy szexuális irányultságára vonatkozó személyes adatok. A törvényi definícióból tehát megállapítható, hogy a politikai véleményre vonatkozó adat nem csupán személyes adat, hanem annak egy különleges kategóriájába tartozik.
32. Az Info tv. 5. §-a tartalmazza a személyes adatok, valamint a különleges adatok kezelésének szabályait. Személyes adat akkor kezelhető, ha azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben, különleges adatnak vagy bűnügyi személyes adatnak nem minősülő adat esetén – helyi önkormányzat rendelete közérdeken alapuló célból elrendeli, ennek hiányában amennyiben az az adatkezelő törvényben meghatározott feladatainak ellátásához feltétlenül szükséges és az érintett a személyes adatok kezeléséhez kifejezetten hozzájárult vagy amennyiben az az érintett vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelméhez, valamint a személyek életét, testi épségét vagy javait fenyegető közvetlen veszély elhárításához vagy megelőzéséhez szükséges és azzal arányos, vagy a személyes adatot az érintett kifejezetten nyilvánosságra hozta és az az adatkezelés céljának megvalósulásához szükséges és azzal arányos. Különleges adat csupán az utóbb felsorolt két esetben vagy pedig akkor kezelhető, ha az törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés végrehajtásához feltétlenül szükséges és azzal arányos, vagy azt az Alaptörvényben biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűncselekmények megelőzése, felderítése vagy üldözése érdekében vagy honvédelmi érdekből törvény elrendeli.
33. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jog korlátozhatóságával összefüggésben a szükségesség körében – azt konkretizálva – az adatkezelés célhozkötöttségét vizsgálja (összefoglalóan lásd: 74/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 750, 755.). Az adatkezelési cél túlságosan tág módon történő meghatározása, azaz ha nincs összefüggésben az adatkezelés a megjelölt céllal, továbbá, ha arra bizonytalan esetkörben kerül sor, illetve arra nem a szükséges mértékre korlátozott személyi kör jogosult, akkor az adatkezelés meghatározott cél nélkül, illetve korlátlan módon válik lehetővé. {összefoglalóan: 3062/2017 (III. 31.) AB határozat, Indokolás [28]}
34. Jelen népszavazási kezdeményezésben szándékolt jogalkotás voltaképpen a politikai véleményre vonatkozó különleges adat nyilvánosságra hozatalával valósulhatna csak meg, amely mindenki számára korlátlan módon válna megismerhetővé - azáltal, hogy mindenkire csupán azok a törvények vonatkoznának, amelyek kezdeményezőire a választások alkalmával szavazott - amely a személyes adatok védelméhez való jog oly mértékű korlátozását vonná maga utána, amelynek kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában.
35. A Bizottság megvizsgálata azt is, hogy szándékolt szabályozás összhangban van-e valamint az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésében rögzített választójogi alapelvek közül a a szavazás titkosságának elvével. Az Alkotmánybíróság a szavazás titkossága kapcsán az Alkotmány 71. §-ának vizsgálata során mutatott rá arra, hogy a „szavazás titkossága önmagában nem alapvető jog, hanem a választások egyik alapelve, a választójog, illetőleg a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog gyakorlásának, a választások demokratizmusának az Alkotmányban szabályozott egyik eljárási garanciája. Ezért az Alkotmányban szabályozott alapvető jogokat korlátozó jogszabályok alkotmányosságának megítélésére az Alkotmánybíróság által kimunkált un. „szükségesség/arányosság” teszt alkalmazásával a szavazás rendjére vonatkozó választási eljárási szabályok alkotmányellenessége a szavazás titkosságának sérelme miatt nem ítélhető meg.” [32/2004. (IX. 14.) AB határozat, ABH 2004, 446, 453]
36. Az Alkotmánybíróság továbbá kiemelte, hogy az Alkotmány a választási rendszer klasszikus alapelveit – általános és egyenlő választójog, közvetlen és titkos szavazás – tartalmazza, a demokratikus választási rendszerrel szemben támasztott azon alkotmányos követelményeket fogalmazza meg, amelyek érvényesüléséhez szükséges garanciarendszert a választási rendszer kialakítása, jogi szabályozása és működése során biztosítani kell. A szavazás titkosságának követelménye azt jelenti, hogy az egyes választópolgárok által leadott szavazat tartalma semmilyen körülmények között nem kerülhet nyilvánosságra. Ez az alkotmányos alapelv azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy a szavazás rendjére és a szavazatok számlálására, összesítésére olyan szabályokat köteles alkotni, és a szavazáskor olyan feltételeket köteles biztosítani, amelyek garantálják, hogy a választópolgár által leadott szavazat tartalma mások számára ne legyen megismerhető, illetőleg megállapítható. [32/2004. (IX. 14.) AB határozat, ABH 2004, 446, 453]
37. A külképviseleten történő szavazásra vonatkozó eljárásrend alkotmányosságának vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában arra a következtetésre jutott, hogy a szavazás titkossága a választásokkal szemben támasztott feltétlen érvényesülést kívánó követelmény. A szavazás titkosságát az államnak minden körülmények között biztosítania kell. A szavazás titkosságát sérti az is, ha a szavazatok számlálása során rekonstruálható a választópolgár által leadott szavazat tartalma, a szavazatszámláló bizottság meg tudja állapítani, hogy a választópolgár milyen szavazatot adott le.
38. A Bizottság felhívja a figyelmet arra, hogy a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés célja – a választópolgárokra csupán azon törvények vonatkozzanak, melyek kezdeményezőjére a választások alkalmával szavazataikat leadták – csupán a leadott szavazatok megismerhetősége által érhető el, amely ez esetben a szavazás titkosságának sérelmét eredményezné, ezáltal az Alaptörvény irányadó rendelkezéseinek módosítását is szükségessé tenné.
39. A kérdés ezen értelmezési tartományából tehát egyértelműen az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésének módosítása következik.
40. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre figyelemmel megállapítja, hogy a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény több rendelkezésének módosítása, amely miatt a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet. A szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás tehát – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvény fentiekben ismertetett rendelkezéseivel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik, amely miatt országos népszavazás tárgya nem lehet.

IV.

[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]

41. A Bizottság továbbiakban azt vizsgálja, hogy a népszavazási kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában nevesített tiltott tárgykört.
42. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközés vizsgálata során a Bizottság szükségesnek látta vizsgálata tárgyává tenni a „választásáról szóló törvény” alaptörvényi kitételét. Ennek fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe a választástípus megjelölése mellett többnyire tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani. Előbb ismertetett érvelést megerősítik a Kúria Knk.IV.37.943/2018/2., Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2., Knk.VII.37.946/2018/2. számú határozatai.
43. A Kúria a Knk.IV.37.943/2018/2. számú határozatában elvi éllel kimondta, hogy „[a]z Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs ésszerűen igazolható oka. De nemcsak a cél szerinti értelmezés alapján vonható az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja körébe a Ve. Az Alaptörvény e szabálya a „törvények” tartalmáról szól, nyelvtani értelemben helyes lenne a szöveg, ha a három anyagi jogi szabályt tartalmazó „törvény”-t jelölné meg többes szám nélkül. A három választási kategóriát tartalmazó anyagi és eljárási szabályok, mint „törvények” nyelvtani és logikai értelmezés alapján is a kizárt tárgykörbe sorolhatók.”
44. A Ve. X. fejezete tartalmazza a szavazásra vonatkozó eljárási szabályokat, amelyek a jelenleg hatályos formájukban a szavazás titkosságának az elvét is érvényre juttatják azzal, hogy olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek megakadályozzák, hogy kívülállók összekapcsolhassák a választópolgár személyét a leadott szavazatával. 
45.  A népszavazási kezdeményezésben szereplő „minden választópolgárra azon párt törvényjavaslatai vonatkozzanak mint törvény amely párta a választások alkalmával szavazott” szövegrész – egy érvényes és eredményes népszavazás esetén – az Országgyűlésnek szükségszerűen módosítania kellene a Ve. titkos szavazást garantáló rendelkezéseit.
46. Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás esetén, az abból származó jogalkotói kötelezettség teljesítése nem képzelhető el a Ve. módosítása nélkül. A népszavazási kérdésalapján tehát az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, ami az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért a kérdés nem hitelesíthető.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

47. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
48. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
49. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
50. A Bizottság végezetül szükségesnek tartja megvizsgálni, hogy a jelen népszavazásra feltenni kívánt kérdés megfelel-e a magyar nyelv nyelvtani szabályainak.
51. A Bizottság rögzíti, hogy Szervező által benyújtott kérdés oly módon került megfogalmazásra, hogy abban a mondatok tagolására, mondatrészek elkülönítésére utaló írásjelek, vesszők nem találhatók, amelynek hiánya a választópolgárok számára értelemzavaró lehet, figyelemmel arra, hogy a magyar nyelv nyelvtani szabályai szerint a központozás lényege éppen abban rejlik, hogy a különböző írásjelek segítségével úgy tagoljuk a szöveget, hogy az jobban érthető legyen.
52. Mindezekre figyelemmel a Bizottság megállapítja, hogy a kérdés egyértelműségét és közérthetőségét jelentősen sérti, hogy az a központozás szabályait figyelmen kívül hagyva került megfogalmazásra.
53. Ahogyan az már rögzítésre került, a Kúria irányadó gyakorlata szerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak. A Knk.VII.37.857/2019/2. számú végzésében a Kúria azt is rögzítette, hogy az elírási, helyesírási hibát értelemzavaró módon tartalmazó kérdések hitelesítése sem a Bizottságtól, sem a Kúriától nem várható el. A Bizottság felhívja továbbá arra a figyelmet, hogy sem a Nemzeti Választási Irodának, sem a Bizottságnak nincs lehetősége arra, hogy hitelesítés esetén a magyar helyesírás szabályainak megfelelően javítsa a kérdést annak érdekében, hogy a gyűjtéshez használt, több ezer aláírásgyűjtő íven, elrendelés és kitűzés esetén pedig a hozzávetőleg nyolcmillió példányban kinyomtatott szavazólapon a választópolgárok előtt helyesírási szempontból kifogástalan kérdés szerepeljen.
54. Az Alkotmánybíróság a nyelvtani, illetve a helyesírási hibákról a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésével összefüggésben a 24/2006. (VI. 15.) AB határozatában rögzítette továbbá, hogy. „[a]z Alkotmánybíróság nem vizsgálja az elíráson alapuló nyelvtani hibákat, amennyiben azok egyéb, lényeges okból nem aggályosak. (Például értelemzavaró nyelvtani hiba a népszavazási kérdésben, alkalmazhatatlan vagy tartalmi okból alkotmányellenes norma.) Vagyis a népszavazási kérdések vizsgálatakor nem önmagában a nyelvtani, helyesírási hibáknak van jelentősége, hanem annak, hogy a kérdésben értelemzavaró hiba van-e." [24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 360]
55. A Bizottság a kérdés tartalmát vizsgálva megállapítja, hogy a kezdeményezés nagyfokú bizonytalanságot hordoz atekintetben is, hogy kihatással van-e a korábbi, már a kezdeményezésben írt módon meghozott törvények személyi hatályára az a tény, ha az adott választópolgár egy soron következő választáson a korábbitól eltérő pártra szavaz.
56. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. A szervezőnek kérdését annak tudatában, felelősséggel kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra. Mindezek alapján nyilvánvalóan nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének sem a kérdés tartalma, sem az a tény, hogy a kérdés értelemzavaró nyelvtani hibák miatt nem közérthető.
57. Továbbá a Bizottság rávilágít arra is, hogy a kérdésben szereplő „A VÁLASZTÁSOK ALKALMÁVAL” fordulatból nem derül ki egyértelműen, hogy az ténylegesen melyik választást takarja. (pl.: országgyűlési képviselők választása avagy Európai Parlament tagjainak választása).
58. Végezetül az NVB megjegyzi azt is, hogy a kérdés jelenlegi megfogalmazása alapján a választópolgár előtt rejtve marad azon információ, hogy azon választópolgárokra, akik nem vettek részt „választáson”, pontosan mely törvények vonatkoznak.
59. Fenti érvelés alapján a Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban vizsgált népszavazási kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét sem, így a kérdésben ezen okból sem tartható országos népszavazás.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

60. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontjaiban foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

61.  A határozat az Alaptörvény B) cikkén, R) cikk (2) bekezdésén, T cikk (1) és (2) bekezdésén, VI. cikkén, 2. cikk (1) bekezdésén, 6. cikk (1) és (3) bekezdésein, 8. cikk (1)-(3) bekezdésén; az Info tv. 3. § 2. és 3. pontjain; a Jat. 6. § (2) bekezdésén 23. §-án, az Nsztv., 2-4. §-án, 6. §-án, 8. §-án, 9. §-án, 10. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén; az OGY határozat 34. §-án, 39. §-án, 40. §-án, 43. §-án, 44. §-án, 45. §-án, 46. §-án, 47. §-án, 50. §-án; a Ve. X. fejezetén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. március 11.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke